X, Y v the Netherlands Returdirektivet. Avslag asyl. Russland.

1. Saken gjelder

• Saken gjelder hvorvidt EU-retten foreskriver at medlemstatene gir klage over vedtak om avslag på søknad om beskyttelse og tilhørende vedtak om retur automatisk utsettende virkning (automatic suspensive effect) utover ved første klagebehandling.
  
  
• Fortolkning av returdirektivet (2008/115) (ekstern lenke) artikkel 13 og prosedyredirektivet (2013/32) (ekstern lenke) artikkel 46, som begge handler om retten til et effektivt rettsmiddel, sammenholdt med non-refoulement-prinsippet i Charteret for grunnleggende rettigheter (ekstern lenke). Norge er kun bundet av returdirektivet.
  
  
• Konklusjonen til EU-domstolen var at verken retur- eller prosedyredirektivet utelukker at nasjonal lovgivning kun gir klager automatisk utsettende virkning når klagen behandles av første klageinstans, selv der den berørte personen anfører risiko for brudd på non-refoulement-prinsippet.
  
  
• Dommen kan leses i sammenheng med konklusjonene i Gnandi (C-181/16) og Samba Diouf (C-69/10) om retten til et effektivt rettsmiddel.
  
  
• Dommen ble avsagt i kammer 26. september 2018. Domstolen avsa dom i sak C-175/17 samme dag. Sakene hadde noenlunde sammenlignbart faktum og Domstolen kom til lik konklusjon i sakene.
  
  
• Les avgjørelsen i sin helhet på CURIA (Court of Justice of the European Union) sine nettsider. 

2. Hovedpunkter i dommen

• Både ordlyden og formålet med bestemmelsene (artikkel 13 i returdirektivet og artikkel 46 i prosedyredirektivet) tilsier at medlemstatene kun er forpliktet til å tilrettelegge for klageadgang med automatisk utsettende virkning i én klageinstans.
  
  
• Konklusjonen utelukker ikke at medlemstatene kan ha andre, mer fordelaktige ordninger i sin nasjonale lovgivning.

3. Faktum i saken

To personer fra Russland, X og Y, fikk avslag på sine søknader om beskyttelse med tilhørende returvedtak i Nederland. Søkerne klaget avgjørelsen fra utlendingsmyndighetene til Rechtbank den Haag (District Court), som avslo klagene. Klagerne anket Rechtbank sine avgjørelser til Raad van State (Council of State), men da hadde ikke ankene automatisk utsettende virkning. Søkerne søkte særskilt om interim measures, for å kunne bli i landet i påvente av utfallet av ankene, da nederlandsk lovgivning krever dette. Council of State innvilget dette i påvente av EU-domstolens svar på spørsmålet de ble prejudisielt forelagt.

4. Council of State forela EU-domstolen følgende spørsmål til prejudisiell avgjørelse

1. Må artikkel 13 i returdirektivet, lest i sammenheng med Charterets artikler 4, 18, 19(2) og 47 tolkes slik at når klage over et returvedtak behandles, gis det automatisk utsettende virkning når tredjelandsborgeren anfører at retur vil medføre alvorlig risiko for brudd på non-refoulement-prinsippet? Kan det kreves at tredjelandsborgeren må be særskilt om at iverksettelsen av returvedtaket utsettes?
2. Må artikkel 46 i prosedyredirektivet, lest i sammenheng med Charterets artikler 4, 18, 19(2) og 47 tolkes slik at når klage over et vedtak om avslag på beskyttelse behandles, gis det automatisk utsatt iverksetting? Kan det kreves at tredjelandsborgeren må be særskilt om at iverksettelsen av returvedtaket utsettes?
3. For at det skal gis automatisk utsatt virkning, er det fortsatt relevant hvorvidt søknaden om beskyttelse og etterfølgende anke/klage har blitt avslått med henvisning til en av grunnene i artikkel 46(6) i prosedyredirektivet? Alternativt, gjelder dette kravet for alle asylvedtak under prosedyredirektivet?

5. Domstolens vurdering

Domstolen så på første og andre spørsmål samlet, og oppsummerte spørsmålet den har fått seg forelagt slik: Utelukker EU-retten at medlemstatene i sin nasjonale lovgivning ikke automatisk utsetter iverksettingen av vedtakene ved anke over avgjørelser som opprettholder vedtak fra førsteinstansen om avslag på beskyttelse og retur, selv når personen det gjelder anfører risiko for brudd på non-refoulement-prinsippet?

