Saadi v. Italy Utvisning. Straffedømt. Risiko. Tunisia. (art. 3)

1. Saken gjelder

• Italias forestående utvisning av straffedømt og terrormistenkt tunisisk borger til Tunisia. Etter at klageren forlot Tunisia, hadde han blitt dømt in absentia av en tunisisk militær domstol til 20 års fengsel, tap av sivile rettigheter og fem års administrativ kontroll, for medlemskap i en terroristorganisasjon og for oppfordring til terrorisme. Klageren viste til at han ved retur til Tunisia ville bli utsatt for tortur i fengselet. Relevante bestemmelser: EMK artikkel 3 Forbud mot tortur.
• Konklusjon: Krenkelse av EMK artikkel 3, enstemmig storkammeravgjørelse, dommen ble valgt for publisering.
• Dommen er særlig relevant for utvisningssaker og saker der vern mot retur er eneste oppholdsgrunnlag. Ved denne storkammeravgjørelsen, gikk EMD gjennom sin praksis og kom med en rekke uttalelser med presedensvirkning.
• Les EMD avgjørelsen i sin helhet på HUDOC (European Court of Human Rights) sine nettsider.

2. Hovedpunkter i dommen

• Domstolen aksepterer at faren for terrorisme i dag og den trusselen det representerer overfor samfunnet er meget stor, men slår fast at det ikke kan stilles spørsmålstegn ved EMK artikkel 3 sin absolutte karakter.
• Forbudet mot tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff i EMK artikkel 3 er absolutt, uavhengig av i hvilken situasjon krenkelsen finner sted, hvem som er krenket eller hvem som utfører den krenkende handlingen.
• Storbritannia intervenierte i saken og argumenterte med at det måtte gjelde et strengere krav til bevis og risiko i saker der klageren er knyttet til internasjonal terrorisme og utgjør en risiko for rikets sikkerhet.  Domstolen avviser dette og viser til at et slikt risiko- og beviskrav vil stride med bestemmelsens absolutte karakter. Det er ikke adgang til å foreta en forholdsmessighetsvurdering.
• Videre ga domstolen generelle uttalelser om prinsipper utviklet i rettspraksis som retningsgivende for anvendelsen av EMK artikkel 3 når det gjelder:
  • statens ansvar i utvisningssaker (bestemmelsens ekstraterritorielle virkning).
  • prinsipper for risikovurderingen (omfatter også bevisvurderinger).
  • begrepene ”tortur”, ”umenneskelig behandling” og ”nedverdigende behandling”.
  • diplomatiske garantier.

3. Nærmere om saken og domstolens vurderinger

3.1. Faktum

Klageren er en tunisisk statsborger som oppholdt seg i Italia. Han ble utstedt en midlertidig oppholdstillatelse for familiære grunner. Flere år etter ankomst, ble klageren pågrepet og varetektsfengslet under mistanke for å være involvert i internasjonal terrorisme. Han ble tiltalt for flere straffbare forhold, herunder konspirasjon for å begå voldshandlinger, inkludert angrep med eksplosive stoffer med hensikt å spre terror, forfalskning av identitetsdokumenter og heleri. Tiltale for terrorplanlegging ble senere endret av ”Milan Assize Court” fra internasjonal terrorisme til konspirasjon for å utføre straffbare handlinger. Han ble idømt en fengselsstraff på fire år og seks måneder. Både påtalemyndighetene og klageren anket. Samtidig ble klageren dømt in absentia av en militærdomstol i Tunisia til 20 års fengsel, tap av sivile rettigheter og fem års administrativ kontroll. Han ble funnet skyldig i å være medlem av en terrororganisasjon og oppfordring til terrorhandlinger.

Etter å ha vært fengslet i ca. fire år ble klageren løslatt. Italienske myndigheter fattet vedtak om å utvise ham til Tunisia. Det fremgår av vedtaket at klageren utgjorde en fare for Italias nasjonale sikkerhet på grunn av hans tilknytning til fundamentalistiske islamske celler. I påvente av uttransporteringen, ble klageren anholdt i et lukket mottak. Klageren søkte asyl og anførte at han risikerte å bli utsatt for tortur hvis han ble utvist til Tunisia. Asylsøknaden ble avvist på grunnlag av at klageren representerte en fare for statens sikkerhet. Klageren fremmet en klage til Menneskerettighetsdomstolen som anmodet italienske myndigheter om midlertidig utsettelse av utvisningsvedtaket.

