Topic

  • Protection (asylum)

  • Case number in UDISAK (archive system)

    C-181/16

Sadikou Gnandi v. État belge Returdirektivet. Utsatt iverksettelse. Togo

Storkammeravgjørelse fra EU- domstolen. Gjelder fortolkning av returdirektivet og prosedyredirektivet sammenholdt med prinsippet om non-refoulement og retten til et effektivt rettsmiddel i artikkel 18, 19(2) og 47 i EU-Charteret for grunnleggende rettigheter. Domstolen konkluderte med at det kan fattes vedtak om retur umiddelbart etter, eller samtidig med at de ter fattet vedtak om å avslå en søknad om beskyttelse. Returvedtaket kan imidlertid ikke iverksettes før avslaget har vært behandlet av minst én klageinstans.
Published: 19.06.18

1. Saken gjelder

2. Hovedpunkter i dommen

  • Et opphold kan defineres som ulovlig etter returdirektivet selv om tredjelandsborgeren er innvilget rett til å bli i landet mens klage over avslag på beskyttelse behandles.

  • Det kan dermed fattes vedtak om retur etter returdirektivet samtidig med eller rett etter at det er fattet vedtak om avslag på beskyttelse.

  • De rettslige virkningene av returvedtaket, herunder effektueringen, må imidlertid suspenderes i påvente av utfallet av klagen over avslaget på beskyttelse i minst én klageinstans, der det foreligger reell risiko for behandling i strid med non-refoulement-prinsippet.

  • Visse sikkerhetsmekanismer må være på plass før returvedtaket kan effektueres:
    • medlemstatene kan ikke fengsle tredjelandsborgeren for å forberede uttransporteringen
    • fristen for frivillig utreise skal ikke begynne å løpe
    • tredjelandsborgeren har rett til mottaksplass jf. mottaksdirektivet 
    • han har rett til å beholde status som asylsøker.
    • og han skal informeres på en åpen måte om disse sikkerhetsmekanismene.

3. Faktum i saken

Mr. Gnandi, en togolesisk mann, hadde fått avslag på sin søknad om beskyttelse i Belgia 23. mai 2014. Vedtaket ble fattet av Commissioner General for Refugees and Stateless Persons, CGRA. I vedtak av 3. juni 2014, fattet av the Immigration Office, ble han bedt om å forlate landet.

Belgisk lov fastslår at enhver utlending, som oppholder seg ulovlig på territoriet fordi hans eller hennes søknad om beskyttelse og subsidiær beskyttelse er avslått, uten opphold skal pålegges å forlate landet.

Mr. Gnandi anket avslaget på søknaden om beskyttelse den 23. juni 2014. Samtidig søkte han om å få opphevet og suspendert vedtaket av 3. juni 2014 om at han måtte forlate landet.

The Council for asylum and immigration proceedings avslo 31. oktober 2014 anken over avslaget av 23. mai 2014, og den 19. mai 2015 avslo de anken over vedtaket om å forlate landet av 3. juni 2014. Gnandi anket begge disse avgjørelsene til belgisk Council of State (Conseil d’État), som 10. november 2015 satt til side avgjørelsen av 31. oktober 2014 og sendte den tilbake til the Council for asylum and immigration proceedings for en ny behandling.

Mr. Gnandi utfordret avgjørelsen av 19. mai 2015 for Conseil d’État med henvisning til at vedtaket om å forlate Belgia rett etter avslaget på beskyttelse i første instans, var i strid med retten til et effektivt rettsmiddel og beskyttelsen i non-refoulement-prinsippet.

Den 8. februar 2016 ble Mr. Gnandi gitt tillatelse til å bli i Belgia frem til 1. mars 2017. The Council for asylum and immigration proceedings besluttet 11. mars 2016 å annullere avslaget på beskyttelse fattet av CGRA den 23. mai 2014, og den 30. juni 2016 ble søknaden på beskyttelse igjen avslått av CGRA.

4. Spørsmålet som ble forelagt EU-domstolen av Conseil d’État

«Skal returdirektivet, lest i sammenheng med prosedyredirektivet og i lys av non-refoulement-prinsippet og retten til et effektivt rettsmiddel jf. artikkel 18, 19(2) og 47 i Charteret, forstås slik at det utelukker at det kan fattes vedtak om retur jf. artikkel 6(1) i returdirektivet umiddelbart etter at en tredjelandsborger som har søkt om beskyttelse, har fått avslag på denne søknaden, og dermed før en klage over det avslaget er ferdig behandlet»?

