R.R. og andre mot Ungarn. Barnefamilies opphold i Transittsonen. Brudd på artikkel 3 og 5

Saken gjelder

• Oppholdet til en barnefamilie i Röszke transittsone på grensen mellom Ungarn og Serbia i 2017.

• Familien var i transittsonen i ca. fire måneder. De bodde først i en konteiner i delen av sonen som var for barnefamilier, men ble så flyttet til en konteiner i isolat på grunn av påvist Hepatitt-B-smitte.

• Familien bestod av mor, far og tre mindreårige barn. Moren var gravid.

• Faren ble nektet gratis mat under oppholdet fordi han var hadde søkt asyl gjentatte ganger.

• Familien anførte at forholdene i transittsonen var i strid med EMK artikkel 3 (ekstern lenke), og at oppholdet var å anse som frihetsberøvelse i strid med EMK artikkel 5 (ekstern lenke).

• Kammeravgjørelse, enstemmig i konklusjonen under EMK artikkel 3 (ekstern lenke), 1 dissens i konklusjonen under EMK artikkel 5 (ekstern lenke).

• Saken er definert som en «key case», hvilket innebærer at den har høyeste viktighetsgrad etter EMDs egne klassifisering.

Les hele avgjørelsen (ekstern lenke til HUDOC, EMDs database over rettsavgjørelser)

Hovedpunkter i dommen

• For faren konkluderte EMD med at forholdene var nedverdigende og dermed i strid med EMK artikkel 3 (ekstern lenke). Begrunnelsen var hovedsakelig knyttet til at han ikke fikk mat.

• For moren og barna konkluderte EMD også med at forholdene var nedverdigende, særlig på grunn av isoleringen, sammenholdt med at fasilitetenes ikke var egnet for barn.

• Domstolen pekte på forskjellene mellom denne saken og Ilias og Ahmed mot Ungarn(ekstern lenke til HUDOC) , som gjaldt to unge menns opphold i ca. tre uker i den samme transittsonen, hvor EMD konkluderte med at forholdene ikke var i strid med EMK artikkel 3 (ekstern lenke), og at oppholdet ikke utgjorde frihetsberøvelse etter EMK artikkel 5 (ekstern lenke).

• I vurderingen av om oppholdet utgjorde ulovlig frihetsberøvelse i strid med EMK artikkel 5 (ekstern lenke), så EMD hen til hvorvidt det var fattet en beslutning om internering som hadde en klar hjemmel i lov, fraværet av en fastsatt tidsfrist for maksimum tillatt internering, hvilken valgfrihet familien hadde i situasjonen, de faktiske forholdene i transittsonen og hvordan disse la begrensninger på bevegelsesfriheten, sammenholdt med oppholdets lengde.

Faktum i saken

Familien er en afghansk-iransk familie med tre mindreårige barn (7 måneder, 6 år og 7 år). De ankom Röszke transittsone i Ungarn fra Serbia i april 2017 og søkte om asyl. Familien ble værende i sonen frem til midten av august 2017 da de slapp videre inn i Ungarn.

Moren hadde to døtre fra sitt første ekteskap. Hun anførte at Taliban hadde drept hennes første ektemann og torturert og voldtatt henne. Hun traff den nåværende ektemannen i Iran i 2014. Sammen flyktet de fra Iran i 2016, og de fikk sitt første felles barn høsten 2016.

Fra 19. april 2017 til slutten av juni bodde de i familie-delen av transittsonen, hvorpå de ble overført til en seksjon med isolat fordi moren og barna fikk påvist Hepatitt-B. Denne seksjonen bestod av ca. 10 mobile konteinere plassert på rad og rekke med kun kort avstand utenfor konteineren frem til gjerdet til sonen. Deres konteiner bestod av en køyeseng, to enkeltsenger, men ingen barneseng til det yngste barnet. Det var lufteanlegg og wifi i konteineren, men ikke noe kjøleskap, mikrobølgeovn eller vaskemaskin. Tilbudet for barna i felles-delen var ikke tilgjengelig for dem i isolat-delen og det var ingen leker for barna. Politiet gjennomførte telling og sikkerhetssjekker i konteinerne hver morgen klokken 6.

Klagerne var på flere helseundersøkelser mens de var i transittsonen, særlig knyttet til morens graviditet som ble vurdert å være en høy-risiko graviditet. Moren fortalte at de alltid ble fraktet fra transittsonen til sykehuset i en politibil, og at væpnede politimenn var med under alle undersøkelser, også morens gynekologiske undersøkelse. De hadde ikke tolk da de var på sykehuset. Advokaten sørget for at moren fikk en vurdering av en psykiater i forbindelse med forberedelse av asylsøknaden, og det ble vurdert at hun led av alvorlig depresjon og post-traumatisk stresslidelse. De to eldste barna ble også undersøkt og de viste tegn til PTSD knyttet til forholdene i transittsonen.

