N.S. v. United Kingdom Dublin II-forordningen. Overføring av asylsøker til medlemsstat. Risiko for umenneskelig behandling.

1. Sakene gjelder

• Overføring ("transfer") av asylsøkere fra Irland og Storbritannia til Hellas i henhold til Dublin II-forordningen.
• Ovennevnte saker ble henvist av “Court of Appeal (England and Wales)” til EU-domstolen for en foreløpig avgjørelse (”preliminary ruling”) den 18. august 2010. 
• Storkammerdommen er i tråd med generaladvokatens forslag til dom av 22. september 2011
• Les avgjørelsen i sin helhet på CURIA (Court of Justice og the European Union) sine nettsider. 

2. Hovedkonklusjoner i dommen

• EUs Charter om grunnleggende rettigheter begrenser medlemsstaters adgang til å overføre asylsøkere i henhold til Dublin-forordningen.
• Asylsøkere kan ikke overføres til en medlemsstat der de risikerer å bli utsatt for umenneskelig behandling.
• EU-retten tillater ikke medlemsstater å gå ut fra en ”conclusive presumption” om at medlemsstaten som er ansvarlig for å behandle asylsøknaden vil ivareta asylsøkernes grunnleggende rettigheter.

3. Faktum i sakene

Klagerne er personer som har søkt asyl i Storbritannia og Irland etter å først ha reist gjennom Hellas. Britiske og irske myndigheter besluttet å overføre klagerne til Hellas i henhold til artikkel 3 (1) i Dublin II-forordningen. Asylsøkerne påklaget vedtakene og anførte for britiske og irske domstoler at forholdene for asylsøkere i Hellas var så dårlige at Storbritannia og Irland var ansvarlig til å behandle asylsøknadene, jf. artikkel 3 (2) (suverenitetsbestemmelsen) i Dublin II-forordningen. Klagerne viste blant annet til bestemmelser i EUs charter for grunnleggende rettigheter, særlig artikkel 4 (forbud mot tortur og umenneskelig eller nedverdigende behandling) og artikkel 18 (retten til asyl).

4. Domstolens vurderinger

Domstolen uttalte innledningsvis at en avgjørelse fattet av medlemsstater i henhold til Artikkel 3 (2) i Dublin II-forordningen faller inn under EU-rettens anvendelsesområde ”for the purposes of Article 6 TEU and/or Article 51 of the Charter”. Se punkt 69:

“[…] the decision by a Member State on the basis of Article 3 (2) of Regulation No 343/2003 whether to examine an asylum application which is not its responsibility according to the criteria laid down in Chapter III of that Regulation, implements European Union law for the purposes of Article 6 TEU and/or Article 51 of the Charter.”

Domstolen drøftet hvorvidt nasjonale myndigheter, som overførte asylsøkere til den ansvarlige medlemsstat i henhold til Dublin II-forordningen, var forpliktet til å undersøke (”must examine”) om den ansvarlige medlemsstaten overholdt asylsøkernes fundamentale rettigheter. Se punkt 70.

Domstolen uttalte at det felles europeiske asylsystemet er basert ”on the full and inclusive application of the Geneva Convention and the guarantee that nobody will be sent back to a place where they again risk being persecuted.” Det fulgte av Artikkel 18 i Traktaten om funksjonen av Den europeiske union (TFEU) og artikkel 78 i TFEU at bestemmelsene i Flyktningkonvensjonen og dens Protokoll skulle ivaretas, jf. domstolens tidligere praksis, se punkt 75. Det fulgte av forordninger og direktiver av relevans i foreliggende sak at disse var i tråd med fundamentale rettigheter garantert i Den europeiske Charter, se punkt 76. Medlemsstater var derfor forpliktet til å tolke nasjonale lover i samsvar med EU-retten. Medlemsstater var forpliktet til å sikre at fortolkningen av sekundære rettsakter ikke var i strid med fundamentale rettigheter garantert av EU-rettsorden eller andre generelle prinsipper som fulgte av EU-retten, jf. tidligere prinsipper etablert i Lindqvist og Ordre des barreaux francophones et germanophone and Others-sakene. Se punkt 77.

