Vilvarajah and others v. United Kingdom Asyl. Risikovurdering. Generell sikkerhetssituasjon. Sri Lanka (art. 3 og 13)

1. Saken gjelder

• Utsendelse av fem asylsøkere til Sri Lanka, der den generelle sikkerhetssituasjonen var ustabil.
• Konklusjon: Ikke krenkelse av EMK artikkel 3 (dissens 8-1), ikke krenkelse av EMK artikkel 13 (dissens 7-2). Kammeravgjørelse.
• Saken er relevant for risikovurderingen i asylsaker, og spesielt for saker hvor generelle forhold i hjemlandet har betydning.
• Les EMD avgjørelsen i sin helhet på HUDOC (European Court of Human Rights) sine nettsider. 

2. Hovedpunkter i dommen

• Det ble vist til at risikovurderingen må baseres på alt tilgjengelig fremlagt materiell, og hvis nødvendig på materiell fremskaffet på eget initiativ, og at den må foretas i lys av alle forhold som staten kjente til eller burde ha kjent til på utsendelsestidspunktet eller opplysninger som ble fremlagt etter effektuering av utsendelsen. Videre må mishandlingen overstige et viss minimum av intensitet for å være omfattet av forbudet i EMK artikkel 3.
• Det må foreligge en reell risiko for at klagernes utsendelse skal medføre brudd på EMK artikkel 3.
• Bare en mulighet for mishandling er i seg selv ikke er tilstrekkelig til å gi opphav til brudd på EMK artikkel 3, se punkt 111: “a mere possibility of ill-treatment, however, in such circumstances, is not in itself sufficient to give rise to a breach of Article 3”.
• Det var ikke mulig for staten å forutse (”foresee”) at klagerne ville mishandles ved retur, siden klagerne manglet spesielle kjennetegn (”special distinguishing features”). Slike spesielle kjennetegn kunne ha indikert at klagernes personlige situasjon på returtidspunktet ville være verre enn situasjonen for andre unge tamiler som også hadde returnert fra utlandet.
• Det forelå ikke vektige grunner (”substantial grounds”) til å tro at klagerne ville være i en reell fare for å bli utsatt for umenneskelig eller nedverdigende behandling i henhold til EMK artikkel 3 ved deres retur til Sri Lanka. To momenter var av betydning for utfallet av saken, herunder UNHCRs repatriering av tamiler og flyktningenes frivillige tilbakevending.

3. Nærmere om saken og domstolens vurderinger

3.1. Faktum

Klagerne var fem tamiler som var borgere av Sri Lanka og som søkte asyl i Storbritannia. Klagerne anførte at de hadde blitt utsatt for alvorlige fysiske overgrep i hjemlandet, noe som gjorde at de ikke kunne fortsette å oppholde seg der. Tre av klagerne viste til at den srilankiske regjeringshæren hadde angrepet deres hjemsted og drept flere av deres familiemedlemmer, samt ødelagt deres hus og eiendeler. Fire av de fem klagerne hadde blitt utsatt for vilkårlig arrestasjon. Alle klagerne understreket i asylsøknaden at unge tamilske menn var særlig utsatt for forfølgelse av regjeringssoldatene. Det ble påpekt at regjeringssoldatene mistenkte alle unge tamilske menn for å være tilknyttet De tamilske tigrene (LTTE).

Klagerne fikk avslag på søknaden om asyl.

Etter avslaget ble klagerne returnert til Sri Lanka. Ett år etter fikk klagerne vende tilbake til Storbritannia og ble innvilget en midlertidig unntaksvis tillatelse (”exceptional leave to remain”). Tre av de fem klagerne som ble returnert til Sri Lanka anførte at de etter ankomst hadde blitt utsatt for mishandling og vilkårlige arrestasjoner. Ved ankomst til flyplassen i Sri Lanka ble klagerne avhørt av srilankisk politi i flere timer. Etter ankomst til hjemstedet ble flere av klagerne anklaget for å ha tilknytning til LTTE. Som følge av anklagene ble tre av klagerne fengslet og utsatt for mishandling, herunder elektriske støt mot genitalier, spark og belteslag.

Saken ble først klaget inn for Kommisjonen. Kommisjonen konkluderte med 7 stemmer mot 7 (”casting vote” fra presidenten. se "Rules of the Court"; Rule 23 (Votes) 1. The decisions of the Court shall be taken by a majority of the judges present. In the event of a tie, a fresh vote shall be taken and, if there is still a tie, the President shall have a casting vote. This paragraph shall apply unless otherwise provided for in these Rules) at det ikke forelå en krenkelse av EMK artikkel 3. Kommisjonen konkluderte imidlertid med 13 stemmer mot 1 at det forelå en krenkelse av EMK artikkel 13.

