Hendrin Ali Said and Aras Ali Said v. Hungary Asyl. Dublin. Vilkårlig frihetsberøvelse. Art. 5. Ungarn

1. Saken gjelder

• Frihetsberøvelse av to irakiske asylsøkere i Ungarn. Asylsøkerne ble overført fra Nederland til Ungarn i henhold til Dublin II-forordningen.
• Konklusjon: krenkelse av EMK 5 (1) (f), kammeravgjørelse med dissens 6-1.
• Dommen er særlig relevant for vurdering av situasjonen i mottakerland i Dublin-saker.
• Les EMD-avgjørelsen i sin helhet på HUDOC (European Court of Human Rights) sine nettsider. 

2. Hovedpunkter i dommen

• Domstolen viste hovedsakelig til tidligere praksis i Lokpo and Touré-saken. Domstolen gjentok konklusjonene fra Lokpo and Touré-saken om at ungarske prosedyrer om frihetsberøvelse ligger nært opp til vilkårlighet.
• Domstolen gjentok også konklusjonen om at frihetsberøvelse uten en detaljert begrunnelse ville være i strid med kravet etter EMK artikkel 5, jf. Darvas v. Hungary, Mansur v. Turkey.
• Domstolen konkluderte med at prosedyren fulgt av ungarske myndigheter hadde samme mangler som den i Lokpo and Touré-saken. På denne bakgrunn alene fant domstolen en krenkelse av EMK Artikkel 5 (1) (f).

3. Nærmere om saken og domstolens vurderinger

3.1 Faktum i saken

Klagerne er to irakiske brødre som flyktet fra Irak i august 2009, og reiste inn i Europa via Syria, Tyrkia, og Ungarn. Ved ankomst til Ungarn i august 2009 ble klagerne stoppet av det ungarske politiet. Klagerne søkte om asyl. Asylsakene ble henlagt den 7. september 2009 på grunn av at klagerne hadde forsvunnet fra asylmottaket i Debrecen.

Klagerne søkte deretter asyl i Nederland. Nederlandske myndigheter overførte klagerne tilbake til Ungarn den 1. september 2010 i henhold til Dublin II-forordningen. Klagerne ble overlevert til representanter fra ”Budapest Office of Immigration and Nationality”, og ble intervjuet samme dag ved hjelp av en kurdisk-ungarsk tolk. Klagerne opplyste under intervjuet at de hadde blitt utsatt for forfølgelse i Irak. Årsaken til forfølgelsen var at de var etniske kurdere og at deres far hadde tjenestegjort i den irakiske hæren under Sadam Husseins regime. Klagerne opplyste videre at de ikke hadde noen andre familiemedlemmer i Irak. Kort tid etter intervjuet besluttet ungarske politimyndigheter om å utvise klagerne for ulovlig innreise og manglende oppholdstillatelse i Ungarn. Det ble videre vist til at klagerne manglet tilknytning til Ungarn, manglet ferdigheter, snakket ikke ungarsk. Selv om klagerne var registrert i asylmyndighetenes asylregister, ble dette forholdet ikke tatt hensyn til i utvisningsvedtaket. Ungarske asylmyndigheter la til grunn at klagernes utvisning var nødvendig og forholdsmessig.

Klagerne ble ilagt fem års innreiseforbud. Samtidig kom ungarske asylmyndigheter (”Asylum Authority of the Office of Immigration and Nationality”) til at prinsippet om ”non refoulement” ikke fant anvendelse i brødrenes saker. Samtidig ble effektueringen av utvisningsvedtakene suspendert på grunn av at klagerne manglet nødvendige reisedokumenter eller reisebilletter. Ungarsk politi besluttet deretter å frihetsberøve klagerne i 72 timer for å sikre iverksettelsen av utvisningsvedtakene. Som grunnlagg for frihetsberøvelsen viste ungarske myndigheter til para 54(1) (b)  i ungarsk utlendingslov (”Third Country Nationals Act”).

Klagernes asylsøknader ble formelt registrert den 2. september 2010 til tross for at klagerne var å anses som asylsøkere fra ankomsttidspunktet, tatt i betraktning deres overføring fra Nederland i henhold til Dublin II-forordningen. Klagernes asylsøknader ble tatt til realitetsbehandling den 14. september 2010. Klagerne ble ikke løslatt til tross for at disse hadde rett til å bo på et åpent asylmottak. Det følger av para 55(3) i ungarsk utlendingslov at asylsøkere som er frihetsberøvet og som har søknader til realitetsbehandling, skal bli løslatt av politiet etter anmodning (”initiative”) fra asylmyndighetene. Asylmyndighetene unnlot imidlertid å initiere klagernes løslatelse.