5. EU-domstolens vurdering

Innledningsvis fastslår domstolen at vedtaket om å forlate landet i den gjeldende saken var å regne som et returvedtak innenfor anvendelsesområdet til returdirektivet artikkel 3(4), og at direktivet får anvendelse så fort en søknad om beskyttelse har blitt avslått. Artikkel 3(4) definerer et returvedtak som en administrativ eller rettslig avgjørelse som sier eller erklærer at en tredjelandsborgers opphold er ulovlig, og som pålegger eller fastslår en utreiseplikt.

Artikkel 6 pålegger i prinsippet medlemstatene å utstede returvedtak til alle tredjelandsborgere som oppholder seg ulovlig på deres territorium. For å vurdere om et returvedtak kan iverksettes overfor en tredjelandsborger som har fått avslag på søknaden om beskyttelse, må det dermed først undersøkes om oppholdet etter avslaget er å regne som ulovlig. Artikkel 3(2) definerer ulovlig opphold som tilstedeværelsen på en medlemsstats territorium av en tredjelandsborger som ikke, eller ikke lenger, oppfyller vilkårene for innreise som fastsatt i artikkel 5 i Schengen-grensereglene, eller andre vilkår for innreise eller opphold i vedkommende medlemsstat.

I overenstemmelse med artikkel 7(1) i prosedyredirektivet skal en som har søkt om beskyttelse gis rett til å oppholde seg i medlemstaten inntil søknaden er behandlet i første instans. Ordlyden må etter Domstolens vurdering forstås slik at retten til å oppholde seg i landet opphører å gjelde når det er fattet et vedtak om avslag på søknad om beskyttelse i første instans, og at oppholdet dermed er å regne som ulovlig (Generaladvokat Mengozzi mente det motsatte i sin opinion og additional opinion (ekstern lenke) av henholdsvis 15. juni 1017 og 22. februar 2018).

Prosedyredirektivet artikkel 39 åpner for at medlemstatene kan gi tillatelse for å oppholde seg i landet mens klage over avslag på beskyttelse behandles (utsatt iverksettelse), og EU-domstolen har tidligere funnet i Arslan-avgjørelsen fra 2013 (C-534/11) at en slik rett til å forbli i landet under klagebehandlingen av et avslag på søknad om beskyttelse, utelukker anvendelsen av returdirektivet frem til klagen over avslaget er ferdig behandlet. Imidlertid uttaler Domstolen at det ikke kan sluttes fra den avgjørelsen at en slik rett til å forbli i landet under klagebehandlingen, utelukker slutningen at oppholdet er å regne som ulovlig etter returdirektivet.

For det første mener Domstolen at når man ser hen til konteksten og rekkevidden av spørsmålene i Arslan-saken, hadde fortolkningen der som formål å forsikre at returprosedyren ikke iverksettes før en tredjelandsborger som har fått innvilget rett til å forbli i landet, har fått klagen sin ferdig behandlet, og særlig, at han ikke kan fengsles med sikte på uttransportering i denne perioden.

For det andre, så er verken definisjonen av ulovlig opphold i returdirektivet artikkel 3(2) eller noen andre bestemmelser i samme direktiv, avhengig av utfallet av en klage over en administrativ beslutning som avslutter et lovlig opphold, herunder avslag på søknad om beskyttelse, eller fraværet av en beslutning om å forbli i påvente av utfallet av en slik klage.

For det tredje er ikke returdirektivet basert på en tanke om at ulovligheten ved et opphold, og dermed anvendelsen av direktivet, forutsetter at det ikke foreligger noen lovlig mulighet for tredjelandsborgere å forbli i landet, blant annet avhengig av utfallet over klagen på beslutningen som avslutter et lovlig opphold. Motsatt, så er det klart fra avsnitt 12 i fortalen til returdirektivet at direktivet også gjelder tredjelandsborgere hvis opphold kan defineres som ulovlig, men som har rett til å oppholde seg i medlemsstatens territorium fordi de ikke kan returneres. Videre må medlemstatene respektere non-refoulement prinsippet for tredjelandsborgere som oppholder seg ulovlig i landet jf. artikkel 5 og 9 (1), og utsette utsendelse inntil retur ikke vil medføre brudd med dette prinsippet, se avsnitt 47.

