To start page
  • Use of cookies
  • Archive
  • Sitemap
  • Contact
  • Print
  • Print
  • Change text size
Norsk

UDI circulars

RS 2010-109
Document-ID : RS 2010-109
Case-ID : 09/4089
Documentdate : 01.01.2010
Receiver :

Alle i UDI

Kvalitet i saksbehandlingen


1. Innledning

2. Overordnet kvalitetskrav til direktoratets saksbehandling

3. Det nærmere innholdet i kvalitetskravet for direktoratets saksbehandling

4. Legitim saksbehandling

4.1. Legalitetsprinsippet / materiell kompetanse

4.1.1. Rettsanvendelse

4.2. Rettskildelære - juridisk metodelære

4.3. Rettskildeprinsipper (metodeprinsipper)

4.4. Harmonisering

4.5. Spesielt om rettskildefaktorer i Utlendingsdirektoratet

4.6. Saksbehandlingsreglene / prosessuell kompetanse

4.6.1. Innledning

4.6.2. Generelle saksbehandlingsregler

4.6.2.1 Saksbehandlingsregler som rettsikkerhetsgaranti

4.6.3. Spesielle saksbehandlingsregler i utlendingsforvaltningen

4.6.4. Ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper

4.7. Utlendingsforvaltningens skjønnsmessige kompetanse og begrensningene av skjønnet

4.7.1. Skillet mellom rettsanvendelse og skjønnsutøvelse

4.7.2. Forvaltningsskjønn (fritt skjønn)[14] – myndighet uten plikt

5. Effektiv saksbehandling

5.1. Generelle krav til effektivitet

5.2. Faktavurderinger

5.3. Effektivitet - oppsummering

6. Brukerorientert saksbehandling

 


1. Innledning

Formålet med dette rundskrivet er å etablere overordnede prinsipper i Utlendings­direktoratet for hva god kvalitet i saksbehandlingen innebærer.

Det stilles fra ulike hold en rekke formelle og uformelle krav til direktoratets saksbehandling.

Blant annet vil det normalt fremgå krav til direktoratets saksbehandling av statsbudsjettet, departementets tildelingsbrev, handlingsplaner fra regjeringen, eller gjennom regjeringens tiltredelseserklæring. I tillegg finnes det en rekke dokumenter internt i direktoratet, som direkte eller indirekte bidrar til å legge føringer for hvordan ulike deler av direktoratets saks­behandling skal utføres. Slike dokumenter er blant annet direktoratets etiske retningslinjer, virksomhetsidé, virksomhetsplan, verdiplattform, IKT-instruks, serviceerklæring, lederkravsdokumenter etc.

Føringer for juridisk metode vil ikke følge av dokumentene ovenfor. Juridisk metode ligger til grunn for all saksbehandling og for enkeltsakers resultat. Det er derfor viktig å skille krav som fremgår av de ovenstående dokumentene fra krav som fremgår av f.eks. formelle lover, forskrifter, instrukser, rettsavgjørelser, eller utlendings­forvaltningens etablerte praksis.

For å samle og utfylle føringene i ovennevnte dokumenter når det gjelder kvaliteten i saksbehandlingen, gis derfor dette rundskrivet ut. For øvrig vises det til utfyllende rundskriv og retningslinjer for kvalitetskrav på de enkelte saksområdene.

2. Overordnet kvalitetskrav til direktoratets saksbehandling

Det overordnede kvalitetskravet til direktoratets saksbehandling defineres som følger:

Utlendingsdirektoratets saksbehandling skal være legitim, effektiv og brukerorientert

Kvalitet i saksbehandlingen innebærer at direktoratets beslutningstagere henter argumenter fra relevante rettskilder og anvender argumentene i henhold til rettskilde­prinsippene. Saks­behandlingen skal videre være rettsikker, faglig, saklig og tillitskapende. Effektivitet og kort saksbehandlingstid skal tilstrebes. Brukerperspektivet skal vektlegges.

3. Det nærmere innholdet i kvalitetskravet for direktoratets saksbehandling

Kvalitet er et vidt begrep, og et krav om god kvalitet gjelder for alle arbeidsprosesser som utføres i direktoratet. For at saksbehandlingen skal bli kvalitativt god er det bl.a. viktig å ha gode rutiner for innhenting av informasjon, god landkunnskap, god skriftlig og muntlig fremstillingsevne og gode kommunikasjonsevner. Det er et lederansvar å sikre riktig opplæring og gode rutiner på disse sentrale feltene. I den videre fremstillingen skal vi imidlertid konsentrere oss om beslutningstakerens rolle som rettsanvender og den metoden som må benyttes i tilknytning til dette.

All saksbehandling i Utlendingsdirektoratet må sees i lys av direktoratets rolle. Et direktoratet er regjeringens utøvende myndighetsorgan. Det er direktoratets oppgave å iverksette den politikk som fremkommer gjennom lov, forskrift og lovlige instrukser. Direktoratet skal også være en leverandør av fagkunnskap til departementet, og gi faglige bidrag til utvikling av tiltak og regelverk. Direktoratet skal legge til rette for at departementet kan utøve politisk styring og følge lojalt opp formelle styrings­signaler. Verken direktoratet eller noen av dets ansatte kan løse oppgaver ut fra egen ideologisk eller politisk agenda.

En av Utlendingsdirektoratets primære oppgaver er å håndheve utlendingsloven. Det fremgår av utlendings­loven § 1 at formålet med loven er å gi grunnlag for kontroll med utlendingers inn- og utreise og ivareta deres rettssikkerhet, herunder å gi flyktninger og andre forfulgte vern. Loven søker å legge til rette for lovlig og ønsket innvandring, og hindre ulovlig og uønsket innvandring.