Ettersom faren hadde søkt om asyl flere ganger før han ankom transittsonen, hadde han etter gjeldende regelverk ikke krav på mat eller andre materielle ytelser i transittsonen. Han fikk noe mat fra frivillige organisasjoner og noe mat fikk han kjøpt av andre asylsøkere

Anførsler under EMK artikkel 3

Klagerne anførte at forholdene i transittsonen utgjorde umenneskelig og nedverdigende behandling i strid med EMK artikkel 3 (ekstern lenke) med henvisning til at de var en familie med tre mindreårige barn, og at moren var gravid og hadde alvorlige helseproblemer.

Klagerne viste til EMDs praksis om internering av barn i utlendingssaker, og understreket barns ekstreme sårbarhet. Klagerne viste også til at faren ble nektet mat, et basisbehov, når han var fullstendig avhengig av statlig hjelp.

Myndighetene anførte at klageren hadde fått dekket sine mest nødvendige behov i transittsonen i form av mat, husly og hygiene, og at ingen av dem var etterlatt i en situasjon av ekstrem materiell fattigdom. Myndighetene viste videre til at moren hadde fått oppfølging av graviditeten på sykehuset, og at barna var ved generelt god helse og hadde hatt tilgang på helsetjenester ved behov.

Når det gjaldt faren viste myndighetene til at selv om han ikke fikk gratis mat hadde han ikke sultet. Familien kunne dele med ham av den maten de fikk, og han kunne kjøpe mat. Videre var det veldedige organisasjoner til stede som delte ut mat.

Domstolens vurdering av EMK artikkel 3

Generelle prinsipper

Domstolen uttalte at for at et forhold skal falle innenfor anvendelsesområdet til EMK artikkel 3 (ekstern lenke), kreves et minste nivå av alvorlighetsgrad. Vurderingen er relativ og avhengig av alle forholdene ved saken.

Domstolen viste først til redegjørelsen i premiss 158-169 i Khlaifia og andre mot Italia (ekstern lenke til HUDOC) for hvilke generelle prinsipper som gjelder etter konvensjonen for asylsøkere i mottak. Når det gjelder forholdene for mindreårige, presiserte Domstolen at uansett om de er medfølgende barn eller enslige, må barn vurderes som ekstremt sårbare. De har spesifikke behov knyttet særlig til alder og deres mangel på uavhengighet, men også deres status som asylsøkere. Her viste EMD til artikkel 22 nr. 1 (ekstern lenke) i FNs barnekonvensjon og til de relevante bestemmelsene i EUs mottaks- og prosedyredirektiv.

Domstolen har i de senere år behandlet flere saker som gjelder forholdene i internering- og forvaringssentre for medfølgende barn, og det er særlig kombinasjonen av de følgende tre faktorene som har vært avgjørende når den har konkludert med brudd på EMK artikkel 3 (ekstern lenke): barnas unge alder, lengden på forvaringsoppholdet, og hvor egnet fasilitetene er for barn, se premiss 49.

Domstolen gjentok at EMK artikkel 3 (ekstern lenke) ikke kan tolkes dithen at den pålegger statene en generell forpliktelse til å gi flyktninger økonomisk støtte for å kunne opprettholde en viss levestandard. Domstolen gjentok likevel at statenes ansvar etter EMK artikkel 3 (ekstern lenke) kan oppstå fra den behandling en klager, som er totalt avhengig av statlig støtte, opplever, når myndighetene er likegyldige overfor klagerens alvorlige mangler eller behov når disse er uforenlige med menneskelig verdighet (M.S.S. mot Belgia og Hellas, premiss 253).

Vurdering av forholdene i Röszke transittsone - far

EMD viste til at den i Ilias og Ahmed mot Ungarn(ekstern lenke til HUDOC) analyserte forholdene for voksne asylsøkere i Röszke transittsone, og at den under henvisning til oppholdstiden, som i den saken var 23 dager, tilfredsstillende materielle forhold, tilgangen til NGO’er og UNHCR, og muligheten til å ha kontakt med andre asylsøkere, konkluderte med at situasjonen ikke nådde opp til terskelen i EMK artikkel 3 (ekstern lenke). Domstolen vurderte at forholdene i transittsonen var på et generelt akseptabelt nivå for å huse asylsøkere i en kortere periode. Imidlertid var det forskjeller på klagerne i Ilias og Ahmed og klagerne i denne saken; det var unge barn, moren var gravid og hadde alvorlige helseutfordringer og de anførte at boforholdene ikke stod i forhold til disse sårbarhetene. Videre var faren fratatt retten til å få matforsyninger under oppholdet.