Domstolen bemerket i punkt 79 at Det felles europeiske asylsystem (CEAS) ble opprettet i en kontekst som gav anledning til å anta at alle medlemsstater respekterer fundamentale rettigheter, og at disse kan ha tillitt til hverandre. Prinsippet om gjensidig tillitt var selve grunnen til at EUs lovgivende myndighet vedtok Dublin II-forordningen, hvis formål er å hurtigst mulig behandle asylsøknader både i asylsøkernes og medlemsstatenes interesse. I lys av dette skal det antas (”must be assumed”) at medlemsstaters behandling av asylsøkere er i samsvar med bestemmelsene i Charteret, Flyktningkonvensjonen og Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK). Det er imidlertid ikke utenkelig at det felles europeiske asylsystemet i praksis kan erfare store driftsmessige problemer i en gitt medlemsstat, som innebærer at det foreligger en betydelig risiko for at asylsøkere vil bli utsatt for behandling i strid med deres fundamentale rettigheter ved retur til den respektive medlemsstaten. Se punkt 81.

Domstolen påpekte imidlertid at ikke enhver krenkelse (“any infringement”) av en fundamental rettighet begått av medlemsstaten ville påvirke medlemsstatens forpliktelser til å ivareta bestemmelsene i Dublin II-forordningen. Se punkt 82:

“Nevertheless, it cannot be concluded from the above that any infringement of a fundamental right by the Member State responsible will affect the obligations of the other Member States to comply with the provisions of Regulation No 343/2003.”

Sentralt i saken sto EUs ”raison d’être” og opprettelsen av EU som et område med frihet, sikkerhet og rettferdighet, grunnlaget for CEAS om gjensidig tillit og en presumsjon om at medlemsstater respekterer EU-retten, og fundamentale menneskerettigheter, se punkt 83 i dommen:

“At issue here is the raison d’être of the European Union and the creation of an area of freedom, security and justice and, in particular, the Common European Asylum System, based on mutual confidence and a presumption of compliance, by other Member States, with European Union law and, in particular, fundamental rights.”

De minste krenkelsene (”slightest infringements”) av Prosedyredirektivet, Kvalifikasjonsdirektivet og Mottaksdirektivet var ikke tilstrekkelig til å forhindre overføring av en asylsøker til en medlemsstat som var ansvarlig for behandlingen av asylsøknaden. En slik tolkning vill være i strid med Dublin II-forordningens formål. Under henvisning til punkt 124 og punkt 125 i generaladvokatens uttalelse slo domstolen fast at Dublin II-forordningens formål var å etablere klare og effektive mekanismer for å avgjøre hvilken stat som var ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad. Kun én medlemsstat hadde ansvaret for behandlingen av en asylsøknad som ble fremmet i et EU-land, jf. formålet i Dublin II-forordningen, se punkt 84. Hvis enhver krenkelse av enkelte bestemmelser i ovennevnte direktiver, begått av en medlemsstat som var ansvarlig for å behandle asylsøknaden, skulle medføre at medlemsstater var forhindret fra å overføre asylsøkere til førstnevnte stat, ville dette ha resultert i en ytterligere kriterium for ansvarsfastsettelse i tillegg til de kriterier som fulgte av kapittel III i Dublin II-forordningen. En slik konsekvens ville ført til at medlemsstatens forpliktelser etter bestemmelsene i Dublin-forordningen ville blitt innholdsløs, og uten hensyn til Dublin II-forordningens formål om hurtigst mulig behandling av asylsøknader, se punkt 85.

Dersom det forelå vektige grunner til å tro at asylprosedyren og mottaksforholdene for asylsøkere i medlemsstaten hadde systemiske mangler (”systemic flaws”) - som resulterte i at asylsøkere overført i henhold til Dublin II-forordningen utsettes for umenneskelig og nedverdigende behandling i strid med Artikkel 4 i Charteret - ville en slik overføring være i strid med Artikkel 4 i Charteret. Se punkt 86.

