Al Chodor and Others v. Czech Republic Dublin III-forordningen. Fengsling. Unndragelsesfare.

1. Saken gjelder

• En irakisk-kurdisk familie ble fengslet i Tsjekkia i påvente av at de skulle overføres til Ungarn, hvor de var registrert som asylsøkere. Fengslingen ble anket, og anken førte frem som følge av at tsjekkisk lovgivning ikke hadde nedfelt objektive vilkår for vurdering av unndragelsesfare.
• Etter løslatelse forlot familien Tsjekkia, og reiste til et ukjent sted.
• Tsjekkisk utlendingspoliti anket avgjørelsen til Tsjekkias administrative høyesterett.
• Tsjekkisk Høyesterett forespurte EU-domstolen om en prejudisiell avgjørelse om tolkningen av artiklene 2(n) og 28(2) i Dublin III-forordningen.
• Les avgjørelsen i sin helhet på CURIA (Court of Justice of the European Union) sine nettsider. 

2. Hovedkonklusjon i dommen

• Artikkel 2(n) og artikkel 28(2) i Dublin III-forordningen, sett i sammenheng, må tolkes slik at de krever at medlemsstater nedfeller objektive kriterier for vurdering av unndragelsesfare i saker hvor en asylsøker skal overføres til et Dublin-land.
• Disse kriteriene bør nedfelles i lov, eller tilsvarende bindende, generelle bestemmelser. Etablert rettspraksis er ikke tilstrekkelig til å si at kravet er oppfylt.

3. Faktum i saken

Al Chodor familien, som er Irakiske statsborgere, hadde reist til Tsjekkia hvor de ble kontrollert av politiet. De hadde ingen ID-dokumenter, og kunne ikke dokumentere sin identitet.

Familien ble intervjuet av utlendingspolitiet, og de fortalte at de var kurdere som flyktet fra IS. De hadde avgitt fingeravtrykk og signert noen dokumenter i Ungarn. Etter et søk i Eurodac-databasen fant utlendingspolitiet ut at familien hadde søkt om beskyttelse i Ungarn.

Utlendingspolitiet mente at det forelå en betydelig risiko for at familien ville unndra seg retur til Ungarn, og fengslet familien i påvente av utsendelsen. Familien anket fengslingsavgjørelsen til retten. Fengslingsavgjørelsen ble opphevet som følge av at tsjekkisk lovgivning ikke har nedfelt objektive kriterier for vurderingen av unndragelsesfare, slik Dublin III-forordningen artikkel 2(n) krever.

Al Chodor familien ble løslatt. De forlot Tsjekkia og reiste til et ukjent sted.

Det tsjekkiske utlendingspolitiet anket avgjørelsen til Supreme Administrative Court (Tsjekkias Høyesterett). De anførte at fraværet av objektive kriterier for vurdering av unndragelsesfare i tsjekkisk lovgivning ikke alene kunne begrunne at artikkel 28 i Dublin III-forordningen ikke kunne anvendes.

Tsjekkias Høyesterett mente det var usikkert om artikkel 28(2) og 2(n) i Dublin III-forordningen sammen med nasjonal lovgivning utgjør et tilfredsstillende rettslig grunnlag, når den nasjonale lovgivningen ikke har definert objektive kriterier for vurdering av unndragelsesfare. Tsjekkias Høyesterett påpeker også at det er ulikheter mellom de forskjellige oversettelsene av Dublin III-forordningen når det gjelder definisjonen av lovgivning. Denne ulikheten gjør det uklart om det er påkrevd at objektive kriterier nedfelles i formell lov, eller om det er tilstrekkelig at slike kriterier utvikles gjennom andre former for lovgivning.

Det var derfor uklart om etablert tsjekkisk rettspraksis oppfyller kravet om at kriteriene skal være "defined by law", slik det er formulert i artikkel 2(n) i Dublin III-forordningen, på tross av at denne praksisen bekrefter at utlendingspolitiet har en konsistent forvaltningspraksis uten vilkårlige elementer, med forutsigbare og individuelle vurderinger i hver enkelt sak.