Direktoratets medarbeidere anvender i praksis regelverket på utlendingsrettens område og bidrar gjennom dette til å iverksette den politikken som er nedfelt i gjeldende rett. Direktoratets rettsanvendere (saksbehandlere og ledere) må derfor ha kunnskap om og forståelse for hvordan vi skal gå frem for å løse et juridisk spørsmål, eller med andre ord hva det innebærer å hente argumenter fra relevante rettskilder og å anvende argumentene i henhold til rettskildeprinsippene. Slik kunnskap sikrer at saksbehandlingen er legitim, hvilket i denne sammenheng innebærer at vedtaket er lovlig fattet (personell, prosessuell og materiell kompetanse) og at rettssikkerheten til det enkelte individ er ivaretatt (hindre maktovergrep og vilkårlighet, sikre likebehandling og forutsigbarhet).

Et annet sentralt element for saksbehandlingen er at den er effektiv, hvilket er et kvalitetskriterium i seg selv. Effektivitet innebærer å nå et mål med en mest mulig hensikts­messig ressursbruk. For å gi effektivitetskravet et konkret innhold for saks­behandlingen må vi finne frem til skjæringspunktet mellom tilstrekkelig god kvalitet og uakseptabel kvalitet. I kapittel 5 er det derfor oppstilt noen overordnede kriterier for når til­strekkelig god kvalitet er oppnådd. Disse generelle kriteriene løser imidlertid ikke spørsmålet om hva tilstrekkelig kvalitet innebærer for den enkelte sakstype eller den enkelte sak.

Begrepet tilstrekkelig kvalitet er tøyelig. For enkelte sakstyper eller enkeltsaker vil tilstrekkelig kvalitet kunne innebære et høyere krav til kvalitet enn i andre saker. En slik differensiering er nødvendig, forutsatt at minstekravene til kvalitet alltid oppfylles. Alle beslutningstagere i direktoratet - ledere og ansatte - har derfor et ansvar for å ha et bevisst forhold til kvalitetsbegrepet. Det må være en løpende dialog om hva kravene til kvalitet konkret innebærer, sett opp mot sakens eller sakstypens karakter og de tilgjengelige ressursene.

Tilsvarende bør direktoratets ansatte ha en felles forståelse for kravene til brukerorientering.

I de neste kapitlene skal derfor de grunnleggende elementene saksbehandlingen må bestå av gjennomgås. Hovedpunktene i denne fremstillingen går også frem av rundskriv 2006-026, Huskeliste for kvalitet i saksbehandlingen.

4. Legitim saksbehandling

4.1. Legalitetsprinsippet / materiell kompetanse

Det følger av legalitetsprinsippet at forvaltningen må ha hjemmel for å utøve myndighet. I henhold til juridisk teori har prinsippet grunnlovs rang. Det er vanlig å definere prinsippet som at inngrep fra myndighetenes side i borgernes rettssfære krever hjemmel i lov.[1] Direktoratets saksbehandling må således være hjemlet og må videre oppfylle de krav som følger av loven.

4.1.1. Rettsanvendelse

Rettsanvendelse vil si å løse rettsspørsmål ut fra rettsregler, i motsetning til f.eks. å la eget moralske eller politiske syn være avgjørende. Enhver rettsanvendelse består av tre deler: Bevisbedømmelse, tolking og subsumpsjon. Dette innebærer at vi først må finne ut hva som er fakta (bevisbedømmelse), så finne frem til meningsinnholdet i den relevante rettsregelen (tolking), og deretter anvende regelen på det konkrete saksforholdet (subsumpsjon).

I mange saker er det tvil om hva som er faktum. I forvaltningen er hovedregelen at fakta skal vurderes ut fra en konkret bevisvurdering (bevisbedømmelse) og at det faktum som fremstår som sannsynliggjort (sannsynlighetsovervekt) skal legges til grunn. For noen sakstyper kreves det imidlertid en mer kvalifisert sannsynlighetsovervekt for å kunne avslå. Dette gjelder for eksempel saker der retur til hjemlandet kan medføre fare for søkeren.

Når vi har funnet frem til det faktum som skal legges til grunn, må vi deretter vurdere om faktumet oppfyller de kriteriene rettsregelen oppstiler (subsumpsjon). Det betyr at resultatet skal bli slik som rettsregelen bestemmer. Alle vilkår i regelen skal være oppfylt.

For å finne frem til meningsinnholdet i en rettsregel må prinsippene i rettskildelæren følges.

4.2. Rettskildelære - juridisk metodelære

Juridisk metodelære kan grovt deles inn i to deler: Hvordan rettskildene skal brukes og hvordan fakta skal bedømmes (faktavurderinger). Rettskildelæren beskriver hvilke regler som gjelder, hvordan vi kommer frem til hvilket innhold reglene har, og hvordan vi bruker reglene for å løse et juridisk spørsmål. For å finne frem til reglenes innhold benyttes ulike rettskilder eller rettskildefaktorer. Eksempler på rettskilder (eller rettskildefaktorer) er lovtekst, forarbeider og dommer. Hvilke kilder som kan brukes (hva som er relevant) og hvordan kildene skal brukes (hvilke slutninger vi kan trekke fra dem, og hvor mye hver slutning veier) styres av rettskildereglene, eller rettskildeprinsippene.

4.3. Rettskildeprinsipper (metodeprinsipper)

Rettskildeprinsippene er felles for hele rettssystemet og sier hvordan vi må resonnere for å finne ut hva som er gjeldende rett, uansett hvilket rettsområde vi befinner oss på.[2] I Norge er det domstolene som har utviklet rettskildeprinsippene. Prinsippene har vokst frem gradvis som del av den norske retts- og kulturtradisjonen. Dette gjør disse reglene mer vage enn om de hadde vært nedfelt, f.eks. i lov. Rettskildeprinsippene består av tre grupper av normer/regler; relevansnormer, slutningsnormer og vektnormer.

