X and X v. État belge Visumforordningen. Humanitært visum. Asyl (beskyttelse).

1. Saken gjelder 

• Prejudisiell avgjørelse avsagt i Storkammer 7. mars 2017
  
  
• Et syrisk ektepar med små barn søkte om humanitært visum ved Belgias ambassade i Libanon, med sikte på å søke om beskyttelse (asyl) ved ankomst Belgia.
   
• Fortolkning av artikkel (1) (a) i Visumforordningen (nr. 810/2009, senere endret av nr. 610/2013) og av artikkel 4 og 18 i EU-Charteret.
    
• Saken ble henvist til EU-domstolen av belgiske myndigheter for en prejudisiell avgjørelse (preliminary ruling) den 8. desember 2016. Saken ble behandlet under "the urgent procedure" jf. artikkel 107 i EU-domstolens "Rules of procedure of the Court".
   
• Enstemmig avgjørelse, som konkluderte med at spørsmålet som ble forelagt, ikke falt inn under EU-retten, her Visumforordningen, men utelukkende var opp til medlemsstatenes nasjonale lovgivning.
   
• Avgjørelsen til Storkammeret følger ikke anbefalingene fra Advocate General P. Mengozzi (Se Opinion av 7. februar 2017). Mengozzi mente at situasjonen til søkerne falt inn under virkeområdet til Visumforordningen. 
  
  
• Les avgjørelsen i sin helhet på Eur- lex (ekstern lenke) sine nettsider. 

2. Hovedkonklusjonen i dommen 

Domstolen konkluderte enstemmig med at situasjonen til søkerne ikke falt inn under EU-retten, her Visumforordningen, men utelukkende var opp til medlemsstatenes nasjonale lovgivning. 

3. Faktum i saken 

Et syrisk ektepar fra Aleppo med tre små barn, hadde søkt om humanitært visum med begrenset territoriell gyldighet jf. Visumforordningen artikkel 25 (1) (a) ved den belgiske ambassaden i Beirut, Libanon i oktober 2016. Familien hadde til hensikt å reise til Belgia for å søke om beskyttelse (asyl).  

For å underbygge visumsøknadene, hevdet mannen at han var blitt bortført av en terrorist-gruppe, slått og torturert og sluppet fri i bytte mot løsepenger. Søkerne fremhevet situasjonen i Syria generelt, og i Aleppo spesielt og hevdet at de i tillegg ved retur risikerte å bli utsatt for forfølgelse på grunn av at de var ortodokse kristne.  

18. oktober 2016 avslo Office des Étrangers visumsøknadene, og begrunnet blant annet avslaget med at søkerne hadde til hensikt å oppholde seg i Belgia i mer enn 90 dager, at EMK artikkel 3 (forbudet mot tortur, umenneskelig behandling og dødsstraff) ikke pålegger konvensjonsstatene å tillate innreise til 'victims of a catastrophic situation' til sitt territorium, og at belgiske diplomatiske stasjoner ikke hadde myndighet til å ta imot søknader om beskyttelse. 

Søkerne hevdet for den foreleggende domstolen at artikkel 18 i EU-Charteret pålegger statene en positiv forpliktelse til å sikre retten til asyl, og at innvilgelse av beskyttelse er den eneste måten å unngå risiko for brudd på EMK artikkel 3 og artikkel 4 i EU-Charteret. Gitt at belgiske myndigheter mente at søkerne var i en ekstraordinær situasjon, i et humanitært perspektiv, hevdet søkerne at vilkårene for å anvende artikkel 25(1)(a) i visumforordningen var oppfylt, og de mente derfor at de burde ha fått utstedt visum på humanitært grunnlag, slik de hadde søkt om. 

Den belgiske stat mente at de ikke var underlagt en forpliktelse, verken under EMK artikkel 3 eller flyktningkonvensjonen artikkel 33, til å tillate en tredjelandsborger innreise på sitt territorium, og at den eneste forpliktelse de hadde i denne sammenheng var å forhindre utsendelse til Syria. 

Den foreleggende domstolen hevder at det er "apparent" (åpenbart) jf. EMK artikkel 1, slik den er tolket av EMD, at søkerne kun kan anføre EMK artikkel 3 når de befinner seg innenfor belgisk jurisdiksjon. Domstolen spør imidlertid hvorvidt implementeringen av visumregler kan anses som utøvelse av jurisdiksjon i den betydning. Videre spør den foreleggende domstolen om rett til innreise kan følge av, som en konsekvens (corollary) av forpliktelsen til å iverksette forebyggende tiltak og non-refoulement prinsippet, fra EMK artikkel 3 og mutatis mutandis (tilsvarende) flyktningkonvensjonen artikkel 33. 

Den foreleggende domstolen mener at anvendelsen av artikkel 4 i EU-Charteret, ulikt EMK artikkel 3, ikke avhenger av utøvelse av jurisdiksjon, men av anvendelsen av EU-retten. Det følger imidlertid verken av traktatene eller av Charteret at anvendelsen er territorielt begrenset/avgrenset. 

Med henvisning til artikkel 25 i Visumforordningen hevder den foreleggende domstolen blant annet at visum må utstedes når en medlemsstat anser det som nødvendig på grunn av internasjonale forpliktelser. Den foreleggende domstolen stiller imidlertid spørsmål ved hvor langt diskresjonen for hver medlemsstat strekker seg i så henseende, og mener at enhver slik form for diskresjon kan utelukkes, sett hen til internasjonale forpliktelser og Charterets bindende form.