I en ”note verbale” tilsendt av italienske myndigheter, ble tunisiske myndigheter bedt om diplomatiske forsikringer (”diplomatic assurances”) om at klageren ikke ville utsettes for behandling i strid med EMK artikkel 3, og at hans rettssikkerhet ville ivaretas ved retur til Tunisia. Italienske myndigheter anmodet også om å få opplysninger om klagerens fengslingsforhold dersom han skulle fengsles etter ankomst til Tunisia. I to separate ”note verbales” bekreftet den tunisiske utenriksministeren at tunisiske myndigheter var forberedt på å overta klageren, samt garantere han retten til en rettferdig rettergang. Det ble understreket i den forbindelse at Tunisia frivillig hadde tiltrådt relevante internasjonale konvensjoner. Domstolens kammer som fikk klagerens sak til behandling avsto jurisdiksjon til fordel for storkammeret. På tidspunktet for storkammerets behandling av saken, var saken ikke avgjort ved ”Milan Assize Court of Appeal”.

3.2. Klagerens anførsler for domstolen

Klageren anførte at gjennomføring av utvisningsvedtaket ville utsette ham for en risiko for behandling i strid med EMK artikkel 3. Han viste til at det var velkjent at tunisiske myndigheter torturerte personer som var mistenkt for terrorhandlinger, særlig de som var tilknyttet til islamistisk fundamentalisme. Han underbygget anførslene med rapporter fra Amnesty International og USAs innenriksdepartement. Han anførte videre at utvisningen vil medføre brudd på hans rettssikkerhetsgarantier i strid med artikkel EMK artikkel 6. Han viste til at tunisiske borgere som er mistenkt for terrorisme ikke får en retteferdig rettergang. Han understreket at han ble dømt in absentia og at han ikke hadde mulighet til å anke dommen. Han påpekte at personer som stilles foran en militærdomstol ikke har rett til advokat, forklare seg og fremlegge bevis for retten. Videre anførte klageren at utvisningen ville medføre krenkelse av EMK artikkel 8 og EMK artikkel 1 i konvensjonens syvende protokoll.

3.3. Statens argumenter

Staten argumenterte for at situasjonen i Tunisia hovedsakelig ikke er annerledes enn situasjonen i enkelte medlemstater som har ratifisert EMK, og at Tunisia har ratifisert flere internasjonale menneskerettighetskonvensjoner. Det ble understreket at Tunisia hadde undertegnet en partneravtale med EU, og at forutsetningen for gjennomføring av avtalen var respekt for grunnleggende friheter og demokratiske prinsipper. Det ble påpekt at tunisiske myndigheter tillatter den internasjonale Røde Kors-komiteen å besøke fengsler og innsatte.
Det ble fremhevet at staten fikk diplomatiske garantier fra tunisiske myndigheter. Staten mente at klageren ikke hadde fremlagt relevante opplysninger som kunne sannsynliggjøre at hans rettssak i Tunisia hadde blitt gjennomført i strid med prinsippene som følger av retten til en rettferdig rettergang.

3.4. Argumenter fra Storbritannia som intervenient

Storbritannia anførte at terrorisme setter i fare selve retten til liv, som er forutsetningen for at individer skal kunne ha nytte av rettighetene som garanteres av EMK. Storbritannia argumenterte for at domstolens standpunkt i saker som gjelder utvisning/utlevering av personer mistenkt for terrorhandlinger, særlig Chahal-saken, ikke reflekterer et universelt anerkjent moralsk imperativ, og at dette absolutte standpunktet må endres og klargjøres (”altered and clarified”). Storbritannia var av den oppfatning at domstolens tolking av EMK artikkel 3 i slike saker var i strid med intensjonene til kontraherende parter til konvensjonen. Storbritannia anførte at i saker der klageren utgjør en fare for samfunnet bør domstolen kreve både en høyere standard for risiko samt at klageren pålegges å fremlegge sterkere bevis (”stronger evidence”) for å sannsynliggjøre at han ved retur vil risikere behandling i strid med EMK artikkel 3.

3.5. Vurderinger av EMK artikkel 3

Domstolen viser innledningsvis i punkt 124-127 til generelle prinsipper utviklet i rettspraksis som retningsgivende for anvendelsen av EMK artikkel 3.

