Al-Tayyar Abdelhakim v. Hungary Frihetsberøvelse. Dublinoverføring. Ukraina (art.5)

1. Saken gjelder

• Frihetsberøvelse av statsløs palestinsk asylsøker i Ungarn. Asylsøkeren skulle utvises til Ukraina i henhold til en bilateral tilbaketakelsesavtale mellom ungarske og ukrainske myndigheter.
• Konklusjon: krenkelse av EMK 5 (1) (f), kammeravgjørelse med dissens 6-1.
• Dommen er særlig relevant for vurdering av situasjonen i mottakerland i Dublin-saker.
• Les EMD-avgjørelsen i sin helhet på HUDOC (European Court of Human Rights) sine nettsider. 

2. Hovedpunkter i dommen 

• Domstolen viste hovedsakelig til tidligere praksis i Lokpo and Touré-saken. Domstolen gjentok konklusjonene fra Lokpo and Touré-saken om at ungarske prosedyrer om frihetsberøvelse ligger nært opp til vilkårlighet.
• Domstolen gjentok også konklusjonen om at frihetsberøvelse uten en detaljert begrunnelse ville være i strid med kravet etter EMK artikkel 5, jf. Darvas v. Hungary, Mansur v. Turkey.
• Domstolen konkluderte med i foreliggende sak med at prosedyren fulgt av ungarske myndigheter hadde samme mangler som den i Lokpo and Touré-saken. På denne bakgrunn alene fant domstolen en krenkelse av EMK Artikkel 5 (1) (f).

3. Nærmere om saken og domstolens vurderinger

3.1 Faktum i saken

Klageren ankom Ungarn 10. juli 2010 ved Záhony, et grensepunkt mellom Ungarn og Ukraina. Han ble stoppet av den ungarske grensekontrollen (”Border Policing Field Unit”). Klageren var i besittelse av et reisedokument som utstedes av libanesiske myndigheter til palestinske flyktninger. Ved gjennomføringen av grensekontrollen oppdaget ungarske myndigheter at reisedokumentet inneholdt en in blanco oppholdstillatelse i Hellas og et falskt utreisestempel. Klageren ble som følge av dette arrestert. Han opplyste under intervjuet med grensekontrollen at flyktet fra en flyktningleier i Tripoli. Han ga informasjon om reiseruten, og uttalte at han ikke visste at passet var falsk. Samme dag søkte klageren om asyl. Han viste til sikkerhetsproblemene han ville oppleve ved retur til Libanon, og til hans status som statsløs palestiner.

Ungarske asylmyndigheter (”Asylum Authority of the Office of Immigration and Nationality”) besluttet at prinsippet om ”non refoulement” ikke fant anvendelse i saken, og at klageren kunne utvises til Ukraina i henhold til en bilateral tilbaketakelsesavtale mellom ungarske og ukrainske myndigheter.  Klageren ble ilagt to års innreiseforbud for ulovlig grensepassering, men effektueringen av utvisningsvedtaket ble midlertidig suspendert. I påvente av svar fra ukrainske myndigheter besluttet ungarsk politi å frihetsberøve klageren i 72 timer for å sikre iverksettelsen av utvisningsvedtaket. Som grunnlagg for frihetsberøvelsen viste ungarske myndigheter til para 54(1) (b) i ungarsk utlendingslov (”Third Country Nationals Act”), uten å vurdere sakens faktiske omstendigheter. Frihetsberøvelsen ble forlenget den 12. juli 2010. Grunnlaget for forlengelsen var at tilbaketakelsen av klageren ikke ville kunne gjennomføres siden klageren hadde søkt om asyl. Samme dag besluttet en ungarsk domstol at frihetsberøvelsen av klageren kunne forlenges inntil utvisningen kunne effektueres eller inntil 8. august 2012. En ungarsk domstol viste særlig til para 55 i ungarsk utlendingslov. Dette til tross for at politiet ikke hadde brukt bestemmelsen som grunnlag for frihetsberøvelsen.