Derfor forela The Conseil du Contentieux des Étrangers følgende spørsmål til EU-domstolen for en prejudisiell avgjørelse: 

(1) Dekker begrepet "internasjonale forpliktelser" i Visumforordningen artikkel 25(1)(a) alle rettighetene i EU-Charteret, inkludert særlig dem som fremgår av artikkel 4 og 18, og inkluderer de også forpliktelser som binder medlemsstatene i lys av EMK og artikkel 33 i flyktningkonvensjonen? 

(2) (a) Avhengig av svaret på første spørsmål, må artikkel 25 (1)(a) tolkes slik at en medlemsstat er forpliktet til å innvilge visum når det er etablert at det foreligger risiko for brudd på artikkel 4 og 18 i Charteret, eller en annen bindende internasjonal forpliktelse? 
(b) Påvirker en eventuell relasjon mellom søkerne og medlemsstaten som visumsøknaden er fremmet overfor, for eksempel i form av familietilknytning, vertsfamilier, referansepersoner, svaret på forrige spørsmål? 

4. Domstolens vurderinger 

Domstolens vurderinger av de forelagte spørsmålene fremgår av avsnitt 38-51 i dommen. Domstolen innleder med at den kan veilede den foreleggende domstolen ved fortolkningen av bestemmelser i EU-retten utover dem som fremgår av de konkrete spørsmålene og underlagsmaterialet som fremlegges for Domstolen. 

Domstolen fremhever at Visumforordningen ble vedtatt på bakgrunn av The EC Treaty (Treaty establishing the European Community) artikkel 62(2)(a) og (b)(ii) om at Rådet skal vedta visumregler for forventet opphold i høyst tre måneder, herunder prosedyrer og vilkår for medlemsstatenes utstedelse av visum.  

Som det fremgår av Visumforordningens artikkel 1, er formålet med forordningen å etablere prosedyrer og vilkår for utstedelse av visum for transitt gjennom eller for planlagte opphold på medlemsstatenes territorium av en varighet på inntil tre måneder innenfor en seksmånedersperiode. Domstolen viser også til definisjonen av "visum" slik den fremgår av artikkel 2(2) (a) og (b). 

Domstolen legger imidlertid til grunn, på bakgrunn av foreleggelsen av spørsmålene i saken, at søkerne søkte om visum på humanitært grunnlag, jf. Visumforordningen artikkel 25, ved den belgiske ambassaden i Libanon for å kunne søke om asyl i Belgia umiddelbart etter ankomst, og deretter å få en oppholdstillatelse med varighet lenger enn 90 dager. Domstolen viser til artikkel 1 og mener derfor at søknader som dette faller utenfor virkeområdet til Visumforordningen, selv om de formelt er fremmet på bakgrunn av forordningens artikkel 25. I tillegg viser Domstolen til at EU-lovgiver til dags dato ikke har vedtatt noen rettsakt eller tiltak på bakgrunn av artikkel 79 (2)(a) TFEU (Treaty on the functioning of the European Union) som gjelder  vilkårene for utstedelse av visum og oppholdstillatelse til tredjelandsborgere på humanitært grunnlag. Søknadene som saken her gjelder faller derfor utelukkende innenfor rammen av nasjonal lovgivning. Da forholdet ikke er beskyttet av EU-retten, gjelder heller ikke artikkel 4 og 18 i EU-Charteret. 

En motsatt konklusjon ville etter Domstolens vurdering være det samme som å tillate tredjelandsborgere å søke om visum etter Visumforordningen for å kunne få beskyttelse i den medlemsstat de selv ønsker, hvilket ville undergrave det generelle systemet som er etablert i Dublin III-forordningen (forordning nr. 604/2013). Det ville også medføre at medlemsstatene ville bli forpliktet gjennom Visumforordningen til de facto å tillate at tredjelandsborgere fremmer asylsøknader ved representasjonen av medlemstater i et tredjeland. Artikkel 78 TFEU presiserer at søknader fremmet ved medlemsstaters representasjon faller utenfor. Dermed er det åpenbart, jf. artikkel 3(1) og (2) i Prosedyredirektivet (direktiv nr. 32/2013), at det kun gjelder søknader om beskyttelse som er fremmet på medlemsstatens territorium, inkludert ved grensen eller i medlemsstatens transittsoner, men ikke for søknader om diplomatisk eller territorielt asyl som er fremmet ved representasjonen til medlemsstatene.  

På samme måte følger det av Dublinforordningen artikkel 1 og 3 at den kun pålegger medlemsstatene en forpliktelse til å behandle søknader om beskyttelse som er fremmet på medlemsstatens territorium, inkludert ved grensen eller i medlemsstatens transittsoner, og at prosedyrene i forordningen utelukkende gjelder slike søknader om internasjonal beskyttelse. 

Domstolen mener altså at belgiske myndigheter feilaktig beskrev visumsøknadene som søknader om kortvarig visum. 

5. Domstolens konklusjon 

Domstolen konkluderte enstemmig i Storkammer med at artikkel 1 i Visumforordningen må tolkes slik at en søknad fra en tredjelandsborger om visum på humanitært grunnlag med begrenset territoriell gyldighet, jf. artikkel 25, fremmet ved en medlemsstats representasjon i et tredjeland, med hensikt om å søke om beskyttelse (asyl) umiddelbart etter ankomst til den medlemsstaten og deretter oppholde seg der i mer enn 90 dager i løpet av en 180-dagers periode, ikke faller inn under virkeområdet til Visumforordningen, men, slik EU-retten er på nåværende tidspunkt, utelukkende innenfor nasjonal lovgivning.