Prosedyredirektivet artikkel 46 første ledd pålegger medlemstatene å sørge for at personer som har søkt om beskyttelse har rett til et effektivt rettsmiddel foran en domstol (a court).  Denne rettigheten innebærer at det skal skje en fullstendig nåtidsvurdering (ex nunc) av både de faktiske og rettslige sidene av saken. I tråd med artikkel 46 femte ledd, med unntak av sjette ledd, er medlemstatene forpliktet til å la søkerne forbli på medlemstatens territorium inntil fristen for å anvende et effektivt rettsmiddel har utløpt eller til utfallet av anken/klagen er avklart.

Returdirektivet artikkel 13 lest i sammenheng med artikkel 12 første ledd gir en tredjelandsborger rett til et effektivt rettsmiddel for å imøtegå et returvedtak foran en kompetent juridisk eller administrativ myndighet, eller et kompetent organ som er sammensatt av medlemmer som er upartiske og uavhengige.

Selv om bestemmelsene i begge direktiver sikrer retten til et effektivt rettsmiddel mot avslag på søknader om beskyttelse og returvedtak, mener Domstolen at de ikke pålegger medlemstatene å tilrettelegge for videre anke over avgjørelser som opprettholder vedtak fra førsteinstansen, og dermed heller ikke automatisk utsettende virkning ved slik (videre) anke. Domstolen mener at en slik rettighet heller ikke kan utledes fra direktivenes generelle ordning eller formål og viser fortalen til prosedyredirektivet punkt 12 og returdirektivets fortale punkt 2 og 4, og til avgjørelsen i Gnandi (C-181/16 avsagt 19. juni 2018). Domstolen viser også til ordlyden i prosedyredirektivet artikkel 46 tredje ledd, hvor det fremgår at retten til et effektivt rettsmiddel uttrykkelig refererer til “appeals procedures before a court or tribunal of first instance”. Domstolen mener at forpliktelsen til å tilrettelegge for utøvelse av retten til et effektivt rettsmiddel, i lys av formålet med direktivet, ikke kan tolkes slik at den pålegger medlemstatene å innføre et nytt nivå av rettslig overprøving (second level of jurisdiction).

Mens EU-retten ikke utelukker at medlemstatene kan tilrettelegge for et nivå til av rettslig overprøving av anker over avslag på beskyttelse og returvedtak, med referanse til ordlyden i prosedyrediretivet artikkel 46(3) “at least”, inneholder ikke retur- eller prosedyredirektivet noen bestemmelser om dette. Domstolen viser til avsnitt 41 i generaladvokat Bot sin opinion i saken. Generaladvokaten mente at det verken følger av direktivenes ordlyd, oppbygging eller formål at der medlemstatene åpner opp for et andre nivå av jurisdiksjon, så medfører dette at iverksettelse av vedtaket automatisk utsettes.

Likevel mener Domstolen det bør påpekes at enhver fortolkning av retur- eller prosedyredirektivet må være forenlig med de grunnleggende rettighetene og prinsippene i Charteret. Det er fast praksis fra EU-domstolen at når en medlemstat beslutter å returnere en asylsøker til et land der det foreligger vektige grunner for å tro at han vil bli utsatt for en reell risiko for forfølgelse i strid med artikkel 18 i Charteret (non-refoulement), lest i sammenheng med Flyktningkonvensjonen artikkel 33 og Charterets artikkel 19(2), krever retten til et effektivt rettsmiddel i artikkel 47 at rettsmiddelet gis automatisk utsettende virkning, jf. Gnandi-avgjørelsen avsnitt 54.
Retten til å klage med tilhørende automatisk utsatt iverksetting må være til stede ved minst én klageinstans, jf. Gnandi avsnitt 56, 58 og 61. Samtidig er det klart at verken artikkel 13 i returdirektivet, artikkel 46 i prosedyredirektivet eller artikkel 47 i Charteret, sammenholdt med artikkel 18 og 19(2), krever at det skal være to nivåer av overprøving. Det eneste kravet er at det må foreligge klageadgang overfor ett rettslig organ (judicial body), jf. Samba Diouf avsnitt 69 og Gnandi avsnitt 57.