3.2. Klagerens anførsler for domstolen

Utsendelsen ble effektuert til tross for at det forelå vektige grunner (”substantial grounds”) til å tro at de ved retur til Sri Lanka ville utsettes for behandling i strid med EMK artikkel 3. Klagerne mente at samfunnets interesse ikke kunne tillegges vekt i risikovurderingen. Klagerne viste til at den generelle sikkerhetssituasjonen i hjemlandet hadde forverret seg siden september 1987. Det ble også vist til at flere organisasjoner uttrykte sterk bekymring vedrørende klagernes retur til Sri Lanka. Klagernes risiko for å bli utsatt for mishandling var større enn risikoen for befolkningen generelt, tatt i betraktning klagernes tidligere individuelle erfaringer med mishandling. Klagerne var som unge tamiler særlig utsatt for å bli arrestert av srilankiske sikkerhetsstyrker under mistanke for å ha sympatier for LTTE-militante. To av klagerne anførte at risikoen var signifikant større i deres tilfelle siden de ble nødt til å passere srilankiske militærposter uten å være i besittelse av identifikasjonsbevis; britiske myndigheter returnerte dem uten å ha gitt dem identitetskort. For å sannsynliggjøre anførslene, viste klagerne til at de ved retur ble utsatt for tortur og mishandling.

3.3. Statens argumenter

Staten mente at det var nødvendig å finne en balanse mellom samfunnets generelle interesser og kravene til beskyttelse av individets grunnleggende interesser i vurderingen av hvorvidt utsendelsesstaten kunne sies å ha et ansvar i en gitt sak.

Dersom domstolen fant en krenkelse av EMK artikkel 3 i foreliggende sak, ville konsekvensen være at alle personer i lignende situasjoner, som er utsatt for tilfeldig risiko (”random risks”) på grunn av sivil uro i hjemlandet, ville ha rett til ikke å bli utsendt/returnert. Følgelig vil en stor folkemasse måtte tillates innreise, noe som ville resultere i alvorlige sosiale og økonomiske konsekvenser for staten. Staten mente at ingen av klagerne var spesielt utsatt for risiko (”especially at risk”), og at risikoen av vilkårlig art som eksisterte, var lik for alle unge tamilske menn. Domstolen mente at risikoen var knyttet til den generelle situasjonen i Sri Lanka og var karakteristisk for alle sivile.

3.4. Domstolens vurderinger av EMK artikkel 3

3.4.1 Generelle prinsipper

De kontraherende stater har en ubestridelig rett i henhold til etablert folkerett og traktatforpliktelser, inkludert nevnte konvensjon, til å kontrollere utlendingens adgang til, opphold i og utvisning (”expulsion”) fra statens territorium, jf. Moustaquim og Cruz Varas-sakene, se punkt 102-104. Utsendelse/utvisning av en asylsøker kan innebære brudd på EMK artikkel 3. Følgelig kan staten holdes ansvarlig under konvensjonen når det foreligger vektige grunner (”substantial grounds”) til å tro at personen som utsendes vil bli utsatt for behandling som er i strid med EMK artikkel 3 ved retur til hjemlandet/mottakerlandet.

I risikovurderingen tok domstolen hensyn til følgende prinsipper som ble introdusert i Cruz Varas-saken, se punkt 107:

• Risikovurderingen må baseres på alt tilgjengelig fremlagt materiell, og hvis nødvendig på materiell fremskaffet på eget initiativ.
• Risikovurderingen må hovedsakelig foretas i lys av alle forhold som staten kjente til eller burde ha kjent til på utsendelsestidspunktet. Domstolen er ikke forhindret fra å ta i betraktning opplysninger som ble fremlagt etter effektuering av utsendelsen siden slike opplysninger kan bekrefte eller tilbakevise statens eller klagernes tidligere anførsler.
• En eventuell mishandling må overstige en viss minimum av intensitet for å være omfattet av forbudet i EMK artikkel 3. Denne standarden er relativ og beror på en helhetsvurdering av alle omstendighetene i saken.  

3.4.2 Bevis- og risikovurdering i foreliggende sak 

Det sentrale i saken var for domstolen å vurdere om konsekvensene utsendelsene fikk for klagerne, kunne ha blitt forutsett på bakgrunn av den generelle situasjonen i landet samt klagernes individuelle omstendigheter, se punkt 108:

“The Court’s examination of the existence of a risk of ill-treatment in breach of Article 3 (art. 3) at the relevant time must necessarily be a rigorous one in view of the absolute character of this provision and the fact that it enshrines one of the fundamental values of the democratic societies making up the Council of Europe […]. It follows from the above principles that the examination of this issue in the present case must focus on the foreseeable consequences of the removal of the applicants to Sri Lanka in the light of the general situation there in February 1988 as well as on their personal circumstances.”