Frihetsberøvelsen ble forlenget av Nyírbátor District Court den 3. september 2010 inntil utvisningen kunne effektueres eller inntil 30. september 2012. Den ungarske domstolen viste særlig til para 55 i ungarsk utlendingslov. Dette til tross for at politiet hadde brukt en annen bestemmelse som grunnlag for frihetsberøvelsen (para 54(1)). Det forholdet at klagernes asylsøknader var til realitetsbehandling ble ikke omtalt i domstolens avgjørelse. Frihetsberøvelsen ble forlenget av Nyírbátor-domstolen ved fire forskjellige anledninger (24. september, 26. oktober, 26. november og 17. desember). Hver gang kom domstolen til at det opprinnelige grunnlaget for frihetsberøvelse av klagerne fortsatt var til stede. Klagerne ble til slutt plassert i åpent asylmottak.

3.2 Klagernes anførsler for domstolen

Frihetsberøvelsen i henhold til para 54(1) i ungarsk lov var ulovlig og krenket EMK artikkel 5. Den hadde ikke til formål å sikre iverksettelsen av utvisningsvedtakene siden klagerne hadde asylsøknader til behandling i Ungarn, og ble overført til Ungarn i henhold til Dublin II-forordningen. Det forelå derfor en rettslig hindring mot utvisning. Det at effektueringen av utvisningsvedtakene ble suspendert på grunn av tekniske vanskeligheter bekreftet utvisningens ”non-viability”. Myndighetenes lovanvendelse av para 55(3) var feil siden asylmyndighetene var forpliktet til å initiere deres løslatelse. Lovbestemmelsene om frihetsberøvelse i ungarsk lov var tvetydige og skapte juridisk usikkerhet

Klagerne anførte videre at de ikke fikk adgang til å klage på frihetsberøvelsens lovlighet noe som krenket EMK artikkel 5(4). Klagerne viste hovedsakelig til at den ungarske domstolen ikke hadde foretatt en effektiv rettslig overprøving av frihetsberøvelsen og at domstolens resonnementer var stereotypiske.

3.3 Statens argumenter

Ingen asylsøkere blir utsatt for systematisk og vilkårlig frihetsberøvelse i Ungarn. Frihetsberøvelsen hadde en klar hjemmel i nasjonal lov og var i samsvar med forholdsmessighetskravet etter EMK artikkel 5 (1) (f.). Para 54(1)(b) i ungarsk utlendingslov inneholdt ikke en ”nødvendighetstest” (necessity test”). Bestemmelsen inneholdt imidlertid en ”formålstest”(“purpose test”), noe som var i samsvar med kravene i EMK artikkel 5(1) (f).

Formålet med frihetsberøvelsen var å sikre effektuering av vedtatte utvisningsvedtak på bakgrunn av klagernes ulovlig innreise i Ungarn, og for å forhindre ulovlig opphold og ulovlig innreise til andre Schengen-land. Grunnlaget for frihetsberøvelsen forble gyldig uavhengig av det faktum at klagerne hadde søkt asyl i Nederland, og at deres asylsøknader nådde realitetsbehandlingsfasen.

Det er ikke per se forbudt å utvise eller internere asylsøkere, jf. ungarsk lov. Det fremgår imidlertid av nasjonale lovbestemmelser i tråd med EU-retten at ingen kan bli utsatt for frihetsberøvelse utelukkende på bakgrunn av å være asylsøker. Det at klagerne hadde reist ulovlig inn i Ungarn, og fortsatte deres reise til Nederland ved hjelp av smuglere utgjorde en trussel mot Ungarns nasjonale sikkerhet.

Lovgiveren har ikke hatt til intensjon å pålegge asylmyndighetene en ubetinget plikt til å anmode om løslatelse (initiere løslatelse) av alle asylsøkere med søknader i realitetsbehandlingsfasen, da en slik praksis ville føre til misbruk av asylprosedyrer.

3.4 Argumenter fra AIRE og UNHCR - tredjepart intervenienter

AIRE påpekte at asylsøkere i Europa rutinemessig utsettes for frihetsberøvelse til tross for at disse har rett til å oppholde seg i statens territorier under behandlingen av asylsøknaden, jf. EU-retten. Prosedyrer for frihetsberøvelse må være i tråd med EU-retten. AIRE viste i den forbindelse til artikkel 18 i Direktiv 2005/85/EC (Prosedyredirektivet), artikkel 7 i Direktiv 2003/9/EC (Mottaksdirektivet) og artikkel 15 (4) i Direktiv 2008/115/EC (Returdirektivet).