Relevansnormer

Relevansnormene peker ut hvilke rettskildefaktorer det er tillatt å legge vekt på (listen neden­for) når vi skal løse et juridisk spørsmål, og antyder dermed også hva vi må se bort fra. Det er i norsk rett vanlig å dele rettskildene inn i disse rettskildefaktorene (relevanslisten): [3]

  1. Lovtekster 
  2. Lovforarbeider, annet bakgrunnsstoff og etterfølgende lovgiveruttalelser
  3. Rettspraksis (dvs. domstolenes praksis)
  4. Andre myndigheters praksis (forvaltningspraksis, f.eks. utlendingsmyndighetenes praksis) 
  5. Privates praksis (publikumssedvaner) 
  6. Rettsoppfatninger (særlig i juridisk litteratur)
  7. Reelle hensyn (vurderinger av om resultatet er rimelig, hensiktsmessig og formålstjenlig)

Listen er ikke helt uttømmende. Folkerett er også en relevant rettskildefaktorer. [4] I henhold til det som innen folkeretten gjerne kalles presumpsjonsprinsippet, presumeres eller forventes norsk rett å være i overensstemmelse med de folkerettslige forpliktelser Norge er bundet av.[5] Forholdet til folkeretten omtales også i en rekke lovbestemmelser, f.eks. i utlendingsloven § 3, statsborgerloven § 3, og generelt i menneskerettsloven. Tilsvarende vil privatrettslige avtaler (f.eks. kontrakter) i mange tilfeller være en relevant rettskilde.[6] [7]

Det er imidlertid vanskeligere å trekke grensen mellom det vi kan legge vekt på, og det vi skal legge vekt på. Som en grov huskeregel må vi i større grad ta hensyn til faktorene høyt på listen (f.eks. lovtekst og høyesterettsdommer) enn faktorene lenger ned på listen. Dersom lovteksten er klar vil det ofte være unødvendig å fordype seg i for­arbeidene. Andre ganger er det faktorer langt nede på listen vi ikke kan overse.

Slutningsnormer

Slutningsnormene handler om hvordan den enkelte rettskildefaktoren skal forstås (hva sier lovteksten eller forarbeidene, hva går forvaltningspraksis ut på osv.). Hovedregelen er at ordlyden (ytringer) skal tolkes ut fra alminnelig språkbruk. Rettskildefaktorene må likevel forstås i sin rette sammenheng. Ofte brukes ord og begreper i lovtekster og faglitteratur på en annen måte enn i dagligtalen. Det vil da ikke være språkføringen til folk flest som avgjør tolkningen. Tilsvarende må gamle tekster som hovedregel tolkes i tråd med datidens språkforståelse.

Vektnormer

Når vi har sluttet oss frem til hva som f.eks. ligger i en lovtekst, hva forvaltnings­praksis er osv., må vi veie rettskildefaktorene mot hverandre, for å komme frem til sluttresultatet.

Rekkefølgen rettskildefaktorene er oppført i, sier ikke noe absolutt om hvilken vekt de ulike faktorene har, men gir en indikasjon. Som huskeregel kan vi si at påbudte rettskildefaktorer (de høyt på listen) har større vekt enn tillatte faktorer (de lenger ned på listen).

Rettskildefaktorene er oppført i den rekkefølgen det er naturlig å starte når vi skal finne frem til innholdet i en rettsregel. Utgangspunktet vil være å starte med å se på hva som er en naturlig forståelse av lovens ordlyd, dersom problemet det søkes svar på er lovregulert.

De ulike rettskildefaktorene har ikke hver sin faste vekt. Visse særtrekk styrker eller svekker vekten av en rettskildefaktor. Eksempler på dette er alder, tydelighet, grundighet, spesifikasjon og massivitet. Høyesterettsdommer har f.eks. normalt stor vekt, men alle har ikke like stor vekt. Det har bl.a. betydning om en høyesterettsdom er ny eller gammel, om den er enstemmig eller avsagt under dissens, om det er tatt klart standpunkt til ved­kommende rettsspørsmål, eller om det er mer uklart hvilke slutninger som kan trekkes fra dommen, etc.

Vi må videre se på i hvilken retning de ulike rettskildefaktorene trekker, om de trekker i samme eller motsatt retning, og hvor sterkt faktorene står i forhold til hverandre. F.eks. vil vekten av juridisk teori normalt være større der de toneangivende teoretikerne trekker i samme retning, enn der kun én teoretiker hevder et synspunkt.

4.4. Harmonisering

Fremstillingen over viser hvordan vi kommer frem til innholdet i en rettsregel. Noen ganger oppstår det regelkonflikt eller motstrid mellom regler. Den vanligste regelkonflikten er at formell lov strider mot annen formell lov. Ved kollisjon gjelder følgende tre kollisjonsprinsipper:

Lex superior – En regel med høyere trinnhøyde går foran regel med lavere trinnhøyde (Grunnloven står over formell lov, mens formell lov rangeres over forskrift, osv.)

Lex spesialis – Spesiallov går foran generell lov

Lex posterior – Nyere lov går foran eldre lov

4.5. Spesielt om rettskildefaktorer i Utlendingsdirektoratet

Som det følger av fremstillingen over, er forvaltningspraksis en av rettskildene i norsk rett. I forvaltningen vil forvaltningspraksis ofte være en relevant rettskildefaktor. Direktoratets etablerte prak­sis er i noen grad forsøkt kodifisert gjennom rundskriv, interne meldinger og praksis­notater. Hvilken vekt disse kildene får, og på hvilken måte de er relevante, beror på om vi befinner oss på et lovregulert område eller ikke. På lovfestede områder vil lovteksten normalt gå foran forvaltnings­­praksis, men forvaltningspraksis vil kunne være en viktig tolknings­faktor. Forvaltnings­­praksis teller mest i de tilfellene den virker i samme retning som andre faktorer. På områder som ikke er lovregulert vil derimot forvaltningspraksis telle mer enn ellers.