For det fjerde, fremhever Domstolen, så er hovedformålet med returdirektivet, slik det følger av fortalens punkt 2 og 4, etableringen av en effektiv utsendelses- og repatrieringspolitikk som fullt ut respekterer grunnleggende rettigheter og verdigheten til de involverte parter. Dette formålet kommer til uttrykk i artikkel 6(6) som eksplisitt åpner for at medlemstatene kan fatte vedtak om å avslutte et lovlig opphold og fatte vedtak om retur i en felles administrativ avgjørelse. Denne muligheten gjør at medlemstatene kan sikre en parallell og/eller felles saksbehandling og klagebehandling av begge vedtak.

Domstolen mener at hvis man legger til grunn at et opphold ikke kan anses som ulovlig kun på grunn av en tillatelse om å forbli i landet i påvente av utfallet av en klage over avslag på internasjonal beskyttelse, ville muligheten for fellesbehandling bli overflødig og dermed motvirke formålet med å etablere en effektiv utsendelses- og repatrieringspolitikk. Hvis man la en slik tolkning til grunn, ville også et returvedtak bare kunne fattes etter at utfallet av klagen på beskyttelsesvedtaket var klart, som vesentlig ville forsinke igangsettingen av retur-prosessen, og gjøre prosedyren mer komplisert.

Domstolen påpeker så at enhver fortolkning av returdirektivet eller prosedyredirektivet må være i overenstemmelse med de grunnleggende rettigheter og prinsipper som er nedfelt i Charteret, se avsnitt 51. Når det konkret gjelder rettsmidler for å imøtegå avgjørelser knyttet til retur jf. artikkel 13 i returdirektivet, og rettsmidler for å imøtegå avgjørelser om avslag på internasjonal beskyttelse jf. artikkel 39 i prosedyredirektivet, må disse være i overenstemmelse med artikkel 47 i Charteret, som sikrer at enhver som får sine rettigheter og friheter som er garantert etter EU-retten krenket, skal ha tilgang til et effektivt rettsmiddel fremfor en domstol. Domstolen fremhever også at prinsippet om non-refoulement er garantert som en grunnleggende rettighet i artikkel 18 og 19(2) i Charteret og er gjentatt i fortalene til både retur- og prosedyredirektivet. Videre så garanterer artikkel 18 i Charteret at reglene som fremgår i Flyktningkonvensjonen av 1951 skal respekteres.

Ifølge Domstolens rettspraksis innebærer retten til et effektivt rettsmiddel at når en stat beslutter å returnere en som har søkt om beskyttelse til et land hvor det foreligger vektige grunner til å tro at han kan risikere å bli utsatt for behandling i strid med artikkel 18 i Charteret, sammenholdt med artikkel 33 i Flyktningkonvensjonen eller artikkel 19(2) i Charteret, at søkeren har tilgang til et rettsmiddel som automatisk suspenderer effektueringen av avgjørelsen om retur, jf. Abdida (C-562/13) og Tall (C-239/14). Dette samsvarer også med praksis fra Menneskerettsdomstolen i Strasbourg knyttet til EMK artikkel 13, som det jf. Charteret artikkel 52(3) er relevant å se hen til (for eksempel Gebremedhin v. France og Hirsi Jamaa v. Italy).

Domstolen har tidligere fremholdt at mangelen på suspenderende virkning av en klagebehandling av et avslag på beskyttelse, i prinsippet er kompatibel med non-refoulement-prinsippet i og med at iverksettingen av et slikt avslag ikke i seg selv kan føre til utsendelse av den berørte tredjelandsborgeren. Motsatt mener Domstolen at en klage over et returvedtak, jf. returdirektivet artikkel 6, må sikre muligheten for automatisk suspenderende virkning for å være i overenstemmelse med non-refoulement prinsippet.

Domstolen presiserer imidlertid at verken artikkel 39 i prosedyredirektivet eller artikkel 47 i Charteret, lest i lys av beskyttelsen i artikkel 18 og 19(2) i Charteret, stiller krav om at det skal foreligge adgang til overprøving av vedtaket i to instanser. Det eneste kravet er at det må foreligge et tilgjengelig rettsmiddel overfor ett rettslig organ (jf. Samba Diouf, C-69/10).