UNHCR uttrykte bekymring vedrørende Ungarns praksis om forlengelse av frihetsberøvelse av asylsøkere uten adgang til effektiv overprøving av frihetsberøvelsen eller uten å vurdere andre løsninger som alternativ til frihetsberøvelse. UNHCR var av den oppfatning at Ungarns praksis med frihetsberøvelse for å sikre utvisning av asylsøkere ikke var i samsvar med nasjonal og internasjonal lov.

3.5 Vurderinger av EMK artikkel 5

Domstolen bemerket innledningsvis at de faktiske forholdene i foreliggende sak var svært like forholdene i Lokpo and Touré-saken, og viste derfor til vurderingene og hovedkonklusjonene i punkt 19-24 i Lokpo and Touré-saken:

”Partene var uenige om tolkingen av para 55(3) i ungarsk utlendingslov som var det rettslige grunnlaget for frihetsberøvelsen av klageren. Det er hovedsakelig nasjonale myndigheter som skal tolke og implementere nasjonal lov, jf. punkt 19 i Lokpo and Touré-saken.

Domstolen var av den oppfatning at klagernes frihetsberøvelse ikke oppfylte kravet til lovlighet i EMK 5. Dette uavhengig av statens tolkning om at ungarske asylmyndigheter ikke var forpliktet til å initiere løslatelse av asylsøkere med saker i realitetsbehandlingsfasen.

Frihetsberøvelsen må være i overensstemmelse med bestemmelsens formål det vil si å forhindre at personer blir utsatt for vilkårlig frihetsberøvelse, jf. Khudoyorov-saken.

Vedrørende prinsippet om ”vilkårlighet” minnet domstolen om prinsippene etablert i Saadi v. UK, Application no. 13229/03 og Amuur-saken: frihetsberøvelsen måtte være utført i god tro; den måtte være nært knyttet til formålet å forhindre at personer urettmessig reiser inn i landet; stedet for og forholdene under frihetsberøvelsen måtte være passende tatt i betraktning at tiltakene om frihetsberøvelse ikke kom til anvendelse overfor personer som har begått kriminelle handlinger, men overfor utlendinger som fryktet for sine liv og hadde flyktet fra hjemlandene sine. Lengden på frihetsberøvelsen kunne ikke overskride hva som var rimelig påkrevd (”reasonably required”) for å oppnå formålet med frihetsberøvelsen. Domstolen var ikke overbevist at frihetsberøvelsen av klageren i fem måneder, med det formål å sikre effektuering av en utvisning som aldri ble gjennomført, var et proporsjonalt inngrepsmiddel i forhold til formålet som staten søkte å oppnå.

Frihetsberøvelsen ble forlenget på grunn av at asylmyndighetene hadde unnlatt å initiere asylsøkerens løslatelse. Myndighetenes unnlatelse av å handle var ikke nedfelt i en avgjørelse, begrunnet eller gjenstand for overprøving.

Det kunne godt være at grunnlaget for frihetsberøvelsen av klagerne var å overholde EU-standarder og samtidig motvirke misbruk av asylprosedyren, jf. statens argumenter. Det gjensto fremdeles det faktum at klagerne ble utsatt for frihetsberøvelse ”by virtue of the mere silence of an authority”. En slik prosedyre lå nært opp til vilkårlighet. Tiltak om frihetsberøvelse uten en detaljert begrunnelse ville være i strid med kravet etter EMK artikkel 5, jf. Darvas v. Hungary, Mansur v. Turkey. Frihetsberøvelsen kunne derfor ikke anses å være lovlig i henhold til artikkel 5(1)(f).”

I lys av at klagerne i foreliggende sak hadde blitt frihetsberøvet for en betydelig tidsperiode hovedsakelig av samme grunn som klagerne i Lokpo and Touré-saken, det vil si fordi ungarske asylmyndigheter hadde unnlatt å initiere klagernes løslatelse, konkluderte domstolen med at prosedyren fulgt av ungarske myndigheter hadde samme mangler som den i Lokpo and Touré-saken, se punkt 39. På denne bakgrunn alene kom domstolen til at det forelå en krenkelse av EMK Artikkel 5 (1) (f).