3.5.1. Statens ansvar i utvisningssaker (bestemmelsens ekstraterritorielle virkning)

• Utvisning kan føre til ansvar for den aktuelle stat dersom det foreligger vektige grunner for å anta at en utlending som utvises vil bli utsatt for en reell risiko for behandling i strid med artikkel 3. I slike tilfeller er staten forpliktet til ikke å utvise vedkommende til dette landet, se punkt 125 og 126.
• EMK artikkel 3 gir uttrykk for en av de mest grunnleggende verdier i et demokratisk samfunn. Bestemmelsen setter et absolutt forbud mot tortur eller umenneskelig behandling eller straff, uavhengig av det potensielle offerets egne handlinger.
• Bestemmelsen åpner ikke for unntak, og intet fravik fra EMK artikkel 3 er tillatt etter bestemmelsene i EMK artikkel 15 (fravikelser i krisesituasjoner), selv under offentlig nødstilstand:

127. Article 3, which prohibits in absolute terms torture and inhuman or degrading treatment or punishment, enshrines one of the fundamental values of democratic societies. Unlike most of the substantive clauses of the Convention and of Protocols Nos. 1 and 4, Article 3 makes no provision for exceptions and no derogation from it is permissible under Article 15, even in the event of a public emergency threatening the life of the nation […]. As the prohibition of torture and of inhuman or degrading treatment or punishment is absolute, irrespective of the victim's conduct […], the nature of the offence allegedly committed by the applicant is therefore irrelevant for the purposes of Article 3 […]. (vår utheving)

3.5.2. Prinsipper for risikovurderingen

• Prinsippene introdusert i Hilal, Chahal og H.L.R.-sakene og understreker at foreliggende sak vil behandles i lys av alt tilgjengelig fremlagt materiell, og hvis nødvendig i lys av materiell fremskaffet på eget initiativ. Domstolen vil legge vekt på nyeste informasjon, se punkt 128.
• Domstolens vurdering om det foreligger en reell risiko må være svært grundig (“the Court's examination of the existence of a real risk must necessarily be a rigorous one”)
• Domstolen uttaler i punkt 129 at det er klagerens plikt å fremskaffe opplysninger og materiell egnet til å bevise (”prove”) at det foreligger vektige grunner til å tro at han ved retur vil risikere å bli utsatt for behandling i strid med EMK artikkel 3.
• Domstolen minner videre om prinsippene i Vilvarajah-saken om at bare en mulighet for mishandling i seg selv ikke er tilstrekkelig til å gi opphav til brudd på EMK artikkel 3 (“a mere possibility of ill-treatment, however, in such circumstances, is not in itself sufficient to give rise to a breach of Article 3”.), se punkt 131.
• I saker der personen anfører å tilhøre en gruppe som systematisk utsettes for ”ill-treatment” vil EMK artikkel 3 komme til anvendelse (”enters into play”) når vedkommende sannsynliggjør at det foreligger vektige grunner til å tro at en slik praksis forekommer, se punkt 132.
• Risikovurderingen må hovedsakelig foretas i lys av alle forhold som staten kjente til eller burde ha kjent til på utsendelsestidspunktet. I saker der utsendelsen/ uttransporteringen ikke er blitt effektuert, vil tidspunktet for den materielle vurderingen av saken være tidspunktet for EMDs domsavsigelse. Opplysninger om nåværende forhold i mottakerlandet på det tidspunktet domstolen vurderer spørsmålet vil være av avgjørende betydning. Dette fremgår av punkt 133.

3.5.3. Torturbegrepet og umenneskelig og nedverdigende behandling

I punkt 134-136 minner domstolen om prinsipper introdusert i tidligere praksis:

• En eventuell mishandling må overstige en viss minimum av intensitet for å være omfattet av forbudet i EMK artikkel 3. Denne standarden er relativ og beror på en helhetsvurdering av alle omstendighetene i saken, herunder handlingens varighet, dens fysiske og psykiske virkninger, og i visse tilfeller – klagerens/offerets kjønn, alder og helsetilstand.
• For at straff (”punishment”) og behandling (”treatment”) skal kunne anses som ”umenneskelig” og ”nedverdigende”, må lidelsen og ydmykelsen forårsaket av en slik behandling ”go beyond that inevitable element of suffering or humiliation connected with a given form of legitimate treatment or punishment”.
• For å kunne avgjøre om en bestemt form for ”ill-treatment” skal karakteriseres som tortur må det tas hensyn til at bestemmelsen i EMK artikkel 3 skiller mellom tortur på den ene siden og umenneskelig og nedverdigende behandling på den andre. Kun umenneskelig behandling som påføres med vilje og som forårsaker en meget alvorlig og grusom lidelse vil kunne karakteriseres som tortur.