Vedrørende situasjonen i Hellas bemerket domstolen at partene i foreliggende saker var enige i at Hellas’ asylsystem var overbelastet, og i praksis førte til at Hellas ikke kunne overholde sine rettslige forpliktelser. Domstolen fremhevet særlig Den europeiske menneskerettighetsdomstolens (EMD) konklusjoner i M.S.S.-saken om at Belgia, som hadde overført asylsøkeren til Hellas, var eller burde ha vært klar over situasjonen i Hellas. Se punkt 88.

Under henvisning til M.S.S.-saken uttalte EU-domstolen at omfanget av krenkelser av fundamentale rettigheter som var beskrevet i dommen, på tidspunktet for overføringen av asylsøkeren til Hellas, bekreftet at det forelå systematiske mangler ved asylprosedyren og mottaksforholdene for asylsøkere i Hellas. Domstolen fremhevet at EMD hadde tatt hensyn til jevnlige og enstemmige rapporter fra internasjonale NGOs, UNHCR, samt EU-kommisjonens rapporter vedrørende evaluering av Dublin-systemet. Se punkt 89 og punkt 90:

”The extent of the infringement of fundamental rights described in that judgment shows that there existed in Greece, at the time of the transfer of the applicant M.S.S., a systemic deficiency in the asylum procedure and in the reception conditions of asylum seekers.”

"In finding that the risks to which the applicant was exposed were proved, the European Court of Human Rights took into account the regular and unanimous reports of international non-governmental organisations bearing witness to the practical difficulties in the implementation of the Common European Asylum System in Greece, the correspondence sent by the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) to the Belgian minister responsible, and also the Commission reports on the evaluation of the Dublin system and the proposals for recasting Regulation No 343/2003 in order to improve the efficiency of the system and the effective protection of fundamental rights (M.S.S. v Belgium and Greece, § 347-350).”

I motsetning til Belgias, Italias og Polens argumenter i foreliggende sak om at medlemsstatene manglet nødvendige instrumenterer for å bedømme den ansvarlige medlemsstatens overholdelse av grunnleggende rettigheter, og dermed kunne vurdere risikoen asylsøkere ville bli utsatt for ved effektuering av overføringen, fant EU-domstolen at informasjon som den EMD hadde henvist til i M.S.S.-saken var egnet til å belyse hvordan asylsystemet i den ansvarlige medlemsstat fungerte. Se punkt 91. Domstolen understreket at rapporter fra EU-kommisjonen vedrørende endringsforslag i Dublin II-forordningen skal være kjent (”must be known”) for medlemsstater som overfører asylsøkere i henhold til Dublin II-forordningen. Se punkt 92.

Det fulgte av Artikkel 80 i TFEU at asylpolitikken og dens implementering i medlemsstatene skal styres av solidaritet og rettferdig ansvarsfordeling mellom medlemsstatene. Direktiv 2001/55 om midlertidig beskyttelse var et eksempel på denne solidariteten. Domstolen uttalte imidlertid at solidaritetsmekanismene som omfattes av ovennevnte Direktiv kun gjaldt i situasjoner av massetilstrømning av fordrevne. Se punkt 93. Domstolen konkluderte med at medlemsstater, inkludert nasjonale domstoler ikke kunne overføre en asylsøker til en medlemsstat der de ikke kunne være uvitende om at de systemiske mangler i asylprosedyren og mottaksforholdene for asylsøkere i den respektive medlemsstaten utgjorde vektige grunner til å tro at asylsøkeren ville løpe en reell risiko for umenneskelig og nedverdigende behandling i strid med Artikkel 4 i Det europeiske charter. Se punkt 94:

”It follows from the foregoing that in situations such as that at issue in the cases in the main proceedings, to ensure compliance by the European Union and its Member States with their obligations concerning the protection of the fundamental rights of asylum seekers, the Member States, including the national courts, may not transfer an asylum seeker to the ‘Member State responsible’ within the meaning of Regulation No 343/2003 where they cannot be unaware that systemic deficiencies in the asylum procedure and in the reception conditions of asylum seekers in that Member State amount to substantial grounds for believing that the asylum seeker would face a real risk of being subjected to inhuman or degrading treatment within the meaning of Article 4 of the Charter.”

