Usmanov mot Russland. Tilbakekall av statsborgerskap. EMK artikkel 8

Saken gjelder 

• Russlands tilbakekall av statsborgerskapet til en mann (Usmanov) som opprinnelig var fra Tadsjikistan.

• Han kom til Russland i 2007 og fikk oppholdstillatelse og statsborgerskap i 2008.

• Myndighetene annullerte statsborgerskapet hans i 2018 fordi de oppdaget at han ikke hadde opplyst om brødrene og søstrene i søknadsskjemaet for statsborgerskap. Han hadde kun opplyst informasjon om én bror.

• Klageren anførte at tilbakekallet var i strid med EMK artikkel 8 (ekstern lenke) fordi det var uforholdsmessig.

• Avgjørelse avsagt 22. desember 2020 i kammer og er endelig.

• To dommere var enige i flertallets konklusjoner, men hadde egne kommentarer om begrunnelsen (såkalt concurring opinions)

Lenke til avgjørelsen (ekstern lenke HUDOC, EMDS domsdatabase). 

Hovedpunkter i dommen

• Russlands annullering av statsborgerskapet til en mann som opprinnelig var fra Tadsjikistan og vedtak om utsendelse var i strid med  EMK artikkel 8 (ekstern lenke)

• Myndighetene annullerte statsborgerskapet fordi klageren ikke hadde oppgitt informasjon om søsknene sine da han søkte om statsborgerskap. Klageren anførte at han hadde fått veiledning om at det ikke var nødvendig å oppgi informasjon om alle slektningene sine i søknaden.

• Klageren ble vurdert av russiske sikkerhetsmyndigheter å utgjøre en trussel mot nasjonal sikkerhet og myndighetene mente at annullering av statsborgerskapet var nødvendig ut fra hensynet til offentlig orden.

• Etter at statsborgerskapet ble annullert fikk klageren et 35 års innreiseforbud og vedtak om å forlate Russland.

• EMD vurderte at konsekvensene av annulleringen var av en slik art at det utgjorde et inngrep i rettigheten etter EMK artikkel 8 (ekstern lenke) og at annulleringen var vilkårlig (arbitrary) fordi rettsgrunnlaget for å annullere statsborgerskap var i overkant formalistisk og ikke tilrettela for en forholdsmessighetsvurdering, hvor myndighetene så hen til klagerens tilknytning til landet og familien hans.

Faktum i saken 

Usmanov, født 1977 i Tadsjikistan, som tidligere var en del av Sovjetunionen, kom til Russland i 2007 og fikk i 2008 innvilget statsborgerskap som tidligere borger av Sovjetunionen. Dette gjaldt også hans kone og fire barn, født i henholdsvis 2001, 2003, 2006 og 2016.

Da han søkte om statsborgerskap oppgav han opplysninger om én bror i søknadsskjemaet, men listet ikke opp to søstrene og to andre brødre. Han hevdet at de fra myndighetene som veiledet ham ved utfyllingen hadde fortalt ham at det ikke var nødvendig å skrive opp alle slektningene.

I 2017 anmodet Innenriksdepartementet tingretten i Novgorod om at det ble slått fast rettslig at klageren hadde oppgitt falsk informasjon om søsknene sine i statsborgerskapssøknaden i 2008. Dette var et nødvendig steg for å kunne annullere statsborgerskapet. Tingretten slo dette fast i en dom, og klageren anket tre ganger, men ankene ble avvist. 12. april 2018 ble klagerens statsborgerskap annullert sammen med identitetskortet hans. Anken ble avvist.

Klageren fikk også et innreiseforbud på 35 år fordi det ble vurdert at han utgjorde en trussel mot nasjonal sikkerhet og offentlig orden. Anken over dette ble også avvist. Det ble deretter fattet et vedtak om tvangsretur fordi klageren ikke reiste fra Russland innen den fastsatte fristen. Han ble plassert i forvaring i et utlendingsinternat i november 2018 for å ikke ha etterlevd forpliktelsen til å forlate landet.

Partenes anførsler 

Klageren anførte at annulleringen av statsborgerskapet og utsendelsen var i strid med EMK artikkel 8 (ekstern lenke). Han anførte at det var uforutsigbart hvordan den russiske loven for annullering av statsborgerskap skulle anvendes, fordi det ikke fremgikk at statsborgerskap kunne annulleres for å ha gitt ufullstendig informasjon til myndighetene. Klageren mente videre at inngrepet ikke var nødvendig i et demokratisk samfunn, da myndighetene ikke hadde tatt hensyn til familiesituasjonen hans og ikke hadde underbygget at han utgjorde en nasjonal sikkerhetstrussel.

