A, S v. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie Enslige mindreåriges rett til familiegjenforening. Tidspunkt for vurdering av når man er å anse som under 18 år

1. Saken gjelder

• Fortolkning av EU-direktivet om familiegjenforening (direktiv 2003/86 EC av 22. september 2003) artikkel 2(f) jf. 10(3)(a). 
  
  
• Domstolen tok stilling til hvilket tidspunkt som er avgjørende for å vurdere om kravet om at man er mindreårig (under 18 år) er oppfylt når en enslig mindreårig søker om beskyttelse, blir 18 år under saksbehandlingen, får innvilget flyktningstatus med tilbakevirkende kraft til søknadstidspunktet og så søker om familiegjenforening med sine foreldre.
  
  
• Konklusjonen var at det avgjørende er om søkeren var under 18 år da han eller hun fremmet søknaden om beskyttelse.
  
  
• Kammeravgjørelse avsagt 12. april 2018.
  
  
• Norge er ikke bundet av familiegjenforeningsdirektivet, og har heller ikke praksis med å tilbakedatere vedtaket om beskyttelse til søknadsdatoen, slik Nederland har.
  
  
• Les avgjørelsen i sin helhet på CURIA (Court of Justice of the European Union) sine nettsider.

2. Hovedpunkter i dommen

• Domstolen legger vekt på hensynet til likebehandling og rettssikkerhet (se avsnitt 55-60), samt på hensynet til barnets beste jf. EU-Charteret artikkel 24(2) (se avsnitt 58).
  
  
• Videre vektlegger Domstolen at artikkel 10(3)(a) er en rettighetsbestemmelse, og ser på de faktiske virkningene av hvordan bestemmelsen praktiseres, "the effectiveness of the provision".
  
  
• Domstolen uttaler at det ikke skal være opp til medlemstatene selv å avgjøre hvilket tidspunkt som skal legges til grunn. Hadde EU-lovgiver ønsket dette, ville det ha vært inntatt en eksplisitt referanse til medlemstatenes nasjonale lovgivning, slik som i familiegjenforeningsdirektivet forøvrig.

3. Nærmere om dommen og domstolens vurderinger

3.1. Faktum i saken

Saken gjelder en jente fra Eritrea som ankom Nederland alene da hun var 17 år. Hun søkte om beskyttelse 26. februar 2014 og ble myndig 2. juni 2014. Nederland innvilget oppholdstillatelse for flyktninger med fem års varighet, tilbakedatert til søknadsdatoen.

23. desember 2014 søkte en NGO om familiegjenforening med foreldrene (A og S) og tre mindreårige brødre, på vegne av datteren. The State Secretary avslo søknaden 27. mai 2015 med henvisning til at søkeren hadde fylt 18 år på søknadstidspunktet. Foreldrene tok avslaget til retten (rechtbank Den Haag) 3. september 2015.

Foreldrene anførte at det følger av artikkel 2(f) i familiegjenforeningsdirektivet at for å avgjøre om en person er enslig mindreårig innenfor den artikkelens virkeområde, er det innreisedatoen til medlemstaten som må være avgjørende. The State Secretary mente at det er datoen det ble søkt om familiegjenforening som er avgjørende.

Rechtbank den Haag avventet behandlingen av saken og forela EU-domstolen følgende spørsmål:

I saker som angår familiegjenforening for flyktninger, må begrepet "enslig mindreårig" i artikkel 2(f) i familiegjenforeningsdirektivet, også inkludere en tredjelandsborger eller statsløs person under 18 år som ankommer en medlemstat uten en ansvarlig voksen og som

- søker om beskyttelse (asyl),

- under saksbehandlingen når myndighetsalder i medlemstaten,

- innvilges flyktningstatus med tilbakevirkende kraft til søknadstidspunktet, og

- deretter søker om familiegjenforening?

Nederlandske myndigheter mener at det er opp til medlemstatene selv å definere det relevante tidspunktet for når en flyktning er å anse som en enslig mindreårig innenfor virkeområdet til familiegjenforeningsdirektivet artikkel 2(f).

Polen og EU-Kommisjonen sendte også inn sine observasjoner til Domstolen. Polske myndigheter og Kommisjonen mente at tidspunktet kunne bestemmes med bakgrunn i direktivet. Ifølge Kommisjonen er skjæringspunktet når søknaden om familiegjenforening er levert, mens polske myndigheter setter tidspunktet til vedtakstidspunktet i familiegjenforeningssaken.

3.2. Domstolens vurderinger

Domstolen ser først hen til målet (the aim) med familiegjenforeningsdirektivet (heretter direktivet), jf. artikkel 1, som er å fastsette vilkårene for utøvelsen av tredjelandsborgeres rett til familiegjenforening. I punkt 8 i direktivets fortale fremgår det at direktivet tilrettelegger for mer fordelaktige vilkår for flyktninger som ønsker å utøve sine rettigheter til familiegjenforening, på bakgrunn av de årsakene som fikk dem til å flykte fra hjemlandet sitt, og forhindrer dem i å leve et vanlig familieliv der.