Domstolen vurderte først forholdene for mannen. Domstolen så hen til at selv om han hadde hatt et sted å bo, så levde han nesten fire måneder i en situasjon av ekstrem fattigdom, ute av stand til å dekke et av sine mest basale behov – mat. Det var ikke tvil om at ungarske myndigheter nektet ham gratis måltider gjennom hele hans opphold i transittsonen, imidlertid var det uklart hvor ofte han fikk mat fra NGO’er og fra andre asylsøkere og resten av familien. I alle tilfelle la EMD til grunn at klagerens beskrivelse av situasjonen med matmangel var tilstrekkelig underbygget.

Domstolen så hen til at EUs mottaksdirektiv åpner for å redusere eller i sin helhet holde tilbake på materielle ytelser for flergangsasylsøkere. Imidlertid viste EMD til at en slik beslutning må begrunnes og undergis en forholdsmessighetsvurdering jf. mottaksdirektivet artikkel 20. Det var ikke kjent for EMD at det forelå noen slik vurdering fra ungarske myndigheter.

Domstolen kunne heller ikke se bort fra at klageren bare kunne forlate transittsonen i retning av Serbia, som ville innebære å frafalle asylsøknaden sin i Ungarn. Faren var fullstendig avhengig av ungarske myndigheter for å dekke sine mest nødvendige behov og han var underlagt deres kontroll, og stod slik i et avhengighetsforhold.

EMD konkluderte etter dette med at faren hadde befunnet seg i en situasjon som var uforenlig med EMK artikkel 3 (ekstern lenke) i flere måneder.

Vurdering av forholdene i Röszke transittsone – moren og barna

Domstolen vurderte deretter forholdene for moren og de tre barna. Domstolen bemerket at etter returdirektivet var Ungarn i prinsippet forpliktet til å ta hensyn til mindreåriges og gravide kvinners situasjon. Begge faller inn under opplistingen av sårbare personer etter direktivet. Likeså var Ungarn forpliktet gjennom hele asylprosedyren til å vurdere om de hadde noen spesielle behov knyttet til mottaksforholdene som var knyttet til deres status som sårbare. Det fremstod ikke for EMD som at myndighetene hadde foretatt noen individualisert vurdering av barnas eller morens spesielle behov.

EMD så hen til at barna under hele oppholdet hadde vært sammen med foreldrene sine, men presiserte at det at barna var sammen med sine foreldre ikke fritok Ungarn fra plikten å beskytte dem og iverksette tilstrekkelige tiltak som en del av sine positive forpliktelser etter EMK artikkel 3 (ekstern lenke).

Ved vurderingen av de fysiske forholdene, kunne ikke EMD se bort fra den ekstreme varmen som en faktor i sine vurderinger. I familiedelen hadde de ikke hatt tilgang til egen ventilasjon.

Når det gjaldt vurderingen av hvor egnet fasilitetene var for barn, bemerket Domstolen at begge konteinerne hadde vanlige møbler og barneutstyr, imidlertid var ikke sengene tilpasset barnas alder. Videre, selv om barna i familie-delen av transittsonen hadde kunnet delta i barnevennlige aktiviteter og fasilitetene var barnevennlige, oppholdt de seg halvannen måned i den andre delen av sonen, hvor det ikke var noen leker eller aktiviteter for barn. I denne delen hadde familien heller ikke kontakt med andre barnefamilier eller med NGO’er.

Når det gjaldt tilgangen til helsetjenester, mente Domstolen at ordningen med henvisninger til sykehus og transport ikke utgjorde forhold som falt under EMK artikkel 3 (ekstern lenke). Det samme gjaldt retten til tolk.

Domstolen så videre med bekymring på morens psykiske helseproblemer, og at det på det gjeldende tidspunktet ikke var noen tilgang på profesjonell psykologbistand for traumatiserte asylsøkere i transittsonene. Hun hadde vært under behandling i Serbia, men mottok ingen hjelp mens hun var i transittsonen. Domstolen fant videre at de elementene som minnet om et fengselsmiljø, kan være spesielt vanskelige for små barn, og må ha forårsaket både angst og psykisk ustabilitet for barna. Eksempelvis ble de fulgt av vakter da de skulle bevege seg rundt i transittsonen, og de ble konstant utsatt for sikkerhetsundersøkelser.