Myndighetene anførte at annulleringen av statsborgerskapet var nødvendig og forholdsmessig, og at loven ikke var utformet uforutsigbart, idet plikten til å oppgi korrekt informasjon fremgikk klart, og at det ikke var adgang til å utvise skjønn i vurderingen av annullering av statsborgerskap.

Domstolens vurdering 

Generelle prinsipper

Domstolen viste til de generelle prinsippene for vurdering av tilbakekall av statsborgerskap og EMK artikkel 8 (ekstern lenke). I Ramadan mot Malta (2016) slo EMD fast at selv om verken konvensjonen eller protokollene dens beskytter en rett til statsborgerskap som sådan, kan et vilkårlig tilbakekall av statsborgerskap likevel i visse tilfeller bli et tema under EMK artikkel 8 (ekstern lenke) på grunn av konsekvensene det har for personen det gjelder (premiss 53). For å vurdere hvorvidt tilbakekall av statsborgerskap vil være et tema under etter EMK artikkel 8 (ekstern lenke), vurderte Domstolen i Ramadan først om tilbakekallet var vilkårlig, deretter vurderte den konsekvensene av tilbakekallet for klageren (to-trinnsvurdering).

I saken K-2 mot U.K. (2017), ble det vurdert om tilbakekall av statsborgerskap utgjorde et inngrep, og to-trinns vurderingen i Ramadan ble anvendt. I Alpeyeva og Dzhalagoniy mot Russland (2018) vurderte EMD først konsekvensene av tilbakekallet, for å avgjøre om det var skjedd et inngrep i retten etter EMK artikkel 8 (ekstern lenke), og deretter spørsmålet om vilkårlighet for å vurdere om det forelå et brudd på EMK artikkel 8 (ekstern lenke). Denne tilnærmingen ble bekreftet i saken Ahmadov mot Azerbaijan i 2020.

I saken Ghoumid og andre mot Frankrike (2020) uttalte EMD at nasjonalitet er en del av en persons identitet, og for å finne ut hvorvidt tilbakekallet var i strid med EMK artikkel 8 (ekstern lenke), vurderte EMD om tilbakekallet hadde vært vilkårlig, og vurderte deretter konsekvensene for klageren.

Av de tidligere sakene kunne Domstolen utlede at den bør se hen til hvorvidt tiltaket som er klaget inn, er i overensstemmelse med loven, og hvorvidt tiltaket er fulgt av de nødvendige prosessuelle rettssikkerhetsgarantiene, herunder adgangen for domstolsprøving av tilbakekallet, og om myndighetene handlet med tilstrekkelig etterrettelighet og effektivitet.

Domstolen gjentok også at for å beskytte offentlig orden har statene adgang til å utvise for eksempel straffedømte kriminelle utlendinger. Beslutningene må imidlertid, så langt de griper inn i en rettighet som er beskyttet under EMK artikkel 8 (1) (ekstern lenke) , oppfylle lovkravet, ha et legitimt formål og være nødvendig i et demokratisk samfunn jf. EMK artikkel 8 (2) (ekstern lenke).

Når det gjelder innvandring, pålegger ikke EMK artikkel 8 (ekstern lenke) statene en generell forpliktelse til å respektere gifte pars valg av bosted eller til å tilrettelegge for familiegjenforening på sitt lands territorium. Men å utvise noen fra et land hvor nære familiemedlemmer er bosatt, kan være i strid med EMK artikkel 8 (ekstern lenke), og hvis det finnes barn som blir berørt av tiltaket, må nasjonale myndigheter vurdere barnets beste. Videre må bevisene i saken vurderes i lys av hvor praktisk, gjennomførbar og forholdsmessig utsendelsen av en forelder er, for å gi effektiv beskyttelse og tilstrekkelig vekt på interessene til barna som blir direkte berørt (Jeunesse premiss 109).

Annullering av statsborgerskapet

Konsekvensene av annulleringen var at klageren ikke lenger hadde en lovlig oppholdstillatelse eller gyldige identitetsdokumenter. Domstolen så hen til at man i Russland ofte må fremvise identitetsdokumenter ved vanlige gjøremål, og at Domstolen tidligere har vurdert at klagere som har blitt fratatt innenrikspasset sitt, har blitt utsatt for et inngrep i deres rett til privatliv etter EMK artikkel 8 (ekstern lenke). Videre var annullering av statsborgerskapet et nødvendig trinn for å kunne utstede innreiseforbud og sende ham ut av landet. EMD vurderte etter dette at annulleringen av statsborgerskapet utgjorde et inngrep i rettigheten etter EMK artikkel 8 (ekstern lenke).