Forholdet til politiske signaler

Innenfor de rammer lov og forskrift setter, kan den politiske ledelsen gi føringer for direktoratets saksbehandling gjennom politiske styringssignaler. Styringssignaler må være formidlet slik at det er på det rene at den politiske ledelse har ment å legge føringer for direktoratet. Normalt skal dette skje gjennom forskrift eller instruks fra departementet. Rettssikkerhetshensyn taler for at signalene bør formidles gjennom definerte formelle kanaler. I enkeltsaksbehandlingen er det derfor bare signaler formidlet på denne måten som kan få betydning. Dersom et politisk signal er gitt på en uklar måte, det er uklart hva som er meningen med signalet, eller hvilken status signalet har, vil lojalitetsplikten overfor departementet likevel kunne tilsi at direktoratet må ta kontakt for å klargjøre forholdet. [8] En slik avklaring vil kunne danne grunnlag for praksisutvikling i direktoratet.

Forholdet til Utlendingsnemnda (UNE)

Utlendingsnemnda er klageinstans for negative vedtak som direktoratet har fattet. Departementet kan også bringe inn positive vedtak for nemnda i visse tilfeller, se utlendingsloven § 76 fjerde ledd. Direktoratet må normalt rette seg etter det som fremstår som nemndas praksis. Et enkelt nemndvedtak er normalt ikke tilstrekkelig til å gi uttrykk for nemndas praksis, selv om det vil kunne være slik i noen tilfeller. Dersom det foreligger flere nemndvedtak som trekker i samme retning, må vi normalt kunne anse at dette gir uttrykk for nemndas praksis. Praksisen vil da legge føringer for direktoratets praksis og kan medføre praksisendring i direktoratet. Vedtak fattet i Stornemnd skal danne presedens både for Utlendingsnemnda og Utlendingsdirektoratet. Instruks fra departementet vil imidlertid gå foran et vedtak fattet i Stornemnd.

Forholdet til Sivilombudsmannens uttalelser (Stortingets ombudsmann for forvaltningen)

Sivilombudsmannens uttalelser har ingen formelt bindende virkning eller rettskraft i egentlig forstand, men er veiledende for forvaltningen. Det er ikke regnet som god forvaltningsskikk å overse ombudsmannens uttalelser.

Uttalelsene regnes imidlertid ikke som juridisk teori og ombudsmannen regnes heller ikke som et forvaltnings­organ. Ombudsmannen behandler ikke saker som allerede har vært i dom­stolene. Tilfeller hvor Høyesterett trekker uttalelser fra ombudsmannen inn i sine resonne­menter, er normalt det nærmeste slike uttalelser kommer en formelt bindende virkning.

Forholdet til uttalelser fra Justisdepartementets lovavdeling

Justisdepartementets lovavdeling er forvaltningens generelle ekspertorgan i juridiske spørs­mål. Lovavdelingens uttalelser har stor autoritet innen forvaltningen og har på mange områder virket rettsskapende. Størst innflytelse har Lovavdelingens uttalelser om lover den selv har forberedt, f.eks. forvaltningsloven. Forvaltningsloven inneholder flere tolknings­spørsmål som sjelden kommer inn for domstolene, men som ofte forelegges Lovavdelingen.

Forholdet til internasjonale rettskilder

Norge er bundet av ulike rettskilder som følger av Dublinsamarbeidet, Schengensamarbeidet og EØS-samarbeidet. Internasjonale konvensjoner og avtaler er bindende for Norge dersom Norge har ratifisert avtalen. Videre er bilaterale avtaler bindende når Norge har undertegnet avtalen. Norge er imidlertid ikke bundet av EU-rettskilder, UNHCR-rettskilder eller rettskilder utarbeidet av Europarådet. Selv om vi ikke er bundet av slike rettskilder, kan det i enkelttilfeller være relevant å se hen til dem, slik at de indirekte får betydning for norsk rett. EU-rettskilder vil for eksempel ha relevans ved tolkningen av utlendingslovens særlige regler om EØS- og EFTA-borgere.

Direktoratets rundskriv, internmeldinger og praksisnotater

I tråd med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper har direktoratet myndighet til å gi utfyllende instrukser og retningslinjer for sine ansatte på utlendingsrettens og statsborger­rettens område. Instrukser og retningslinjer gitt av arbeidsgiver legger klare føringer for saksbehandlingen. Saksbehandlerne har likevel et eget ansvar for å påse at det ikke er motstrid mellom direktoratets retningslinjer/instrukser og overordnede rettskilder slik som lov, forskrift eller instrukser fra overordnet departement.

Formålet med at arbeidsgiver gir retningslinjer, er å bidra til å sikre likebehandling i utlendingsforvaltningen, gi veiledning der utlendings­forvaltningen har et skjønnsrom, og å utfylle (presisere meningsinnholdet i) lovgivningen der dette er nødvendig. På denne måten blir praktiseringen av regelverket enklere. Retningslinjene skal også bidra til at den praksisen som til en hver tid følges i utlendingsforvaltningen blir dokumentert.

Direktoratets instruksjonsmyndighet gjelder kun overfor egne ansatte og ansatte i samarbeidende etater (politiet og utenriksstasjonene). I den grad direktoratet er tillagt myndighet overfor andre etater eller private rettsubjekter, kan også disse instrueres ved slike retningslinjer. Utlendingsnemnda kan ikke instrueres av direktoratet på utlendings- og statsborgerrettens område, og benytter seg derfor ikke av direktoratets retningslinjer.