Til slutt så EMD hen til oppholdets lengde. De oppholdt seg i transittsonen i tre måneder og 27 dager. The Committee for the Prevention of Torture (CPT) hadde i sin rapport om Röszke gjort oppmerksom på situasjonen for barnefamilier i sonen, herunder at leveforholdene der ikke var egnet for langvarig opphold, og at familier burde holdes der i kortest mulig tid. Domstolen mente at ved korte opphold kunne forholdene som er beskrevet, være slik at de ikke når opp til terskelen i EMK artikkel 3 (ekstern lenke) (premiss 64). Men for lengre perioder kan slike forhold ha skadelige virkninger. Domstolen understreket «the primary significance of the passing of time» ved anvendelsen av EMK artikkel 3 (ekstern lenke).

Konklusjonen for moren og barna var etter dette at forholdene hadde vært i strid med EMK artikkel 3 (ekstern lenke).

Anførsler under EMK artikkel 5

Hvorvidt EMK artikkel 5 kom til anvendelse

Myndighetene anførte at klagerne kom inn i transittsonen frivillig, og at de stod fritt til å forlate sonen mot Serbia når de ville. Begrensingen i bevegelsesfriheten deres i retning Ungarn var en iboende del av prosedyren for å vurdere hvorvidt de hadde rett til innreise. Det midlertidige oppholdet i transittsonen utgjorde derfor ikke frihetsberøvelse jf. EMK artikkel 5 (ekstern lenke).

Klagerne anførte at oppholdet måtte anses som de facto frihetsberøvelse uten en forutgående beslutning om internering. At de ankom sonen frivillig betydde ikke at de hadde samtykket i være innelukket. Hadde da forlatt sonen i retning av Serbia, ville det kunne brukes mot dem i asylsaken og kunne ha innebåret refoulement.

Domstolen vurderte de faktorene den tidligere har etablert i Ilias og Ahmed mot Ungarn(ekstern lenke til HUDOC) og Z.A. og andre mot Russland (ekstern lenke til HUDOC) for å vurdere om en asylsøkers opphold i en transittsone utgjør frihetsberøvelse eller en begrensing av bevegelsesfriheten;

• klagerens individuelle situasjon og valgmuligheter,

• gjeldende nasjonalt regelverk og formål,

• varigheten av oppholdet i lys av oppholdets formål sammenholdt med prosessuelle garantier under oppholdet og

• arten og graden av de faktiske begrensingene som klagerne er pålagt eller slik de opplevdes av klagerne.

Domstolen slo først fast at klagerne hadde ankommet transittsonen frivillig og at de ikke hadde forlatt Serbia på grunn av en umiddelbar trussel mot deres liv og helse der. Ungarn hadde videre rett til å gjennomføre de nødvendige undersøkelser av klagernes anførsler før de ga dem rett til innreise (premiss 75).

Domstolen så deretter hen til lovreguleringen av transittsonen i Röszke, og hva som der var formulert som formålet med opphold i transittsonen, nemlig et venteområde for asylsøkere mens myndighetene vurderer om de skal gis formell innreisetillatelse til Ungarn. Klagerne ble værende i transittsonen hovedsakelig fordi de ventet på utfallet i asylsøknadene sine.

Domstolen uttalte deretter at det forholdet at å forlate sonen mot Serbia ville medføre at klagerne oppga asylsøknaden sin, og at de i Serbia var bekymret for å ikke få tilgang til asylprosedyren, ikke i seg selv medførte at artikkel 5 kom til anvendelse. EMD mente at disse forholdene ikke hadde den virkning at oppholdet i transittsonen måtte anses som ufrivillig. Muligheten klagerne hadde til å forlate sonen var dermed etter EMDs vurdering ikke kun teoretisk, de kunne ha reist til Serbia når de ønsket det (premiss 81).

Når det gjaldt forholdene i transittsonen, var størrelsen på boenheten og måten den ble kontrollert på, slik at klagernes bevegelsesfrihet var vesentlig begrenset, på samme måte som det som karakteriserer visse «light-regime» interneringsfasiliteter. I den sammenheng kunne ikke Domstolen se bort fra at klagerne tilbrakte halvannen måned i isolat-seksjonen av transittsonen, under forhold som var enda mer restriktive. Domstolen så også hen til funnet om brudd på EMK artikkel 3 (ekstern lenke) på grunn av de materielle forholdene i transittsonen for klagerne.

