Alexandre Achughbabian v. France Returdirektivet. Fengsling av tredjelandsborger før retur. Armenia.

1. Saken gjelder

• Frankrikes frihetsberøvelse av tredjelandsborger uten lovlig opphold i Frankrike.
• Fortolkning av Direktiv 2008/115 av 16. desember 2008 om felles standarder og prosedyrer i medlemsstatene for retur av tredjelandsborgere med ulovlig opphold (returdirektivet).
• Avgjørelsen er en prejudisiell storkammeravgjørelse.
• Les avgjørelsen i sin helhet på CURIA (Court of Justice og the European Union) sine nettsider. 

2. Hovedkonklusjon i avgjørelsen

• Domstolen konkluderer med at returdirektivet ikke forhindrer nasjonal lov fra å fastsette strafferettslige sanksjoner, inkludert fengsling, mot tredjelandsborgere som skal returneres til hjemlandet i henhold til returdirektivet, og som ulovlig oppholder seg i medlemsstatenes territorium uten berettiget grunn til ikke å returnere til hjemlandet.
• Domstolen slår fast at strafferettslige sanksjoner skal iverksettes og praktiseres i full overensstemmelse med grunnleggende rettigheter, særlig rettigheter garantert av Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK).
• Ved denne avgjørelsen går EU-domstolen gjennom sin tidligere praksis, inkludert avgjørelsen i sak C-61711, Hassen El Didri alias Soufi Karim avsagt 28. april 2011 og oppklarer viktige problemstillinger knyttet til tolkningen av sentrale bestemmelser i returdirektivet.

3. Sakens faktum

Saken gjelder en armensk statsborger som ble arrestert av fransk politi i juni 2011 i forbindelse med en identitetskontroll. Politiets undersøkelser avdekket at utlendingen hadde oppholdt seg ulovlig i Frankrike i over to år. Franske myndigheter/Prefect of Val-de-Marne fattet vedtak om frihetsberøvelse (”administrative detention”) av utlendingen i påvente av hans retur til Armenia i henhold til Artikkel L 621-1 i fransk straffelov. ”Tribunal de grande instance de Créteil” opprettholdt vedtaket. Utlendingen anket avgjørelsen til ”Cour d’appel de Paris”. Han anførte under henvisning til EU-domstolens avgjørelse i Hassen El Didri-saken at frihetsberøvelsen var uforenlig med EU-retten.
”Cour d’appel de Paris” besluttet å utsette rettsforhandlingene og henvise saken til EU-domstolen for en foreløpig avgjørelse (”preliminary ruling”). Samtidig besluttet den franske ankedomstolen å løslate utlendingen (han hadde sittet i fengsel i fire dager).

EU-domstolen ble bedt om å avklare om artikkel L. 621-1 i fransk regelverk (Ceseda) som gir staten adgang til å ilegge tredjelandsborgere fengselsstraff utelukkende på bakgrunn av ulovlig opphold i Frankrike, er i tråd med returdirektivet tatt i betraktning direktivets anvendelsesområde.

”Taking into account its scope, does Directive [2008/115] preclude national legislation, such as Article L. 621-1 of [Ceseda], which provides for the imposition of a sentence of imprisonment on a third-country national on the sole ground of his illegal entry or residence in national territory?"

4. Domstolens vurderinger

Domstolen uttaler at returdirektivet kun gjelder retur av tredjelandsstatsborgere med ulovlig opphold i en medlemsstat. Det bemerkes videre at direktivet ikke har til formål en totalharmonisering av medlemsstatenes nasjonale regler om opphold vedrørende utlendinger, se punkt 28. På denne bakgrunn uttaler domstolen at returdirektivet ikke er til hinder for at medlemstater definerer ulovlig opphold som en straffbar handling, og fastsetter strafferettslige sanksjoner, inkludert fengselsstraff, for å forebygge og bekjempe lovovertredelser av nasjonale regler om opphold.

Domstolen uttaler imidlertid under henvisning til El Didri-saken at medlemstater skal sikre at bestemmelser i nasjonal straffelov, som kriminaliserer ulovlig innvandring og ulovlig opphold, er i samsvar med EU-retten. Stater kan ikke anvende straffelovgivningen på dette området på en slik måte at den undergraver direktivets formål.