Retningslinjer kan også nedfelles i praksisnotater. Direktoratets praksisnotater har lavere rettskildeverdi enn direktoratets rundskriv og interne meldinger.

4.6. Saksbehandlingsreglene / prosessuell kompetanse

4.6.1. Innledning

Kvalitet i saksbehandlingen innebærer at direktoratet må sikre en korrekt og forsvarlig saks­behandling som samsvarer med saksbehandlingsreglene i lov og forskrift, samt ulovfestede normer for god forvaltningsskikk. Vi snakker her om den prosessuelle kompetansen.

Utlendingsforvaltningen kan f.eks. ikke ha en praksis som kommer i konflikt med de kravene som blir stilt til saksbehandling i forvaltningsloven. Vår saksbehandling må følge forvaltnings­lovens krav til rutiner for å ivareta den enkelte utlendings rettsikkerhet, bl.a. ved å sikre likebehandling og gi utlendingen muligheten til å ivareta sine interesser.

Rettsikkerhet innebærer i tradisjonell forstand at maktovergrep og vilkårlighet hindres, og at likebehandling og forutsigbarhet sikres. Overført til utlendingsforvaltningen kan vi si at rettsikkerhet ivaretas ved at utlendingen får oppfylt alle de garantier og rettigheter som lovfestede og ulovfestede regler gir anvisning på. Så lenge dette kravet oppfylles, er hensynet til rettssikkerhet ivaretatt, selv om vedkommende får avslag, eller det på annen måte fattes et inngripende vedtak.

Ivaretakelse av enhver side av utlendingenes rettsikkerhet vil imidlertid ha betydelige administrative, kontroll­messige og økonomiske konse­kvenser for forvaltningen. Vi må derfor finne en balansegang mellom effektivitet og kvalitet i saksbehandlingen.

4.6.2. Generelle saksbehandlingsregler

Utlendings­loven § 80 slår fast at forvaltnings­lovens regler gjelder med mindre annet er bestemt. [9]

Forvaltningsloven inneholder saksbehandlingsregler som gjelder generelt i forvaltningen, bl.a. bestemmelser om at en sak skal være så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, og at den enkelte saksbehandler skal behandle sakene så raskt og effektivt som mulig. Loven har i tillegg regler om parts­offentlighet, opplysningsplikt, veiledningsplikt og taushetsplikt. Det finnes bestemmelser om varsling av den/de saken gjelder, og om at en part skal gis adgang til å uttale seg om saken før vedtak fattes. Loven inneholder videre habilitetsregler, som har som formål å sikre tilliten til forvaltningen, og bestemmelser om retten til å klage på forvaltningsvedtak. Alle disse reglene legger plikter og rettigheter til forvaltnings­organet og parten, og oppstiller slik sett kriterier for kvalitet i saksbehandlingen.

4.6.2.1 Saksbehandlingsregler som rettsikkerhetsgaranti

Flere av reglene i forvaltningsloven er et direkte utslag av retten til å motsi og imøtegå et vedtak.[10] Dette er begrunnet i hensynet til rettssikkerheten, se f.eks. reglene om opplysnings­plikt, partsinnsyn, begrunnelsesplikt og uttalerett, jf. forvaltningsloven §§ 17 - 19. For at søkeren skal kunne ivareta sine interesser på best mulig måte er det forutsatt at vedtaket er tilstrekkelig begrunnet, jf. forvaltningsloven §§ 24 flg.

Forvaltningen skal f.eks. påse at saken er godt opplyst og at søkeren gjøres kjent med sakens dokumenter og opplysninger av vesentlig betydning for utfallet i saken. Søkeren skal være kjent med de faktiske opplysninger som forvaltningen legger til grunn for vedtaket og hvilke vurderinger som er foretatt. Søkeren skal gis en rimelig frist til å imøtegå og kommentere de opplysningene som tenkes brukt i hans sak.

Utlendingssaker er ofte saker av inngripende karakter, der avgjørelsen vil kunne ha stor be­tydning for den det gjelder. Dessuten er vedtakene rettet mot utlendinger som er ukjent med norsk rettsystem og regler, noe som ytterligere understreker viktigheten av gode og klare be­grunnelser. Det må samtidig foretas en rimelig praktisering av saksbehandlingsreglene, til­passet en praktisk virkelighet som kan bære preg av store saksmengder og krav til effektivitet.

Utlendingsforvaltningens utfordring er å finne en balanse mellom hva som på den ene side er tilstrekkelig begrunnelse i den enkelte sak, sett hen til sakens art og kompleksitet, og hva som på den annen side ikke kan aksepteres av hensyn til partenes mulighet for å ivareta og forsvare sine interesser. Generelt kan vi si at jo mer inngripende et vedtak er, desto større grunn er det til å være oppmerksom på saksbehandlingsregler som ivaretar hensynet til retts­sikkerheten. Videre er det særlig viktig at beslutningstagere som håndterer søknader der skjønnsmessige momenter vurderes, redegjør grundig for de vurderinger som foretas.

4.6.3. Spesielle saksbehandlingsregler i utlendingsforvaltningen

Både utlendingsloven og statsborgerloven gir anvisning på en rekke spesielle saksbehandlingsregler, som i flere tilfeller gir utlendingen bedre rettsikkerhetsgaranti enn etter forvaltningsloven.

Et eksempel på dette er saker der det er spørsmål om vern mot forfølgelse, og i saker om bort­visning og utvisning. I slike saker skal utlendingen få mulighet til å fremlegge sine syns­punkter på et språk han kan kommunisere forsvarlig på, jf. utlendingsloven § 81. Utlendings­loven § 81 bestemmer videre at utlendingen har krav på forhåndsvarsel, informasjon og rett til å uttale seg i henhold til reglene i forvaltningsloven §§ 16 og 17. Når slik uttalelse er mottatt og saken anses tilstrekkelig opplyst, kan vedtak fattes. Etter utlendingsloven § 76 første ledd kan vedtak fattet av Utlendingsdirektoratet påklages til Utlendingsnemnda.