Medlemsstater som vurderte å overføre asylsøkere til en medlemsstat som var ansvarlig for behandlingen av søknaden etter Dublin II-forordningen, og som fant ut at overføringen var umulig å effektuere, var forpliktet til å gjennomgå alle kriterier oppstilt i kapitel III i forordningen. Dette for å identifisere hvorvidt en annen medlemsstat kunne anses å være ansvarlig for å behandle asylsøknaden i tråd med kriteriene i Dublin II-forordningen. Se punkt 96. I tilfeller der medlemsstaten som var ansvarlig for behandlingen av søknaden ikke kunne identifiseres, var det medlemsstaten hvor asylsøknaden først ble fremsatt ansvarlig for behandlingen av søknaden, jf. artikkel 13 i forordningen. Se punkt 97. Den medlemsstat, der asylsøkeren befant seg, var forpliktet til å sikre at asylsøkerens situasjon ikke ble forverret på grunn av en Dublin-prosedyre om ansvarsfastsettelse som tok urimelig lang tid. I denne sammenheng uttalte domstolen at medlemsstaten skulle selv behandle asylsøknaden hvis nødvendig, jf. suverenitetsklausulen i Artikkel 3 (2) i forordningen. Se punkt 98.

I lys av momentene ovenfor, og under henvisning til punkt 131 i generaladvokatens uttalelse, slo domstolen fast at anvendelse av Dublin II-forordningen basert på en ”conclusive presumption” om at medlemsstaten, som var ansvarlig for å behandle asylsøknaden ville ivareta asylsøkerens grunnleggende rettigheter, var uforenlig med medlemsstatenes forpliktelser til å tolke og anvende Dublin II-forordningen i samsvar med fundamentale rettigheter. Se punkt 99.

Domstolen slo fast at et tredjeland kunne anses som et trygt tredjeland dersom det respektive landet både har ratifisert Flyktningkonvensjonen og EMK, og samtidig etterlevde bestemmelsene i ovennevnte konvensjoner. Se punkt 102.

Domstolen konkluderte med at EU-retten forhindret stater i å gå ut fra en ”conclusive presumption” om at medlemsstaten som var ansvarlig for å behandle søknaden, og som har ratifisert Flyktningkonvensjonen og EMK, ville respektere asylsøkerens fundamentale rettigheter. Se punkt 103. Medlemsstater kunne imidlertid gå ut fra en ”rebutable presumption”, se punkt 104:

”In those circumstances, the presumption underlying the relevant legislation, stated in paragraph 80 above, that asylum seekers will be treated in a way which complies with fundamental rights, must be regarded as rebuttable.”

Domstolen uttalte at Artikkel 4 (Forbud mot tortur og umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff) i Charteret skulle tolkes slik at bestemmelsen var til hinder for at medlemsstater, inkludert nasjonale domstoler kunne overføre en asylsøker til en medlemsstat der de ikke kunne være uvitende om systemiske mangler i asylprosedyren og mottaksforholdene for asylsøkere i den respektive medlemsstaten. Se punkt 106.

Domstolen drøftet deretter spørsmålet om hvorvidt bestemmelsene i Artikkel 1 (Menneskeverdet), Artikkel 18 (Rett til asyl) og Artikkel 47 (1) (Adgang til effektive rettsmidler og en effektiv domstol) i Det europeiske charter gir bedre rettighetsbeskyttelse enn EMK artikkel 3. Se punkt 109.

Domstolen viste innledningsvis til at EMD i M.S.S-saken hadde vurdert situasjonen i Hellas i lys av nyere informasjon. Domstolen slo fast jf. punkt 106 at medlemsstater ville krenke Artikkel 4 i Det europeiske charter dersom asylsøkere skulle overføres til en medlemsstat der det forelå systemiske mangler i asylprosedyren og mottaksforholdene for asylsøkere og hvor asylsøkeren ville løpe en reell risiko for umenneskelig og nedverdigende behandling i strid med Artikkel 4 i Charteret, jf. punkt 94. Dette fremgår av punkt 113. Domstolen besvarte spørsmålet om hvorvidt Det europeiske charter ga bedre rettighetsbeskyttelse ved å uttale at dette spørsmålet ikke foranlediger et annerledes svar enn det som er gitt av domstolen i de andre punktene i dommen (se punktene ovenfor).