3.5.4. Anvendelse av ovennevnte prinsipper i foreliggende sak

Domstolen uttaler at stater i dag blir konfrontert med enorme vanskeligheter når de skal beskytte sine samfunn mot voldelige terrorhandlinger, jf. Chahal og Shamayev-sakene, se punkt 137. Selv om domstolen aksepterer at faren for terrorisme i dag og den trusselen det representerer overfor samfunnet er meget stor, slår domstolen fast at det ikke kan settes spørsmålstegn ved EMK artikkel 3 sin absolutte karakter.

137. The Court notes first of all that States face immense difficulties in modern times in protecting their communities from terrorist violence […]. It cannot therefore underestimate the scale of the danger of terrorism today and the threat it presents to the community. That must not, however, call into question the absolute nature of Article 3.

Domstolen avviser statens og Storbritannias argument om at det må skilles mellom behandling (”ill-treatment”) påført direkte av en kontraherende part og behandling som kan bli påført av myndigheter i en annen stat, se punkt 138. Statens argument om at beskyttelsen mot ”ill-treatment” påført av en tredje stat bør avveies mot interessene til samfunnet i utvisningsstaten ble også avvist av domstolen. I den forbindelse minner domstolen om at bestemmelsen i EMK artikkel 3 setter et absolutt forbud mot tortur, og at staten er forpliktet til ikke å utvise en person dersom denne ved retur vil være i en reell risiko for å bli utsatt for behandling i strid med EMK artikkel 3. Domstolen stadfester i punkt 138 at bestemmelsen ikke åpner for unntak. Domstolen fremhever at det ikke er mulig å veie risikoen for mishandling (”ill-treatment”) opp mot grunnlaget for utvisning når det skal avgjøres om en kontraherende stat har krenket EMK artikkel 3, uavhengig om en slik behandling er påført av en annen stat, jf. Chahal-saken.

Domstolen påpeker i denne sammenheng at vedkommendes aktiviteter, selv om de er uønskede eller farlige, ikke er et relevant hensyn i saken i lys av at beskyttelsen etter EMK artikkel 3 er videre enn beskyttelsen/vernet etter flyktningkonvensjonens artikkel 32 og 33.

Faren for at vedkommende vil utgjøre en trussel for samfunnet, ikke på noen måte reduserer risikoen for at han vil bli utsatt for behandling i strid med EMK artikkel 3 ved en utvisning/utsendelse, jf. punkt 139. Domstolen stadfester at det ikke kan kreves en høyere standard for risiko, slik intervenienten argumenterte for, i saker der personen anses å representere en alvorlig fare for samfunnet siden risikovurderingen er uavhengig av en slik test. Domstolen avviser Storbritannias (intervenient) argument om at klagere som utgjør en fare for utvisningsstatens nasjonale sikkerhet må fremlegge sterkere bevis (”stronger evidence”) for å sannsynliggjøre at det foreligger en risiko for behandling i strid med EMK artikkel 3. Domstolen slår fast at et slikt beviskrav vil være i strid med EMK artikkel 3 sin absolutte karakter. Til tross for at domstolen aksepterer at faren for terrorhandlinger har økt siden behandlingen av Chahal-saken, slår domstolen fast at prinsippene i Chahal-saken gjør seg gjeldende.

3.5.5. Bevisvurdering/fremlagt materiell

Domstolen understreker viktigheten av å foreta en grundig vurdering av risikoen for behandling i strid med EMK artikkel 3, jf. Jabari-saken, se punkt 142. I risikovurderingen viser domstolen først til rapporter fra Amnesty International og Human Rights Watch som beskriver situasjonen i Tunisia som forstyrrende (”disturbing”). Domstolen bemerker at ovennevnte rapporter underbygges av rapporter fra USAs utenriksdepartement. Domstolen påpeker at rapportene bekreftet at personer som er anklaget for befatning med terrorisme regelmessig blir utsatt for tortur og ”ill-treatment” under varetektsfengsling hos tunisisk politi. Rapportene viste også at behandlingen ble påført av politiet for å fremtvinge informasjon, og at tunisiske myndigheter ikke etterforsket slike mishandlingssaker begått av politiet.