Sett hen til særlig mangelen på nasjonale lovbestemmelser som fastsatte en maksimumslengde på klagernes oppholdstid i transittsonene, lengden på oppholdet og forsinkelsene i vurderingen av asylsøknadene, så vel som forholdene klagerne bodde under, konkluderte Domstolen etter en samlet vurdering med at i denne saken så hadde klagernes opphold i transittsonen utgjort en de facto frihetsberøvelse, slik at EMK artikkel 5 (ekstern lenke) kom til anvendelse.

Hvorvidt det forelå brudd på EMK artikkel 5

Klagerne anførte at inngrepet manglet hjemmel i lov og at det ikke hadde vært noen forutgående beslutning om å internere dem. De viste til artikkel 8 i mottaksdirektivet som Ungarn er bundet av, som sier at man ikke kan internere noen kun fordi de er asylsøker. De viste til at internering bør besluttes basert på en individuell vurdering, og bør være nødvendig og forholdsmessig. Beslutningen om å plassere klagerne i transittsonen hadde videre manglet en vurdering av barnas beste, og det var ikke vurdert om man kunne gjennomføre et mindre inngripende tiltak enn internering.

Myndighetene anførte at selv om EMK artikkel 5 (ekstern lenke) kom til anvendelse, så hadde frihetsberøvelsen hjemmel i nasjonal lov, og falt inn under grunnlaget i

Klagerne anførte at inngrepet manglet hjemmel i lov og at det ikke hadde vært noen forutgående beslutning om å internere dem. De viste til artikkel 8 i mottaksdirektivet som Ungarn er bundet av, som sier at man ikke kan internere noen kun fordi de er asylsøker. De viste til at internering bør besluttes basert på en individuell vurdering, og bør være nødvendig og forholdsmessig. Beslutningen om å plassere klagerne i transittsonen hadde videre manglet en vurdering av barnas beste, og det var ikke vurdert om man kunne gjennomføre et mindre inngripende tiltak enn internering.

Myndighetene anførte at selv om EMK artikkel 5 (ekstern lenke) kom til anvendelse, så hadde frihetsberøvelsen hjemmel i nasjonal lov, og falt inn under grunnlaget i EMK artikkel 5 (ekstern lenke) nr. 1 bokstav f, da grunnlaget for frihetsberøvelsen kun var at klagerne ventet på svar på asylsøknadene sine. Det var derfor ikke nødvendig med noen juridisk vurdering eller overprøving.

Domstolens vurdering av EMK artikkel 5

Domstolen vurderte hjemmelsgrunnlaget som ungarske myndigheter viste til, men kunne ikke i den aktuelle bestemmelsen identifisere noen henvisning til muligheten for internering i transittområdet eller noen indikasjon på den maksimale varigheten av asylsøkeres opphold i sonen (premiss 89). EMD mente at Ungarn hadde fortolket loven for vidt og konkluderte derfor med at det i denne saken ikke forelå et rettslig grunnlag for klagernes internering. Det var heller ikke fattet en separat beslutning om internering, hvor man begrunnet interneringen og vurderte mindre inngripende tiltak. Det forelå dermed brudd på EMK artikkel 5 nr. 4 (ekstern lenke), da frihetsberøvelsen manglet hjemmel i lov.

Klagerne anførte også at de ikke hadde hatt noen adgang til å klage over den manglende lovligheten av frihetsberøvelsen, eller kreve seg løslatt. Hjemmelen som myndighetene viste til for å kunne klage, gjaldt klageadgangen i asylsaken. EMD mente derfor at det kunne legges til grunn at klagerne ikke hadde hatt mulighet til å få lovligheten av oppholdet vurdert rettslig av en domstol (premiss 98). Følgelig forelå det også brudd påEMK artikkel 5 nr. 1 og 4 (ekstern lenke).

Konklusjon

EMD konkluderte enstemmig med at forholdene i transittsonen for alle klagerne var i strid med EMK artikkel 3 (ekstern lenke).

Seks dommere mente at klagerne måtte anses for å ha vært utsatt for ulovlig frihetsberøvelse, og at de ikke hadde hatt adgang til å få prøvd lovligheten, i strid med EMK artikkel 5 nr. 1 og 4 (ekstern lenke).

Dissens fra dommer Morou-Vikström av artikkel 5

Den dissenterende dommeren viste til det faktum at klagerne ankom transittsonen frivillig, og kunne ha forlatt den når som helst, medførte at det ikke kunne konkluderes med at oppholdet var ufrivillig fra synspunktet fra EMK artikkel 5 (ekstern lenke). Anførselen burde derfor vært avvist.