Domstolen vurderte hvorvidt klagernes utsendelse til Sri Lanka hadde utsatt dem (”exposed them”) for en reell risiko for umenneskelig behandling. I lys av fremlagt materiell, herunder rapporter fra Kommisjonen og opplysninger fra klagerne og staten, uttaler domstolen at det klart er registrert en forbedring av situasjonen på utsendelsestidspunktet i østlige og nordlige deler av Sri Lanka, som i større grad har vært preget av uro enn øvrige deler av landet, se punkt 109. Selv om store deler av landet forble fredelig, fant det fortsatt sted sporadiske kamper mellom indiske fredsstyrker og LTTE i det nordlige og det østlige Sri Lanka, se punkt 109. I disse områdene var det en vedvarende trussel om vold, og en risiko for sivile å bli rammet av kamphandlingene.

UNHCR hadde på utsendelsestidspunktet begynt å repatriere tamiler, og mange flyktninger fra Sri Lanka hadde frivillig returnert til hjemlandet, se punkt 110. Domstolen var av den oppfatning at UNHCRs frivillige repatrieringsprogram kunne anses som en sterk indikasjon på at situasjonen i Sri Lanka var tilstrekkelig forbedret slik at et stort antall tamiler kunne sendes hjem.

Det forelå ikke opplysninger i saken som skulle indikere at klagernes personlige situasjon på returtidspunktet var verre enn situasjonen for andre tamiler, eller andre unge tamilske menn som også hadde returnert hjem fra utlandet. På bakgrunn av at situasjonen i Sri Lanka fortsatt var preget av uro (”unsettled”), uttalte domstolen at det eksisterte muligheter for at de kunne bli internert og mishandlet (”there existed the possibility that they might be detained and ill-treated”), slik det synes å ha skjedd med noen av klagerne etter retur til hjemlandet. Men bare en mulighet for mishandling i slike tilfeller er i seg selv ikke tilstrekkelig til å gi opphav til brudd på EMK artikkel 3, se punkt 111: “…a mere possibility of ill-treatment, however, in such circumstances, is not in itself sufficient to give rise to a breach of Article 3…”.

Tre av klagerne anførte å ha blitt utsatt for mishandling ved retur til hjemlandet. Uttalt at britiske myndigheter ikke kunne ha forutsett at klagerne ville mishandles ved retur, siden deres tilfeller manglet spesielle kjennetegn (”special distinguishing features”). To av klagerne ble sendt til Sri Lanka uten identitetskort og det ble uttalt at statens avgjørelse om å sende klagerne ut av landet uten identitetsbevis var kritikkverdig. Til tross for at klagernes reise internt i Sri Lanka ble vanskeliggjort på grunn av manglende identitetsbevis, utgjorde ikke dette forholdet alene noen krenkelse av EMK artikkel 3.

Staten hadde både kunnskap og erfaring med saksbehandling av asylsaker fra Sri Lanka og flere av dem ble innvilget oppholdstillatelse. Derfor var domstolens oppfatning at staten i avgjørelsen av klagernes asylsaker nøye hadde vurdert klagernes individuelle situasjon i lys av både den generelle situasjonen i hjemlandet og situasjonen for tamiler spesielt.

Det var ikke sannsynliggjort at det forelå vektige grunner til å tro at klagerne ville være i en reell fare for å bli utsatt for umenneskelig eller nedverdigende behandling i henhold til EMK artikkel 3 ved deres retur til Sri Lanka i februar 1988, se punkt 115 i dommen:

“substantial grounds have not been established for believing that the applicants would be exposed to a real risk of being subjected to inhuman or degrading treatment within the meaning of Article 3 on their return to Sri Lanka in February 1988.”

Domstolen konkluderte med at det ikke forelå en krenkelse av EMK artikkel 3.

3.5. Vurderinger av EMK artikkel 13

EMK artikkel 13 krever at det på nasjonalt nivå finnes et effektivt rettsmiddel som sikrer gjennomføring av konvensjonens materielle rettigheter, uansett hvordan disse sikres i det interne rettssystemet jf. bl.a. Soering-saken og Swedish Engine Driver’s Union-saken. Rettsmiddelet må tillate rette myndighet både å ta stilling til den materielle klagen og å gi adekvat oppreisning. Uttalt at “Article 13 does not go so far as to require any particular form of remedy”, og at kontraherende stater har et visst skjønn hva gjelder hvordan de oppfyller kravene bestemmelsen stiller. Rettsmiddelets effektivitet i betydningen av EMK artikkel 13 er ikke avhengig av hvorvidt klageren vinner frem i realiteten.

Det forelå ikke materielle forskjeller mellom Soering-saken og foreliggende sak som kunne føre til en annen konklusjon.

Domstolen aksepterte at domstolenes makt i rettslig overprøvingsprosedyrer har visse begrensninger, men slo fast i punkt 126 at:

”these powers, exercisable as they are by the highest tribunals in the land, do provide an effective degree of control over the decisions of the administrative authorities in asylum cases and are sufficient to satisfy the requirements of Article 13.”

Følgelig fant domstolen at klagerne hadde hatt tilgang til et effektivt rettsmiddel i forhold til klagen under EMK artikkel 3. Domstolen konkluderte med syv stemmer mot to med at det ikke forelå en krenkelse av artikkel 13.