Shirley McCarthy v. United Kingdom Direktivet om fri personbevegelighet. Konsekvens av å ikke benytte retten til fri bevegelighet.

1. Saken gjelder

• Fri bevegelighet for personer som har dobbelt statsborgerskap. Domstolen fortolker Artikkel 3(1) og Artikkel 16 i Direktivet om fri personbevegelighet (Direktiv 2004-38 av 29. april 2004 om Unionsborgere og deres familiemedlemmers rett til å og oppholde seg fritt på medlemsstatenes område (ekstern lenke)).
• Saken ble henvist til EU-domstolen av Storbritannias Høyesterett.
• Prejudisiell avgjørelse avsagt i kammer. Avgjørelsen er særlig relevant for behandlingen av saker om familiegjenforening etter EØS-regelverket.
• Les avgjørelsen i sin helhet på CURIA (Court of Justice og the European Union) sine nettsider. 

2. Hovedkonklusjoner i avgjørelsen

• EU-domstolen slår fast at Shirley McCarthy ikke har benyttet seg av retten til fri bevegelighet, og er derfor ikke omfattet av direktiv 2004/38.
• Domstolen konkluderer med at Artikkel 3(1) skal fortolkes slik at direktivet ikke skal finne anvendelse i saker der unionsborgeren ikke har utøvet sin rett til fri bevegelighet, alltid har oppholdt seg i medlemsstaten hvis vedkommende er borger av, samt har et ytterligere statsborgerskap i en annen medlemsstat.
• Artikkel 21 i Traktaten om den Europeiske Unions Funksjon (TEUF) skal heller ikke finne anvendelse med mindre nasjonale myndigheters tiltak/beslutninger vil føre til at unionsborgeren fratas/mister rettigheter knyttet til status som unionsborger eller hindrer vedkommende i utøvelsen av retten til fri bevegelse og opphold i medlemsstatenes territorium.
• Ved denne avgjørelsen går EU-domstolen gjennom sin tidligere praksis, inkludert Zambrano-avgjørelsen avsagt 8. mars 2011, og oppklarer viktige problemstillinger knyttet til tolkning av EU-regelverket, særlig artikkel 21 i TEUF-traktaten og sentrale bestemmelser i direktiv 2004/38.

3. Faktum i saken

Saken gjelder et ektepar som oppholder seg i Storbritannia. Shirley McCarthy er født i Storbritannia og er statsborger av Storbritannia og Irland. Hun har alltid bodd i Storbritannia. Hun har aldri vært i arbeid, selvstendig næringsdrivende eller selvforsørgende, og mottar trygdeytelser fra staten. Hennes ektefelle er statsborger av Jamaica. Han oppholder seg ulovlig i Storbritannia.

Kort tid etter at paret giftet seg søkte McCarthy og fikk utstedt et irsk pass. Paret fremmet deretter en søknad om oppholdstillatelse og reisedokument i henhold til EU-regelverket (rettigheter for Unionsborgere og deres ektefeller) til Secretary of State i Storbritannia. Søknaden ble avslått under henvisning til at Shirley McCarthy ikke kunne anses å være berettiget person som oppfylte vilkårene i EU-lovbestemmelsene: å være arbeidstaker, selvstendig næringsdrivende eller selvforsørger. Parets anke ble avvist av ”Asylum and Immigration Tribunal”. Etterfølgende klager og anker for begge klagerne ble avvist.

4. Spørsmål forelagt for EU-domstolen

Storbritannias Høyesterett besluttet å utsette rettsforhandlingene og henvise saken til EU-domstolen for en prejudisiell avgjørelse. Den foreleggende rett ønsket å få avklart om klageren, som hadde britisk og irsk statsborgerskap, og som hadde oppholdt seg i Storbritannia i hele sitt liv, kunne påberope seg rettigheter etter Artikkel 3 i Direktivet. Storbritannias Høyesterett ønsket videre å få avklart om Shirley McCarthy kunne anses å ha oppholdt seg lovlig/”resided legally” i Storbritannia i henhold til Artikkel 16  tatt i betraktning at hun ikke oppfylte vilkårene etter Artikkel 7 i Direktivet, se punkt 21 i dommen.

5. Domstolens vurderinger

5.1 Domstolens vurdering av om klageren er omfattet av direktiv 2004/38

Domstolen uttaler innledningsvis at den ikke er hindret fra å gi den nasjonale domstolen alle relevante tolkninger vedrørende EU-regelverket, selv om den nasjonale domstolen kun har bedt om veiledning vedrørende Artikkel 3(1) og 16 i direktivet, se punkt 24.

Domstolen går videre og bemerker at klageren aldri har utøvet sin rett til fri bevegelighet verken alene eller som familiemedlem av en unionsborger. Domstolen påpeker deretter at klageren søker om oppholdstillatelse for ektefellen uten å gjøre gjeldende at hun er arbeidstaker, næringsdrivende eller selvforsørgende (self-sufficient). På denne bakgrunn uttaler domstolen at det første spørsmålet som er forelagt vil besvares ved å vurdere om artikkel 21 TEUF finner anvendelse i de tilfeller der unionsborgeren aldri har benyttet seg av retten til fri bevegelighet, alltid har hatt opphold i en medlemsstat der vedkommende er statsborger, og har et ytterligere statsborgerskap i en annen medlemsstat, se punkt 26.