Under artikkel 4(2)(a) er adgangen til familiegjenforening med foreldre som hovedregel overlatt til medlemstatenes diskresjon og avhengig av at visse vilkår er oppfylt. Artikkel 10(3)(a) gjør unntak fra denne hovedregelen ved at retten til familiegjenforening for enslige mindreårige flyktninger ikke er gjenstand for statenes skjønnsmargin, og heller ikke avhengig av at vilkårene i artikkel 4(2)(a) er oppfylt. Bestemmelsen er videre en rettighetsbestemmelse jf. ordlyden "shall authorise the entry...".

Domstolen går så videre og ser på definisjonen av "enslig mindreårig" i artikkel 2(f). Det er to vilkår som må være oppfylt; personen må være uledsaget og være under 18 år.

Når det gjelder vilkåret om å være uledsaget, så refererer vilkåret seg til innreisetidspunktet, likevel slik at den mindreårige kan være uledsaget ved innreisen men senere bli tatt hånd om av en voksen med foreldreansvar, og dermed ikke oppfyller vilkåret, mens den inkluderer en mindreårig som ved innreise var i følge med noen med foreldreansvar, men som senere blir overlatt til seg selv.

Når det gjelder 18-årskravet, spesifiserer ikke artikkel 2(f) på hvilket tidspunkt dette vilkåret må være oppfylt. Domstolen presiserer imidlertid at det av dette ikke på noen måte følger (by no means follows) at medlemstatene kan fastsette det tidspunktet de selv ønsker for når den vurderingen skal skje.

Domstolen minner om at i tråd med både kravet om en ensartet anvendelse av EU-retten, og kravet til likebehandling, skal en EU-rettslig bestemmelse som ikke inneholder noen uttrykkelig henvisning til medlemsstatenes nasjonale lovgivning, for å fastlegge dens betydning og rekkevidde, i hele unionen undergis en autonom og ensartet fortolkning, som må ta hensyn til blant annet, bestemmelsens kontekst og formålet med det aktuelle regelsettet (se avsnitt 41).

Verken artikkel 2(f) eller artikkel 10(3)(a) inneholder noen referanse til medlemstatenes nasjonale lovgivning, slik som i andre bestemmelser i samme direktiv, hvilket tyder på at dersom EU-lovgiver hadde ønsket å overlate til medlemstatene å selv bestemme hvilket tidspunkt som er relevant ved vurderingen av om når vilkåret om at man må være under 18 år skal være oppfylt, ville den ha inkludert en eksplisitt referanse der også.

Videre pålegger artikkel 10(3)(a) medlemstatene en presis, positiv forpliktelse som korresponderer med en klart definert rettighet, uten noen skjønnsmargin, til å innvilge familiegjenforening med "first degree relatives in the ascending line of the sponsor".

Til slutt i vurderingen av ordlyden vektlegger Domstolen at direktivet ikke bare generelt søker å fremme familiegjenforening og beskytte tredjelandsborgere, særlig mindreårige, men, gjennom artikkel 10(3)(a) søker det spesielt å sørge for en "additional protection" for flyktninger som er enslige mindreårige.

Selv om direktivet ikke eksplisitt fastsetter tidspunktet for når en flyktning må være mindreårig for å ha rett til familiegjenforening jf. artikkel 10(3)(a), mener Domstolen at det følger av formålet med bestemmelsen, at den ikke åpner opp for medlemstatenes diskresjon, og mangler en referanse til nasjonal lovgivning, at medlemstatene ikke skal kunne bestemme tidspunktet for vurderingen selv.

Domstolen mener, ulikt det nederlandske myndigheter hadde anført, at situasjonen i denne saken ikke er sammenlignbar med den i Noorzia (C-338/13), som omhandlet krav til minimumsalder ved ekteskapsinngåelse for å forebygge tvangsekteskap jf. direktivets artikkel 4(5), som inneholder en klar referanse til medlemstatenes diskresjon.

Domstolen mener at svaret på spørsmålet dermed må bestemmes ut fra bestemmelsens ordlyd, direktivets formål og generelle oppbygning (the general scheme of the directive), under hensyn til den rettslige sammenheng som direktivet inngår i, og de generelle EU-rettslige prinsippene (se avsnitt 48).

Verken ordlyden i artikkel 2(f) eller 10(3)(a) gir svar. Når det gjelder direktivets oppbygning, vektlegger Domstolen at det ikke gjelder for asylsøkere, men kun for personer som er innvilget flyktningstatus av medlemstatene jf. statusdirektivet (2011/95 EU).