Domstolen viser at ovennevnte rapporter er pålitelige, tatt i betraktning at disse var utarbeidet av autoritative og prestisjefulle forfattere samt at konklusjonene i rapportene var konsistente med opplysninger fra rapport utarbeidet av ”Association internationale de soutien aux prisonniers politiques”, se punkt 143.

3.5.6. Risikovurdering

Domstolen bemerker innledningsvis at klageren i Italia ble straffeforfulgt for deltakelse i internasjonal terrorisme. Domstolen fremhevet at utvisningsvedtaket ble fattet som et hastetiltak for å bekjempe internasjonal terrorisme. Domstolen viser videre til at klageren ble dømt in absentia i Tunisia til 20 års fengsel for medlemskap i en terroristorganisasjon og oppfordring til terrorisme. Domstolen merker seg at det var uenighet mellom partene om klageren ved retur kunne gjenåpne sin rettssak.

I lys av ovennevnte momenter, uttaler domstolen at det foreligger vektige grunner for å anta at klageren ved retur til Tunisia vil være i en reell risiko for å bli utsatt for behandling i strid med EMK artikkel 3, se punkt 146. I vurderingen viser domstolen til at den internasjonale Røde Kors-komiteen, som har adgang til å besøke tunisiske fengsler, har taushetsplikt vedrørende sitt feltarbeid, og at Human Right Watch ble nektet adgang til tunisiske fengsler. Domstolen viser videre til at torturen forekommer mens ofrene er i politiets varetekt i politiets lokaler (Ministry of Interior), noe som innebærer at eventuelle besøk fra den internasjonale Røde Kors-komiteen ikke kan eliminere risikoen for at klageren vil utsettes for behandling i strid med EMK artikkel 3 ved retur.

3.5.7. Diplomatiske forsikringer (”diplomatic assurances”)

Domstolen bemerker at utvisningsstaten hadde bedt tunisiske myndigheter om diplomatiske forsikringer om at klageren ved retur ikke vil utsettes for behandling i strid med EMK artikkel 3. I den forbindelse viser domstolen til at tunisiske myndigheter hadde fremlagt to ”notes verbales” som bekreftet at Tunisia garanterte rettigheter for innsatte og hadde ratifisert flere internasjonale konvensjoner som fundamentale menneskerettigheter, se punkt 147. Domstolen konstaterer i punkt 147 at tunisiske myndigheters ”note verbale”, som bekreftet at Tunisia hadde ratifisert internasjonale traktater, i seg selv ikke utgjorde en tilstrekkelig forsikring om at vedkommende ville bli gitt adekvat beskyttelse mot risikoen for mishandling. I vurderingen viser domstolen til at pålitelige kilder rapporterte om at tunisiske myndigheter begår og tolererer handlinger som åpenbart er i strid med prinsippene i konvensjonen.

Domstolen slår fast at selv om Tunisia hadde gitt de diplomatiske garantiene som var etterspurt av Italia, ville domstolen uansett ha vært forpliktet til å foreta en konkret vurdering av hvorvidt forsikringene ga en tilstrekkelig garanti for at klageren ville bli beskyttet mot risikoen for behandling i strid med konvensjonen. Domstolen stadfester at vekten slike garantier vil få, vil avhenge av forholdene i mottakerstaten på tidspunktet for den materielle vurderingen, se punkt 148: “The weight to be given to assurances from the receiving State depends, in each case, on the circumstances prevailing at the material time.”
Domstolen konkluderer enstemmig med at vedtaket om å utvise klageren til Tunisia vil innebære et brudd på EMK artikkel 3 dersom det ble effektuert.

3.6. Andre vurderinger

Domstolen fant ikke grunn til å undersøke klagerens anførsler om krenkelse av artikkel 6 og EMK artikkel 8 og EMK artikkel 1 i konvensjonens syvende protokoll da den hadde konkludert med krenkelse av EMK artikkel 3. Domstolen la til grunn at utvisningsstaten ville oppfylle sine forpliktelser i henhold til dommen.