Tsjekkias Høyesterett stilte derfor følgende spørsmål til Court of Justice (EU-domstolen) for en prejudisiell vurdering:

Medfører det faktum at en lov ikke har definert objektive kriterier for vurderingen av hva som utgjør betydelig risiko for unndragelse [i henhold til artikkel 2(n) i Dublin III forordningen] at fengsling etter artikkel 28(2) [i henhold til samme forordning] er uanvendelig?

4. EU-domstolens vurdering

EU-domstolen forstår henvendelsen slik at spørsmålet blir om artikkel 2(n) og artikkel 28(2) i Dublin III-forordningen må tolkes slik at de krever at medlemsstater nedfeller objektive kriterier for vurdering av unndragelsesfare for personer som skal overføres, i sin nasjonale lovgivning, og hvorvidt fraværet av slike kriterier i nasjonal lovgivning medfører at artikkel 28(2) ikke kan anvendes.

Domstolen påpeker at Dublin III-forordningen, i henhold til artikkel 28(2), tillater fengsling av søkere for å sikre at de overføres i henhold til forordningen, når det foreligger en betydelig risiko for unndragelse basert på en individuell vurdering, men bare så lenge fengslingen er forholdsmessig og andre mindre inngripende tiltak ikke vil ha tilsvarende effekt. Videre definerer artikkel 2(n) begrepet "risiko for unndragelse" som eksistensen av grunner i en individuell sak, basert på objektive kriterier definert i lov, som gir grunn til å tro at utlendingen vil unndra seg overføring.

Det tsjekkiske utlendingspolitiet og tsjekkiske myndigheter anfører, for det første, at forordninger implementeres direkte i medlemsstatene og derfor ikke krever innarbeiding i nasjonal lovgivning. Videre anfører de at artikkel 2(n) i forordningen ikke krever at den nasjonale lovgiver, gjennom lovgivning, nedfeller objektive kriterier for vurdering av unndragelsesfare.

Domstolen påpeker i denne sammenheng at det er etablert praksis at bestemmelser som følger av forordninger får øyeblikkelig virkning i medlemslandene, uten at de trenger å gjennomføre tiltak for å implementere dem. Ved implementering av enkelte bestemmelser kan det imidlertid være nødvendig at medlemsstaten iverksetter tiltak for å gjøre dem anvendelige.

Dette er tilfellet for artikkel 2(n), som eksplisitt krever at objektive kriterier for vurdering av unndragelsesfare defineres i lov. Siden disse kriteriene ikke følger av annen forordning eller EU rettsakt, må de reguleres i nasjonal lovgivning.

Videre må det avklares hvorvidt ordet "lov" slik det står i artikkel 2(n) må forstås slik at det kan inkludere etablert rettspraksis som underbygger en konsistent forvaltningspraksis.

En ren ordlydsanalyse av bestemmelsen gir ikke svar på hva som menes med ordet "lov". Forskjellige språkversjoner av bestemmelsen gir heller ikke et entydig svar. Bestemmelsen må derfor tolkes med hensyn til formålet og den generelle ordningen for reglene som den utgjør en del av.

Domstolen bemerker at den tidligere har påpekt at det fremgår av Dublin III-forordningens fortale nummer 9, at den er ment å tilføre nødvendige forbedringer, ikke bare til Dublin-systemet, men også til rettssikkerheten til personer omfattet av systemet.

Den høye graden av rettssikkerhet som gis til søkere omfattet av Dublin III-forordningen omfatter også fengsling, da forordningen legger betydelige begrensninger på medlemsstatenes mulighet til å fengsle en person.