Dermed følger det når det gjelder returvedtak og vedtak om uttransportering, at det i prinsippet om retten til et effektivt rettsmiddel og i prinsippet om non-refoulement, ligger innebygget en beskyttelsesmekanisme som skal sikre at klage over det vedtaket gis automatisk suspenderende virkning, for behandling av klagen over avslaget på beskyttelse ved minst ett rettslig organ (judicial body). I tråd med en streng overholdelse av denne forpliktelsen vil det faktum at oppholdet til tredjelandsborgeren kan anses som ulovlig så snart søknaden om beskyttelse er avslått i første instans, slik at vedtak om retur kan fattes med en gang avslaget foreligger, eller samtidig, ikke krenke non-refoulement-prinsippet eller retten til et effektivt rettsmiddel, se avsnitt 58.

Sett hen til alle disse hensynene, må konklusjonen etter Domstolens vurdering være at med mindre tredjelandsborgeren blir gitt en tillatelse jf. returdirektivets artikkel 6(4), så oppholder han seg ulovlig i returdirektivets forstand, så snart hans søknad om beskyttelse er avslått i første instans, uavhengig av om det foreligger en rett til å oppholde seg i landet mens klagen over avslaget behandles. Dermed kan det i prinsippet fattes vedtak om retur etter at avslaget på beskyttelse foreligger.

Likevel fremhever Domstolen at medlemstatene er forpliktet til å sikre at alle vedtak om retur er i overenstemmelse med de prosessuelle sikkerhetsmekanismene i kapittel 3 i returdirektivet. Dette kravet fremgår eksplisitt i artikkel 6(6). Medlemstatene må sikre at klagen over avslag på beskyttelse behandles så effektivt som mulig og i overenstemmelse med prinsippet om “equality of arms”; (et prinsipp som faller inn under retten til en rettferdig rettergang etter blant annet EMK artikkel 6). Dette betyr, blant annet, at alle virkninger av returvedtaket må suspenderes inntil klagefristen har gått ut, og hvis det er fremsatt en slik klage, til klagen er ferdig behandlet, se avsnitt 61.

Her vil det ikke være tilstrekkelig at medlemstatene avstår fra å iverksette returvedtaket. Det er nødvendig at alle de rettslige virkningene av returvedtaket suspenderes, og særlig at perioden for frivillig utreise ikke begynner å løpe så lenge personen har rett til å bli i landet. I tillegg må personen ikke frihetsberøves for å forberede uttransporteringen i dette tidsrommet jf. artikkel 15. I tillegg må personen i påvente av utfallet av klagen, i utgangspunktet kunne nyte godt av de rettigheter som følger av mottaksdirektivet (ekstern lenke) (2003/09 EC). Videre må myndighetene ta hensyn til eventuelle omstendigheter og forhold som inntreffer etter at returvedtaket ble fattet, som kan virke inn på vurderingen etter artikkel 5 i returdirektivet (vern mot retur, barnets beste, familieliv og helsetilstand).

Til slutt fremhever Domstolen at det er åpenbart som følge av punkt 6 i fortalen til returdirektivet at medlemstatene må sørge for at returprosedyren er rettferdig og åpen. Følgelig, når det fattes vedtak om retur, er medlemstatene forpliktet til å sikre at personen blir informert på en åpen måte om overholdelsen av sikkerhetsmekanismene som nevnt over.

I den gjeldende saken fant Domstolen at belgiske myndigheter ikke hadde handlet i tråd med de sikkerhetsmekanismer som skal gjelde ved returvedtak, herunder at alle virkninger av returvedtaket skal suspenderes i påvente av utfallet av klagen over avslaget på beskyttelse, i og med at tredjelandsborgeren var pålagt å forlate belgisk territorium mens klagen var under behandling. Domstolen svarte derfor slik på spørsmålet den hadde fått seg forelagt::

6. Konklusjon

Returdirektivet, lest i sammenheng med prosedyredirektivet, og i lys av non-refoulement-prinsippet og retten til et effektivt rettsmiddel, må forstås slik at det ikke utelukker at det kan fattes vedtak om retur umiddelbart etter at søknad om beskyttelse er avslått, eller i samme administrative avgjørelse som avslaget på beskyttelse, og dermed før utfallet av klagen over det avslaget er avklart. Dette forutsetter at medlemstatene kan forsikre at alle virkningene av returvedtaket suspenderes inntil utfallet av klagen over avslaget på beskyttelse er klart.