Domstolen minner deretter om prinsipper etablert i tidligere praksis samt folkerettslige prinsipper slik de er inkorporert i Artikkel 3 i EMK Protokoll 4, se punkt 27-28:

“[…] citizenship of the EU confers on each EU citizen a primary and individual right to move and reside freely within the territory of the Member States, subject to the limitations and restrictions laid down by the Treaties and the measures adopted for their implementation, freedom of movement for persons being, moreover, one of the fundamental freedoms of the internal market, which was also reaffirmed in Article 45 of the Charter of Fundamental Rights of the European EU…

Directive 2004/38 […] aims to facilitate the exercise of the primary and individual right to move and reside freely within the territory of the Member States that is conferred directly on EU citizens by the Treaty and that it aims in particular to strengthen that right…

[…] the Court has also held that a principle of international law, reaffirmed in Article 3 of Protocol No 4 to the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, […] precludes a Member State from refusing its own nationals the right to enter its territory and remain there for any reason […].”

Under henvisning til punkt 29 der domstolen viser til Artikkel 3 i EMK Protokoll 4, fastslår EU-domstolen at en unionsborger, som er bosatt i en medlemsstat hvis han/hun er statsborger av, nyter en ubetinget rett til opphold i denne staten (unconditional right of residence). På denne bakgrunn finner domstolen at direktivet ikke kan gjelde for personer i klagerens situasjon, se punkt 34 i dommen.

Det faktum at en unionsborger er borger av mer enn én medlemsstat medfører ikke at vedkommende med det kan sies å ha benyttet seg av sin rett til fri bevegelighet. I lys av dette uttaler domstolen at direktivet ikke kan finne anvendelse i klagerens situasjon, se punkt 41. Med hensyn til klagerens jamaicanske ektefelle bemerker domstolen at han ikke kan benytte seg av rettighetene garantert av direktiv 2004/38, siden han ikke anses å være ektefelle av en borger av en medlemsstat som har benyttet seg av retten til fri bevegelighet.

5.2 Domstolens vurderinger vedrørende anvendelsen av artikkel 21 i TEUF

Under henvisning til tidligere konklusjoner i Zambrano-saken uttaler domstolen at unionsborgerskap bør være grunnleggende status for borgere i medlemsstatene (intended to be the fundamental status of nationals of the Member States), se punkt 47. Domstolen påpeker videre at Artikkel 21 TEUF er til hinder for nasjonale tiltak/beslutninger (measures) som fører til at unionsborgere fratas nytelsen av rettigheter som følger av status som unionsborger.

Domstolen uttaler at en person som er statsborger av minst én medlemsstat, nyter status som unionsborger og kan derfor påberope seg rettigheter (særlig retten til fri bevegelighet og opphold) knyttet til denne statusen, inkludert i medlemsstaten vedkommende kommer fra opprinnelig, se punkt 48. Det foreligger ikke noe informasjon i klagerens sak som skulle indikere at britiske myndigheters avgjørelse fratar henne retten til å nytte rettighetene knyttet til hennes status som unionsborger, se punkt 49. I vurderingen viser domstolen til at klageren, i motsetning til situasjonen i Zambrano-saken, ikke ble pålagt av britiske myndigheter til å forlate EU-området, siden hun er statsborger av Storbritannia, se punkt 50 i dommen. Domstolen uttaler videre at foreliggende sak skiller seg på flere punkter fra tidligere saker, herunder Ruis Zambrano, Garcia Avello og Grunkin and Paul-sakene, se punkt 51-53.

Domstolen konkluderer deretter med at Artikkel 3(1) i Direktiv 2004-38 skal tolkes slik at direktivet ikke kommer til anvendelse i saker der unionsborgeren ikke har utøvet sin rett til fri bevegelighet, alltid har oppholdt seg i medlemsstaten hvis han er statsborger av, samt innehar et ytterligere statsborgerskap i en annen medlemsstat. Domstolen konkluderer videre med at Artikkel 21 i TEUF ikke skal anvendes i ovennevnte situasjoner med mindre nasjonale myndigheters tiltak/beslutninger vil føre til at unionsborgeren fratas rettighetene knyttet til hans status som unionsborger eller hindre ham i utøvelsen av sin rett til fri bevegelse og opphold i medlemsstatenes territorium, jf. punkt 59 i dommen:

“1. Article 3(1) of Directive 2004/38/EC of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004 on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States amending Regulation (EEC) No 1612/68 and repealing Directives 64/221/EEC, 68/360/EEC, 72/194/EEC, 73/148/EEC, 75/34/EEC, 75/35/EEC, 90/364/EEC, 90/365/EEC and 93/96/EEC, must be interpreted as meaning that that directive is not applicable to a Union citizen who has never exercised his right of free movement, who has always resided in a Member State of which he is a national and who is also a national of another Member State.

2. Article 21 TFEU is not applicable to a Union citizen who has never exercised his right of free movement, who has always resided in a Member State of which he is a national and who is also a national of another Member State, provided that the situation of that citizen does not include the application of measures by a Member State that would have the effect of depriving him of the genuine enjoyment of the substance of the rights conferred by virtue of his status as a Union citizen or of impeding the exercise of his right of free movement and residence within the territory of the Member States.“