Domstolen påpeker videre at Dublin III-forordningen gir bedre rettssikkerhetsgarantier i forbindelse med fengsling enn det den eldre versjonen av forordningen gjorde. Det følger også av EUs charter om grunnleggende rettigheter artikkel 6, at retten til frihet er beskyttet. Eventuelle inngrep i denne retten må følge av lov og alltid være underlagt en forholdsmessighetsvurdering. Ved tolkningen av artikkel 6 i EU charteret må de rettigheter som følger av EMK artikkel 5 ligge til grunn som en rettslig minstestandard.

Ifølge EMD må ethvert inngrep i retten til frihet være lovlig i den forstand at det må ha et rettslig grunnlag i den nasjonale lovgivningen. Lovligheten avhenger også av at lovgivningen har tilstrekkelig kvalitet, noe som innebærer at den må være tilgjengelig, presis og forutsigbar slik at all risiko for vilkårlighet fjernes.

Ved fengsling av en søker, som er et alvorlig inngrep i retten til frihet, oppstiller EU-domstolen derfor fem sentrale krav til inngrepet. Disse er tilstedeværelsen av et rettslig grunnlag, klarhet, forutsigbarhet, tilgjengelighet og vern mot vilkårlighet.

Når det gjelder det første kravet påpeker domstolen at begrensingen i retten til frihet i dette tilfelle har sitt grunnlag i artikkel 28(2) og artikkel 2(n) i forordningen. Dette er rettsakter fra EU. Videre refererer artikkel 2(n) til nasjonal lovgivning. Spørsmålet blir da hvilke bestemmelser som oppfyller de fire resterende kravene.

I denne sammenheng påpeker domstolen at det er viktig at medlemsstatenes handlingsrom utøves innenfor rammene av forhåndsbestemte grenser. Videre er det essensielt at kriteriene for å vurdere unndragelsesfare, som utgjør grunnlaget for fengsling, er tydelig definert på en måte som er bindende og forutsigbart.

Domstolen mener derfor at det kun vil være generelle bestemmelser som kan oppfylle kravene til klarhet, forutsigbarhet, tilgjengelighet og vern mot vilkårlighet.

Implementering av generelle bestemmelser vil sikre de nødvendige rettsikkerhetsgarantier, da ordlyden vil sette grenser for myndighetenes handlingsrom ved hver enkelt vurdering, på en måte som er bindende og kjent på forhånd. Videre, påpeker domstolen at slike bindende bestemmelser helst ikke bør kunne endres av det samme myndighetsorgan som utøver regelverket, for å sikre best mulig beskyttelse mot vilkårlig frihetsberøvelse.

Som følge av dette må artikkel 2(n) og artikkel 28(2) i Dublin III-forordningen tolkes slik at de krever at objektive kriterier for vurdering av unndragelsesfare må nedfelles i en bindende, generell bestemmelse. Det vil uansett være slik at etablert rettspraksis, som bekrefter en fast forvaltningspraksis, slik tilfellet er i denne saken, ikke vil være tilstrekkelig.

I fraværet av slike bestemmelser, slik som i denne saken, må fengsling finnes å være rettsstridig, noe som fører til at artikkel 28(2) i Dublin III-forordningen ikke kan anvendes.

5. EU-domstolens konklusjon

Artikkel 2(n) og artikkel 28(2) i Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 604/2013 om fastsettelse av kriterier og ordninger for å avgjøre hvilken medlemsstat som er ansvarlig for behandlingen av en søknad om internasjonal beskyttelse inngitt i en medlemsstat av en tredjelandsborger eller en statsløs, sett i sammenheng, må tolkes slik at de krever at medlemsstater nedfeller, i bindende og generelle bestemmelser, objektive kriterier som grunnlag for vurderingen av hvorvidt det er grunn til å tro at en asylsøker som skal overføres, vil unndra seg slik overføring. Fraværet av slike bestemmelser vil føre til at artikkel 28(2) i forordningen ikke kan anvendes.