4.6.4. Ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper

Ved siden av de generelle saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, samt spesial­bestemmelsene i utlendings- og statsborgerloven, gjelder dessuten ulovfestede saks­behandlingsregler.[11]

Ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper, som f.eks. læren om myndighetsmisbruk, setter normer for hvordan skjønn skal utøves. Beslutningstagere i direktoratet skal vurdere alle relevante hensyn, behandle like tilfeller likt og ikke ta utenforliggende eller vilkårlige hensyn. Forsvarlig saksbehandling vil videre forutsette systematisk og kronologisk ordning av alle saksdokumenter. Det hører også til god forvaltningsskikk å svare på henvendelser uten ugrunnet opphold.

4.7. Utlendingsforvaltningens skjønnsmessige kompetanse og begrensningene av skjønnet

4.7.1. Skillet mellom rettsanvendelse og skjønnsutøvelse

I metodelæren skilles det også mellom rettsanvendelse og skjønnsutøvelse. For å finne ut hva det innebærer at forvaltningen noen ganger kan utøve såkalt fritt skjønn, er det hensiktsmessig å først se på de tilfellene som ikke åpner for fri skjønnsutøvelse.

Noen regler er utformet uten åpning for skjønnsutøvelse. Eksempler på dette er bestemmelser der det eksplisitt fremgår at dersom et bestemt faktum foreligger, så skal en bestemt rettsfølge inntre. I slike tilfeller er vedtaket lovbundet.

Andre ganger er det vanskeligere å skille mellom rettsanvendelse og skjønnsutøvelse, fordi lovteksten inneholder skjønnspregede ord og uttrykk. Grunnen til dette er at språket ofte ikke er presist nok til å formulere lovens vilkår i skjønnsfrie vendinger. Det er heller ikke alltid ønskelig å låse rettsutviklingen ved å bruke skarpe formuleringer. Uttrykket særlig til­knytning til riket i utlendingsloven § 38, første ledd, er et eksempel på et skjønnspreget uttrykk, eller et vurderings­preget lovkriterium. [12] Å komme frem til innholdet i slike vurderings­pregede lov­kriterier kalles lovskjønn eller rettsanvendelsesskjønn. Dette er rettsanvendelse og ikke skjønns­ut­øvelse i den betydning vi skal bruke begrepet i fortsettelsen.[13] Hovedregelen er at domstolene kan prøve lovskjønnet fullt ut, fordi dette er en del av rettsanvendelsen (tolking og subsumpsjon). Der lovskjønnet er spesielt vagt, bredt og/eller skjønnspreget, nøyer domstolene seg likevel ofte med å prøve hvordan lovens tema skal forstås (tolking), men lar være å overprøve subsumpsjonen, dvs. om loven er anvendt korrekt i den konkrete saken.

4.7.2. Forvaltningsskjønn (fritt skjønn)[14] – myndighet uten plikt

Forvaltningsskjønn, eller hensiktsmessighetsskjønn, består i å velge om og hvordan myndighet skal brukes innenfor lovens rammer. Forvaltningsskjønn oppstår når forvaltningen har hjemmel til å gripe inn (dvs. loven gir slik adgang), men det er opp til forvaltningen selv om den vil gjøre bruk av hjemmelen (adgangen), og hvordan den i så fall skal gjøre det (dersom loven åpner for alternative tiltak). Forvaltningsskjønnet kan bare overprøves av domstolene i den utstrekning skjønnet er uttrykk for myndighetsmisbruk, eller innebærer brudd på faglige eller samfunnsmessige minstemål.

De reglene som åpner for forvaltningsskjønn er utformet slik at hvis fakta er slik som regelen sier, så kan det ene eller det annet vedtak treffes, så lenge det ligger innenfor lovens ramme. F.eks. er utlendingsloven § 38 første ledd formulert slik: ”Det kan gis oppholdstillatelse selv om de øvrige vilkårene i loven ikke er oppfylt dersom det foreligger sterke menneskelige hensyn eller utlendingen har særlig tilknytning til riket.” Det er her altså i utgangspunktet opp til forvaltningens frie skjønn å avgjøre om tillatelse skal gis til en person som fyller vilkårene etter bestemmelsen.

Forvaltningsskjønnet er imidlertid ikke helt fritt. Bruken av forvaltningsskjønn må være i samsvar med lov, forskrift og instruks. Det vil si at skjønn skal utøves der loven åpner for det, men bare der. På området for forvaltningsskjønnet er det vanlig at politiske myndigheter, innenfor lovens rammer, gir instrukser som legger føringer for skjønnsutøvelsen.

Ved utøvelsen av skjønnet er det også naturlig å se hen til formålet med bestemmelsen og formålet med loven i sin helhet. På utlendingsrettens område er f.eks. innvandringsregulering et av formålene med utlendingsloven, jf. § 1. Statens interesser må dermed avveies mot individets interesser.

Skjønnsutøvelsen må videre holde visse minstemål, både faglig og i forhold til myndighetenes samfunnsansvar. Skjønnet må ikke være usaklig eller uforsvarlig (myndighetsmisbruk). Det vil si at saksbehandlere ikke kan legge vekt på uvedkommende forhold, overse relevante momenter, treffe vilkårlige avgjørelser, gjøre usaklig forskjell på folk, eller fatte grovt urimelige vedtak.