Frihetsberøvelsen ble forlenget av en ungarsk domstol ved fire forskjellige anledninger (23. juli, 31. august, 4. og 29. oktober). Hver gang kom domstolen til at det opprinnelige grunnlaget for frihetsberøvelse fortsatt var til stede. Klagerens gjentatte søknader om å bli plassert i åpent asylmottak ble avvist til tross for at han ble ansett å være ”meritorius” asylsøker i henhold til para 55(1) i ungarsk utlendingslov. Det følger av para 55(3) i ungarsk utlendingslov at asylsøkere som er frihetsberøvet, og hvis søknader tas til realitetsbehandling, skal bli løslatt av politiet etter anmodning (”initiative”) fra asylmyndighetene. En slik anmodning om løslatelse i klagerens sak ble først sendt av asylmyndighetene 23. november 2010. 

3.2 Klagerens anførsler for domstolen

Frihetsberøvelsen i henhold til ungarsk lov var ulovlig. Den hadde ikke til formål å sikre iverksettelsen av utvisningsvedtaket siden han hadde en søknad om asyl til behandling. Det forelå derfor en rettslig hindring mot utvisning. Lovbestemmelsene om frihetsberøvelse i ungarsk lov var tvetydige og skapte juridisk usikkerhet. Han anførte videre at han ikke fikk adgang til å klage på frihetsberøvelsens lovlighet noe som krenket EMK artikkel 5(4). Han viste hovedsakelig til at den ungarske domstolen ikke hadde foretatt en effektiv rettslig overprøving av frihetsberøvelsen og at domstolens resonnementer var stereotypiske.

3.3 Statens argumenter

Ingen asylsøkere blir utsatt for systematisk og vilkårlig frihetsberøvelse i Ungarn. Frihetsberøvelsen hadde en klar hjemmel i nasjonal lov og var i samsvar med forholdsmessighetskravet etter EMK artikkel 5 (1) (f.). Para 54(1)(b) i ungarsk utlendingslov inneholdt ikke en ”nødvendighetstest” ("necessity test”). Bestemmelsen inneholdt imidlertid en ”formålstest”(“purpose test”), noe som var i samsvar med kravene i EMK artikkel 5(1) (f).

Formålet med frihetsberøvelsen i foreliggende sak var å sikre effektuering av et utvisningsvedtak som ble vedtatt på bakgrunn av klagerens ulovlige grensepassering, hans bruk av falske dokumenter samt for å forhindre ulovlig opphold og innreise. Grunnlaget for frihetsberøvelsen forble gyldig uavhengig av det faktum at klagerens asylsøknad ble tatt til realitetsbehandling. Lovgiveren har ikke hatt til intensjon å pålegge asylmyndighetene en ubetinget plikt til å anmode om løslatelse (initiere løslatelse) av alle asylsøkere med søknader i realitetsbehandlingsfasen, da en slik praksis ville føre til misbruk av asylprosedyrer.

3.4 Argumenter fra AIRE og UNHCR - tredjepart intervenienter

AIRE påpekte at asylsøkere i Europa rutinemessig utsettes for frihetsberøvelse til tross for at disse har rett til å oppholde seg i statens territorier under behandlingen av asylsøknaden, jf. EU-retten. Prosedyrer for frihetsberøvelse må være i tråd med EU-retten. AIRE viste i den forbindelse til artikkel 18 i Direktiv 2005/85/EC (Prosedyredirektivet), artikkel 7 i Direktiv 2003/9/EC (Mottaksdirektivet) og artikkel 15 (4) i Direktiv 2008/115/EC (Returdirektivet).

UNHCR uttrykte bekymring vedrørende Ungarns praksis om forlengelse av frihetsberøvelse av asylsøkere uten adgang til effektiv overprøving av frihetsberøvelsen eller uten å vurdere andre løsninger som alternativ til frihetsberøvelse. UNHCR var av den oppfatning at Ungarns praksis med frihetsberøvelse for å sikre utvisning av asylsøkere ikke var i samsvar med nasjonal og internasjonal lov.