Domstolen nevner her at anerkjennelsen av flyktningstatus en "declaratory act" jf. punkt 21 i fortalen til statusdirektivet. Dermed følger det at enhver tredjelandsborger som har søkt om beskyttelse og fyller vilkårene, har rett til å bli anerkjent som flyktning, selv før den formelle beslutningen er tatt.

Domstolen uttaler så at å la retten til familiegjenforening etter familiegjenforeningsdirektivet artikkel 10(3)(a) være avhengig av det tidspunkt når den nasjonale myndighet fatter vedtak om beskyttelse og flyktningstatus, herunder hvor raskt eller sen saksbehandlingstiden er, ville sette effektiviteten av artikkel 10(3)(a) i fare, og være i strid ikke bare med direktivets formål, men også med prinsippene om likebehandling og rettssikkerhet (se avsnitt 55).

En slik fortolkning ville videre ha som konsekvens at to enslige mindreårige som er like gamle, og har søkt om beskyttelse til samme tid, vil kunne få ulikt utfall i familiegjenforeningssaken, avhengig av saksbehandlingstiden i beskyttelsessaken, som de ikke har noen innvirkning på, og som kan være avhengig både av arbeidsmengden til de nasjonale myndighetene som behandler sakene, samt politiske føringer om hvor mange saksbehandlere som avses og prioritering av sakene.

Å la retten til familiegjenforening være avhengig av lengden på saksbehandlingstiden i beskyttelsessaken, mener Domstolen videre mest sannsynlig ville frata en betydelig andel flyktninger som søkte om beskyttelse da de var mindreårige, de rettighetene og den beskyttelsen som artikkel 10(3)(a) i familiegjenforeningsdirektivet har ment å gi dem.

Å legge en slik fortolkning til grunn ville også kunne føre til at medlemstatene i stedet for å sørge for rask saksbehandling i saker der enslige mindreårige søker om beskyttelse, gjør det motsatte og trenerer saksbehandlingen, og dermed motvirke formålet i både prosedyredirektivet (2013/32), familiegjenforeningsdirektivet og statusdirektivet om å sikre at ivaretakelse av barnets beste er et grunnleggende hensyn for medlemstatene når de anvender direktivene, i tråd med EU-Charteret om grunnleggende rettigheter (2012/C 326/02) artikkel 24(2).

I tillegg ville en slik fortolkning gjøre det fullstendig uforutsigbart for en enslig mindreårig som har søkt om beskyttelse å vite om han eller hun vil ha rett til familiegjenforening med foreldrene sine, hvilket vil kunne undergrave rettssikkerheten (se avsnitt 59).

Omvendt, å la søknadsdatoen i beskyttelsessaken være avgjørende for aldersvurderingen etter artikkel 10(3)(a) i familiegjenforeningsdirektivet, mener Domstolen vil sikre lik behandling og forutsigbarhet til alle søkere i samme situasjon, kronologisk, ved å sikre at utfallet i familiegjenforeningssaken er avhengig av forhold som søkeren selv har kontroll over, og ikke administrative hensyn som saksbehandlingstiden i beskyttelsessaker eller familiegjenforeningssaker. Det er altså dette tidspunktet Domstolen mener er avgjørende.

Domstolen ser likevel at det må gjelde en tidsfrist for å fremme søknaden om familiegjenforening, som anført av både nederlandske myndigheter og Kommisjonen, og setter denne til tre måneder etter at det er fattet vedtak i beskyttelsessaken. Domstolen setter denne fristen ved å se hen til fristen i artikkel 12(1) tredje ledd, som gjelder for familiemedlemmene til voksne flyktninger, for å være unntatt fra kravene i artikkel 7 om bosted, sykeforsikring og underhold (se avsnitt 61).

Når det gjelder de andre datoene som er aktuelle å legge til grunn, uttaler Domstolen om innreisedato at denne ikke kan være bestemmende på grunn av det naturlige forholdet mellom retten til familiegjenforening og flyktningstatusen, som avhenger av at den aktuelle personen søker om beskyttelse. Når det gjelder tidspunktet for når det ble søkt om familiegjenforening, og vedtaksdato i familiesaken, følger det av Domstolens vektlegging av den faktiske virkningen av hvordan bestemmelsen forstås og anvendes, direktivets formål, og hensynet til både likebehandling og rettssikkerhet i avsnitt 55, at disse tidspunktene ikke kan være avgjørende.

4. Konklusjon

Familiegjenforeningsdirektivet artikkel 2(f) lest i sammenheng med artikkel 10(3)(a) må forstås slik at en tredjelandsborger eller statsløs person som er under 18 år ved innreise på medlemstatens territorium og ved fremsettelse av søknad om beskyttelsen i den staten, men som i løpet av behandlingen av beskyttelsessaken, når myndighetsalder og deretter blir innvilget flyktningstatus, må anses som en "mindreårig" for den bestemmelsens formål.