Domstolen drøfter hvorvidt Artikkel 621-1 i fransk straffelov er i samsvar med bestemmelsene i returdirektivet tatt i betraktning at bestemmelsen kan føre til frihetsberøvelse av utlendinger i en returprosedyre. Domstolen tolker og klargjør begrepene tiltak ("measures") og tvangstiltak ("coercive measures") i Artikkel 8 i returdirektivet (artikkel 8 omhandler selve uttransporteringen av tredjelandsborgeren fra Schengen-territoriet, jf. definisjonen i artikkel 3 (5)), og slår fast at ovennevnte begrep omfatter ethvert tiltak som, på en effektiv og hensiktsmessig måte, vil sikre/føre til utlendingens retur, se punkt 36. Det fremgår videre av Artikkel 15 i direktivet at frihetsberøvelse av en utlending kun er tillatt for å forberede og sikre vedkommendes utsendelse. En slik frihetsberøvelse skal maksimalt opprettholdes i seks måneder. Frihetsberøvelsen kan forlenges med 12 måneder dersom tredjelandsborgeren unnlater å samarbeide, eller når returprosessen er forsinket på grunn av manglende nødvendige dokumenter fra et tredjeland, se punkt 36.

Domstolen uttaler at strafferettslige sanksjoner i form av fengselsstraff under en returprosedyre faller utenfor begrepene tiltak og tvangstiltak slik de er inkorporert i Artikkel 8 i returdirektivet. Domstolen viser i den forbindelse til at slike fengselsstraffer ikke kan defineres som tiltak som bidrar til effektuering av retur det vil si til personens fysiske uttransportering, se punkt 37.

Domstolen fremhever at utlendingen i foreliggende sak ikke hadde begått andre straffbare forhold, og at han ble utsatt for frihetsberøvelse utelukkende på bakgrunn av ulovlig opphold i Frankrike. På denne bakgrunn konstaterer domstolen at klagerens situasjon i foreliggende sak ikke kan unntas fra direktivets anvendelsesområde, siden direktivets artikkel 2 (2) b åpenbart ikke kan fortolkes slik at medlemsstatene har adgang til å unnlate å anvende direktivets standarder og prosedyrer på tredjelandsborgere hvis eneste lovovertredelse består i ulovlig opphold. Dette fremgår av punkt 41.

Under henvisning til Artikkel 4(3) i TEU og avgjørelsen i El Didri-saken uttaler domstolen at medlemsstatene er forpliktet til å ta i bruk adekvate tiltak som sikrer oppfyllelse av forpliktelsene som følger av direktivet 2008/115, og å avstå fra å iverksette tiltak som kan undergrave oppnåelsen av direktivets fastsatte mål. Dette fremgår av punkt 43 i dommen.

Under henvisning til punkt 4 i direktivets fortale om behovet for effektiv returpolicy og Artikkel 8 i direktivet slår domstolen fast at medlemsstatenes forpliktelser til å effektuere retur skal skje hurtigst mulig ("must be fulfilled as soon as possible"). Å sette i gang en strafferettslig forfølgelse på grunn av ulovlig opphold, og ilegge sanksjoner i form av fengselsstraff vil kun føre til forsinkelse av retur til et tredjeland, se punkt 45 i dommen.

Domstolens konkluderer med at direktiv 2008/115 skal fortolkes slik at den er til hinder for at en medlemsstat kan ha en lovgivning der tredjelandsborgere med ulovlig opphold ilegges fengselsstraff uten at medlemsstaten først har tatt i bruk andre tvangsmidler, inkludert frihetsberøvelse slik det fremgår av artikkel 8 i direktivet.

Direktivet er ikke til hinder for at en medlemsstat kan ha en lovgiving som tillater fengsling av tredjelandsborgere i de tilfeller der returdirektivets prosedyrer har blitt anvendt på tredjelandsborgere som ulovlig oppholder seg i medlemsstatenes territorium uten berettiget grunn til ikke å returnere til hjemlandet:

“ […] precluding legislation of a Member State repressing illegal stays by criminal sanctions, in so far as that legislation permits the imprisonment of a third-country national who, though staying illegally in the territory of the said Member State and not being willing to leave that territory voluntarily, has not been subject to the coercive measures referred to in Article 8 of that directive and has not, in the event of placing in detention with a view to the preparation and implementation of his removal, reached the expiry of the maximum duration of that detention; and

 not precluding such legislation in so far as the latter permits the imprisonment of a third-country national to whom the return procedure established by the said directive has been applied and who is staying illegally in that territory with no justified ground for non-return.”