EMD vurderte deretter om inngrepet var vilkårlig, og så på lovkravet og rettssikkerhetsgarantiene rundt annulleringen av statsborgerskapet. Lovkravet krever at tiltaket har hjemmel i lov og at lovbestemmelsen er tilstrekkelig tilgjengelig og forutsigbar i forhold til dens konsekvenser. Loven må videre angi skjønnsrommet til myndighetene, og på en tilstrekkelig klar måte angi hvordan myndighetene skal utøve skjønnet på en måte som ivaretar formålet med loven, og som samtidig gir individet tilstrekkelig beskyttelse mot vilkårlige inngrep (premiss 64).

EMD vurderte at annulleringen hadde hjemmel i russisk lov, under henvisning til at å gi mangelfulle opplysninger var opplistet som et grunnlag for annullering i loven. Domstolen var imidlertid ikke overbevist om at lovbestemmelsene som var i kraft på det gjeldende tidspunktet var klare nok, eller at de sikret de som ble berørt tilstrekkelige rettssikkerhetsgarantier. Myndighetene var ikke pålagt å begrunne beslutningene sine, eller spesifisere det faktiske grunnlaget som beslutningen var fattet på. Mer spesifikt var ikke myndighetene pålagt å forklare hvorfor klagerens manglende informasjon om søsknene sine hadde vært relevant for å oppnå russisk statsborgerskap.

Ifølge myndighetene hadde de ikke annet valg enn å annullere statsborgskapet da de ble klar over at klageren hadde oppgitt mangelfull informasjon, uavhengig av hvor lang tid som var gått siden han fikk statsborgerskap, hvor sterke bånd han hadde til Russland, familiesituasjonen eller andre faktorer. I lys av dette vurderte Domstolen at det forelå et i overkant formalistisk rettslig rammeverk for annullering av russisk statsborgerskap på det gjeldende tidspunktet, og at rammeverket ikke ga individet tilstrekkelig beskyttelse mot vilkårlige inngrep. (Loven ble endret på et senere tidspunkt, men lovendringen påvirket ikke klagerens situasjon).

I lys av disse vurderingene kunne ikke EMD akseptere at annulleringen av klagerens russiske statsborgerskap tilfredsstilte kravene i EMK artikkel 8 (ekstern lenke), og viste til at myndighetene ikke hadde forklart hvorfor klagerens mangelfulle informasjon om søknene sine i søknaden var av en slik alvorlig grad at det nødvendiggjorde annullering av statsborgerskapet mange år etter at han hadde fått det innvilget. I fravær av en forholdsmessighetsvurdering mellom de ulike interessene mente EMD at det påklagede tiltaket fremstod som «grossly disproportionate» til klagerens utelatelse av opplysninger. Annulleringen av statsborgerskapet var derfor i strid med EMK artikkel 8 (ekstern lenke).

Utsendelsen

Videre hadde ikke myndighetene foretatt en avbalansering av de ulike interessene i saken, i tråd med prinsippene etablert i EMDs praksis. EMD mente at myndighetenes referanse til familiens mulighet til å følge klageren eller å forbli i Russland og motta økonomisk støtte fra ham fra utlandet, ikke var tilstrekkelig i lys av forholdets alvor.

Samlet sett så hadde ikke myndighetene med overbevisning etablert at klageren utgjorde en trussel mot nasjonal sikkerhet som veide tyngre enn lang botid i Russland med en annen russisk statsborger og fire felles barn som alle var født i Russland. Det var dermed i strid med EMK artikkel 8 (ekstern lenke) å vedta at klageren måtte forlate Russland.

Domstolen mente at det i lys av denne konklusjonen ikke var nødvendig med en separat vurdering av innreiseforbudet og EMK artikkel 8 (ekstern lenke).

Konklusjon 

Annullering av statsborgerskapet og vedtaket om at klageren måtte forlate Russland var i strid med EMK artikkel 8 (ekstern lenke).

Concurring opinions, dommer Lemmens og Ravarani

Alle dommerne stemte for at annulleringen av statsborgerskap og utsendelsen av klageren var i strid med EMK artikkel 8 (ekstern lenke), men to dommere var imidlertid ikke enig i begrunnelsen under punktet om annullering, og mente at den tilnærmingen flertallet anvendte var metodisk feil, og la ansvaret over på feil forvaltningsorgan. Hovedargumentet til mindretallet var at i saker som gjelder annullering av statsborgerskap, bør EMD anvende den tradisjonelle tilnærmingen i artikkel 8-saker, med først å vurdere om det har skjedd et inngrep i retten til privatlivet eller familielivet. Hvis det er skjedd et inngrep, må Domstolen vurdere om det har skjedd et brudd på EMK artikkel 8 (ekstern lenke) ved å vurdere vilkårene i EMK artikkel 8 (2) (ekstern lenke); om inngrepet er i samsvar med loven, forfølger et legitimt formål og er nødvendig i et demokratisk samfunn.