Direktoratet har et selvstendig ansvar for at saksbehandlingen skjer innenfor denne ytre skjønnsrammen. Dersom skjønnsutøvelsen i direktoratet utvikler seg i strid med politiske mål, enten i for liberal eller i for restriktiv retning, har imidlertid også politisk ledelse et ansvar for å definere hvilket skjønnsrom som gjelder, og på den måten forhindre at direktoratet gjennom sin praksis distanserer seg fra formålet med hjemmelen. Dette forutsetter imidlertid at departementet er kjent med direktoratets praksis.

Den politiske styringen på utlendingsfeltet bør, innenfor lovens rammer, skje gjennom forskrift eller instruks om regelanvendelsen. I den grad en slik styring foreligger, og den setter begrensninger for bruken av skjønnet, er det forvaltningens plikt å rette seg etter dette.

5. Effektiv saksbehandling

5.1. Generelle krav til effektivitet

Definisjonen av kvalitet i saksbehandlingen gir ikke et fullgodt svar på hva tilstrekkelig kvalitet innebærer, også omtalt som godt nok. Definisjonen sier kun noe om hvilke elementer saksbehandlingen må bestå av for å være kvalitativt god, men ikke hvor mye de ulike elementene skal vektlegges.

Både forvaltningslovens regler og ulovfestede prinsipper for god forvaltningsskikk oppstiller et effektivitetskrav. Med effektivitet forstås her at direktoratet utnytter tilgjenglige ressurser på hensiktsmessig vis og er fokusert på å håndtere saksmengden på en hurtig og god måte. Forvaltningsloven inneholder f.eks. bestemmelser om at forvaltnings­organet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold. Det er videre presisert i utlendingslovens forarbeider at vedtak i utlendingssaker bør treffes hurtig. Det er således allerede fra lovgivers side fremhevet at effektivitet er et viktig hensyn.

Effektiv saksbehandling vil generelt innebære å saksbehandle med tilstrekkelig god kvalitet. Det perfekte resultat er nærmest uoppnåelig, da kvaliteten alltid kan bli bedre. Det er derfor viktig å ha et balansert fokus på grundigheten i saksbehandlingen. Bedre kvalitet enn tilstrekkelig er uhensiktsmessig, mens dårligere kvalitet er uakseptabelt. Hva som er tilstrekkelig kvalitet må imidlertid konkretiseres ytterligere for den enkelte sakstype, og i den enkelte situasjon. I forbindelse med konkretiseringen for den enkelte sakstype må det også konkretiseres hva tilstrekkelig grundighet innebærer for de ulike prosessene og rutinene saksbehandlingen består av. Dette er et linjeansvar.

Det kan likevel oppstilles noen overordnede rammer for grundighet i saksbehandlingen her. Generelt kan vi si at graden av kvalitet, utover et minimumskrav, må vurderes ut fra en avveining mellom ulike hensyn. F.eks. kan vi si at jo mer inngripende et vedtak er for en part, jo større krav bør det stilles til grundighet og kvalitet. Videre vil sakstyper der viktige inn­vandrings-, sikkerhetspolitiske eller andre samfunnshensyn gjør seg gjeldende, kreve økt fokus på grundighet. Like saker må behandles likt. Det må derfor på de aktuelle saksområder formuleres klare kriterier for hvordan slike hensyn skal trekkes inn i saksbehandlingen.

5.2. Faktavurderinger

En side av saksbehandlingen der sammenhengen mellom effektivitet og kvalitet er spesielt sammenvevd, er ved innhenting av sakens faktum. Tilfredsstillende opplysning av saken er helt avgjørende for å ivareta hensynet til god kvalitet i saksbehandlingen, herunder å sikre at utfallet i saken blir korrekt. Graden av opplysning av saken vil derfor måtte være tilstrekkelig god. Hva som er tilstrekkelig vil også her kunne variere fra sakstype til sakstype og fra sak til sak. Videre vil graden av opplysning av saken måtte veies opp mot andre hensyn. Vi må f.eks. alltid avveie ressurskostnadene ved å styrke beslutningsgrunnlaget opp mot hvilken effekt som kan forventes oppnådd. Hensiktsmessig ressursbruk og kort saksbehandlingstid skal alltid tilstrebes. Samtidig kan det være innvandringsregulerende hensyn, eller andre kontrollhensyn, som likevel tilsier ytterligere utredning av saken/sakstypen. Ønsket kontrollnivå for den aktuelle sakstypen vil her kunne være avgjørende for graden av opplysning av saken.

Som en generell veiledning kan vi si at sakens faktum er tilstrekkelig utredet når vi med rimelig sikkerhet har nok informasjon til at alle relevante sider av saken kan vurderes, og ytterligere opplysning av saken ikke antas å ville endre vedtakets innhold.

5.3. Effektivitet - oppsummering

Tilstrekkelig god utredning av saken henger også tett sammen med kravene til god og korrekt registrering av sakens opplysninger, og god dokumentorden. Tilsvarende må beslutnings­grunnlaget, herunder hvilke vurderinger som er foretatt og prosessen som har ført frem til vedtaket, synliggjøres i den enkelte sak. Dette bør skje gjennom registrering i saksbehandlingsverktøyet og/eller i sakens merknader. Slik synliggjøring og dokumentering av saksbehandlingsprosessen er viktig for eventuell etterprøving av saken.

Etter dette kan vi som en tommelfingerregel si at tilstrekkelig god kvalitet oppnås når saks­behandlingen er legitim, effektiv og brukerorientert, og beslutningstakeren (saksbehandler og leder);

- har utredet sakens hjemmels- og faktagrunnlag i en slik grad at alle relevante aspekter kan vurderes, eller så langt det er mulig i tilfeller der det er vanskelig å utrede den

- antar at ytterligere innhenting av informasjon ikke vil endre vedtakets innhold og informasjonen fremstår som tilfredsstillende for hele sakskomplekset,

- med rimelig sikkerhet har fattet et korrekt vedtak,

- har sikret at beslutningsgrunnlaget, herunder vurderingene som er foretatt, går tydelig frem av saken,

- har skrevet et godt forståelig og tydelig begrunnet vedtak,

- har sikret at saken er fullstendig og korrekt registrert i saksbehandlingsverktøyet.