Så langt Charteret inneholder rettigheter som korresponderer med EMK må det sikres nødvendig konsistens. Første ledd i artikkel 47 er basert på EMK artikkel 13, og Domstolen ser derfor på om fortolkningen de har gjort står seg sammenlignet med praksis fra EMD. De ser på saken A.M. v. the Netherlands (application no 29094/09 avsagt 5. juli 2016), hvor det fremgår at selv ved anførsler om at utvisning kan føre til brudd på EMK artikkel 3, foreskriver EMK artikkel 13 ikke et “second level of appeal”, ei heller da automatisk utsatt iverksetting, se avsnitt 66 og 70 i A.M.

Etter dette følger det at retten til å klage over et avslag på beskyttelse og vedtak om retur etter artikkel 46 i prosedyredirektivet og artikkel 13 i returdirektivet, er begrenset til ett nivå av rettslig overprøving (se avsnitt 33).

Dersom medlemstatene har regler om flere nivåer for anke eller klage og utsatt iverksettelse utgjør dette prosessuelle regler som implementerer retten til et effektivt rettsmiddel. Selv om slike regler etter det EU-rettslige prinsippet om prosessuell autonomi tilhører nasjonal lovgivning, er de like fullt underlagt prinsippene om likeverdighet (equivalence) og effektivitet (effectiveness). Det følger av Domstolens faste praksis at prosessuelle regler som skal sikre at individer kan håndheve sine rettigheter etter EU-retten ikke kan være mindre fordelaktige enn prosessuelle regler som skal sikre håndheving av tilsvarende nasjonale rettigheter, og at de ikke må innrettes slik at det i praksis blir umulig eller ekstremt vanskelig å utøve rettighetene som kan utledes av EU-retten (se avsnitt 35).

EU-domstolen har avklart i sin rettspraksis at prinsippet om likeverdighet krever likebehandling av krav basert på brudd på nasjonal lovgivning og lignende krav basert på brudd på EU-retten, men ikke likhet mellom nasjonale prosessuelle regler som gjelder for forskjellige typer rettergang.

Det er derfor nødvendig på den ene siden å identifisere sammenlignbare fremgangsmåter for behandling av krav for domstolene, og på den andre siden avgjøre hvorvidt fremgangsmåten for å gjøre rettigheter gjeldende etter nasjonal rett er mer fordelaktig enn etter sammenlignbar fremgangsmåte for å sikre ivaretakelse av rettigheter som kan utledes fra EU-retten. Det er de nasjonale domstolene som er nærmest til å vurdere sammenlignbarheten. Council of State opplyste EU-domstolen ved foreleggelsen av spørsmålene i saken her, at det gis automatisk utsatt iverksettelse ved klage i noen andre prosesser, men uttrykte ikke noen tvil om hvorvidt prinsippet om likeverdighet var overholdt i saken her. Videre var det ikke fremlagt informasjon som gjorde det mulig å vurdere likheter og forskjeller på ulike ankeprosesser etter nederlandsk lovgivning. Domstolen overlot dermed vurderingen av overholdelse av prinsippet til den nasjonale domstolen.

Når det gjelder effektivitetsprinsippet presiserer Domstolen at det ikke er noe krav om å gå lenger enn rettighetene som kan utledes fra Charteret. I og med at artikkel 47 i Charteret kun krever at en som har fått avslag på søknad om beskyttelse, og har fått et returvedtak, har rett til å håndheve sine rettigheter effektivt foran én juridisk myndighet (judicial authority), utgjør ikke det faktum at det ikke gis automatisk utsatt iverksettelse ved et andre nivå av overprøving et brudd på effektivitetsprinsippet.

I lys av svaret på spørsmål 1 og 2 mente Domstolen at det ikke var behov for å besvare spørsmål nummer 3.

6. Konklusjon

Artikkel 46 i prosedyredirektivet og artikkel 13 i returdirektivet, sammenholdt med artikkel 4, 18, 19(2) og 47 i Charteret, må tolkes slik at de ikke utelukker nasjonal lovgivning som ikke gir automatisk utsatt iverksettelse ved behandling av anke over avgjørelser som opprettholder førsteinstansen avslag på søknad om beskyttelse og vedtak om retur, selv i de tilfellene der det anføres risiko for brudd på non-refoulement-prinsippet.