3.5 Vurderinger av EMK artikkel 5

Domstolen bemerket innledningsvis at de faktiske forholdene i foreliggende sak var svært like forholdene i Lokpo and Touré-saken, og viste derfor til vurderingene og hovedkonklusjonene i punkt 19-24 i Lokpo and Touré-saken:

”Partene var uenige om tolkingen av para 55(3) i ungarsk utlendingslov som var det rettslige grunnlaget for frihetsberøvelsen av klageren. Det er hovedsakelig nasjonale myndigheter som skal tolke og implementere nasjonal lov, jf. punkt 19 i Lokpo and Touré-saken.

Domstolen var av den oppfatning at klagernes frihetsberøvelse ikke oppfylte kravet til lovlighet i EMK 5. Dette uavhengig av statens tolkning om at ungarske asylmyndigheter ikke var forpliktet til å initiere løslatelse av asylsøkere med saker i realitetsbehandlingsfasen.

Frihetsberøvelsen må være i overensstemmelse med bestemmelsens formål, det vil si å forhindre at personer blir utsatt for vilkårlig frihetsberøvelse, jf. Khudoyorov-saken.

Vedrørende prinsippet om ”vilkårlighet” minnet domstolen om prinsippene etablert i Saadi v. UK, Application no. 13229/03 og Amuur-saken: frihetsberøvelsen måtte være utført i god tro; den måtte være nært knyttet til formålet å forhindre at personer urettmessig reiser inn i landet; stedet for og forholdene under frihetsberøvelsen måtte være passende tatt i betraktning at tiltakene om frihetsberøvelse ikke kom til anvendelse overfor personer som har begått kriminelle handlinger, men overfor utlendinger som fryktet for sine liv og hadde flyktet fra hjemlandene sine. Lengden på frihetsberøvelsen kunne ikke overskride hva som var rimelig påkrevd (”reasonably required”) for å oppnå formålet med frihetsberøvelsen. Domstolen var ikke overbevist at frihetsberøvelsen av klageren i fem måneder, med det formål å sikre effektuering av en utvisning som aldri ble gjennomført, var et proporsjonalt inngrepsmiddel i forhold til formålet som staten søkte å oppnå.

Frihetsberøvelsen ble forlenget på grunn av at asylmyndighetene hadde unnlatt å initiere asylsøkerens løslatelse. Myndighetenes unnlatelse av å handle var ikke nedfelt i en avgjørelse, begrunnet eller gjenstand for overprøving.

Det kunne godt være at grunnlaget for frihetsberøvelsen av klagerne var å overholde EU-standarder og samtidig motvirke misbruk av asylprosedyren, jf. statens argumenter. Det gjensto fremdeles det faktum at klagerne ble utsatt for frihetsberøvelse ”by virtue of the mere silence of an authority”. En slik prosedyre lå nært opp til vilkårlighet. Tiltak om frihetsberøvelse uten en detaljert begrunnelse ville være i strid med kravet etter EMK artikkel 5, jf. Darvas v. Hungary, Mansur v. Turkey. Frihetsberøvelsen kunne derfor ikke anses å være lovlig i henhold til artikkel 5(1)(f).”

I lys av at klageren i foreliggende sak hadde blitt frihetsberøvet for en betydelig tidsperiode hovedsakelig av samme grunn som klagerne i Lokpo and Touré-saken, det vil si fordi ungarske asylmyndigheter hadde unnlatt å initiere klagerens løslatelse, konkluderte domstolen med at prosedyren fulgt av ungarske myndigheter hadde samme mangler som den i Lokpo and Touré-saken, se punkt 39. På denne bakgrunn alene kom domstolen til at det forelå en krenkelse av EMK Artikkel 5 (1) (f).