Det er en sentral oppgave for direktoratet å synliggjøre hva som er tilstrekkelig kvalitet i saksbehandlingen og hvilke saksbehandlingsrutiner som er nødvendig for å oppnå denne kvaliteten. De ressursmessige konsekvensene bør til enhver tid utredes og formidles til politisk ledelse som grunnlag for hvilke rammevilkår direktoratet bør få. Direktoratet bør dertil synliggjøre eventuelle konsekvenser ved at slike rammevilkår ikke er til stede.

6. Brukerorientert saksbehandling

Et sentralt element for kvaliteten i saksbehandlingen er at den er brukerorientert.

Med brukerorientert menes i denne sammenheng hvordan direktoratet møter brukerne/søkerne, og samfunnet for øvrig. Brukerorientering innebærer bl.a. at direktoratet utfører sine oppgaver på en hensynsfull måte og behandler søkerne med respekt. Direktoratet skal fokusere på brukerperspektivet i alle oppgaver, herunder i utformingen av vedtak. Begrunnelser skal være tilstrekkelige og forståelige. Videre skal direktoratets service­nivå i kontakt med omverdenen være tilfredss­tillende og funksjonelt. Direktoratet skal fremstå som profesjonelt og faglig, og være en åpen, troverdig og service­orientert forvaltningsvirksomhet. Det skal sikres at samfunnet har tillit til at direktoratet løser sine oppgaver i tråd med demokratiske prinsipper. Gjennom dette vil både søkernes og allmennhetens tillit til direktoratet ivaretas og styrkes.

Store deler av direktoratets brukerorientering ovenfor søkerne er regelbundet. Med dette menes at lovfestede og ulovfestede bestemmelser oppstiller ulike krav til direktoratet, og rettigheter for søkerne. Dette gjelder bl.a. bestemmelser i utlendings-, statsborger-, forvaltnings-, personopplysnings- og offentlighetsloven, samt ulovfestede prinsipper for god forvaltnings­skikk. Blant de lovfestede bestemmelsene er direktoratets veiledningsplikt og krav til at vedtak fattes uten ugrunnet opphold. Store deler av brukerorienteringen dekkes derfor av kravet om at saksbehandlingen skal være legitim.

Direktoratet kan også velge å tillegge ulike sider av den regelbundne brukerorienteringen større vekt enn regelverket tilsier.

De resterende deler av brukerorienteringen er av ubundet karakter, slik som direktoratets grad av tilgjengelighet (f.eks. for søkerne eller pressen), vektlegging av alminnelige prin­sipper for skikk og bruk, språkføring eller formulering i søknadsskjemaer eller vei­ledninger. Direktoratet vil i stor grad kunne definere nivået på slik bruker­orientering selv, bl.a. gjennom etiske retningslinjer, kommunikasjonsstrategier og serviceerklæringer. Det følger imidlertid av politiske føringer at slik brukerorientering skal vektlegges i stor grad. Statsansatte vil i tillegg forventes å opptre i tråd med Etiske retningslinjer for statstjenesten. [15]


Ida Børresen
direktør

Kontakt: Analyse- og utviklingsavdelingen, Regelverksenheten



[1] Andenæs, Johs. (1990), Statsforfatningen i Norge, Tano, s. 212 flg.

[2] Se. bla. Helgesen, Jan E. (Eckhoff, Torstein) (1997): Rettskildelære, Tano Aschehoug forlag, s. 19 flg. og Boe, Erik (1993): Innføring i Juss, Bind I, Tano, s. 125 flg.

[3] Ulike juridiske forfattere har noe ulike fremstillinger av relevanslisten, men hovedtrekkene går igjen.

[4] I Norge bygger vi på prinsippet om at norsk rett og folkerett er to atskilte rettssystemer (dualisme). Det vil si at folkeretten i utgangspunktet må transformeres inn i norsk rett for at den skal få direkte betydning.

[5] Lov av 21. mai 1999 nr. 30

[6] Se. bla. Helgesen, Jan E. (Eckhoff, Torstein) (1997): Rettskildelære, Tano Aschehoug forlag, s. 25

[7] Se bl.a. Boe, Erik (1993): Innføring i Juss, Bind 1, Tano, s. 142 flg.

[8] Se bl.a. St.meld. nr. 21 (2003- 2004), pkt 4.2.4

[9] Ot.prp. nr. 75 (2006-2007), kap. 17.1

[10] Det kontradiktoriske prinsipp, se bl.a. Bunæs, Runa m.fl. (2004): Utlendingsrett, Universitetsforlaget, s. 64 flg. og Eckhoff, Torstein og Smith, Eivind (2003): Forvaltningsrett, Universitetsforlaget, s. 386

[11] Uskrevene normer for god forvaltningsskikk

[12] Se Boe (1993), Innføring i Juss, bind 2, Tano, s. 688

[13] Se om rettsanvendelse i pkt. 4.1.1 flg.

[14] Begrepet fritt skjønn brukes noe ulikt i juridisk litteratur, der enkelte forfattere benytter begrepet også om de situasjonene der domstolene ikke overprøver lovskjønnet fullt ut.

[15] Moderniseringsdepartementet, Etiske retningslinjer for statstjenesten, 7. september 2005

Norwegian Directorate
of Immigration
Utlendingsdirektoratet
P.O. box 2098 Vika
NO-0125 Oslo
Norway

Editor in Chief: Stephan Mo