UDI 2010-010 Asylpraksis Nord-Korea

1. Innledning

Utlendingsdirektoratets (UDI) retningslinjer for asylsaker beskriver praksis for behandlingen av asylsøknader fra de enkelte land. Retningslinjene er utarbeidet som interne retningslinjer til saksbehandlerne i UDI. Alle søkerne vurderes ut fra deres individuelle situasjon ved retur, og det foretas en konkret rettslig vurdering av hver enkelt sak, der praksis som fremgår av retningslinjene vurderes ved avgjørelsen av saken. I alle saker vil det kunne være individuelle forhold som kan innebære at saken får et annet utfall enn det som følger av retningslinjene.

UDI vurderer først om søkeren har rett til beskyttelse (asyl), etter utlendingsloven § 28, første ledd bokstav a, jf annet ledd. Dersom søkeren ikke har rett til beskyttelse (asyl) etter bokstav a, vil UDI vurdere om han eller hun står i reell fare for å bli utsatt for dødsstraff, tortur eller annen umenneskelig eller nedverdige behandling og gi beskyttelse (asyl) etter utl § 28, første ledd bokstav b, jf annet ledd. Dersom søkeren heller ikke innvilges slik beskyttelse, vil UDI vurdere om han eller hun skal innvilges opphold på humanitært grunnlag etter utl § 38, jf utl § 28 syvende ledd.

Ved avgjørelsen av søknader om asyl tar UDI utgangspunkt i informasjon innhentet fra søkerne selv, hovedsakelig under asylintervjuet og i en skriftlig egenerklæring. Dersom det er nødvendig og mulig foretar direktoratet verifiseringer av opplysninger som fremkommer i saken. Når det gjelder forholdene i de ulike landene baserer direktoratet seg hovedsakelig på informasjon som formidles gjennom Landinfo (ekstern lenke).

2. Tidligere praksis for asylsøkere fra Nord-Korea

Asylsøkere fra Nord-Korea har tidligere blitt innvilget beskyttelse (asyl) fordi det ble vurdert slik at de som avhoppere risikerte forfølgelse i Nord-Korea, jf utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a. Retur opp mot Sør-Korea har ikke vært en del av vurderingen, med unntak av noen svært få saker der vi har kunnet legge til grunn at søkeren allerede var blitt borger av Sør-Korea. Disse sakene har blitt avslått som åpenbart grunnløse.

3. Formålet bak praksisendringen

Praksisendringens formål er at nordkoreanere skal kunne returnere til Sør-Korea fordi de kan oppnå beskyttelse der. Det avgjørende hensynet bak direktoratets praksisendring, er at asylinstituttet bør forbeholdes personer som har behov for internasjonal beskyttelse. Når nordkoreanere gjennom sine statsborgerrettigheter i Sør-Korea kan oppnå beskyttelse der, mener direktoratet at det riktige vil være å henvise søkere dit.

4. Bakgrunn for praksisendring

Avhoppere fra Nord-Korea er beskyttet av en egen lov i Sør-Korea, som gir rett til sørkoreansk statsborgerskap. Loven ble godkjent i 1997 og revidert i juli 2007. Nordkoreanske borgere som ankommer Sør-Korea har dermed en lovfestet rett til sørkoreansk statsborgerskap. Det følger av flyktningkonvensjonens artikkel 1A (ekstern lenke) nr 2 annet ledd at en person som ”har statsborgerskap i mer enn ett land” ikke anses som flyktning i henhold til konvensjonen om ”han uten gyldig grunn som skyldes berettiget frykt har forsømt å påberope seg beskyttelse hos et av de land han er borger av”. I følge UNHCRs håndbok punkt 106 (ekstern lenke) er formålet å utelukke personer med doble eller flere statsborgerskap fra beskyttelse som flyktning i et annet land, dersom de kan påberope seg beskyttelse fra minst ett av de landene de er borgere av.

I utgangspunktet utelukker dermed flyktningkonvensjonens artikkel 1A (ekstern lenke) nr. 2 annet ledd nordkoreanere med sørkoreansk statsborgerskap fra beskyttelse som flyktning etter konvensjonen. Forutsetningen er at beskyttelsen gjennom statsborgerskapet i Sør-Korea er tilgjengelig og av tilstrekkelig kvalitet, jf UNHCRs håndbok punkt 106 og 107 (ekstern lenke) om at søkeren ikke må ha ”gyldig grunn som skyldes berettiget frykt” for å unnlate å påberope seg beskyttelse der.

Utlendingsdirektoratet har utredet hvorvidt denne regelen kan anvendes også for nordkoreanere som ikke på forhånd har vært i Sør-Korea og fått statsborgerskap. Selv om de i utgangspunktet faller utenfor ordlyden i artikkel 1 A nr. 2 annet ledd da de formelt sett ikke ”har” statsborgerskap i mer enn ett land, mener direktoratet at det å inneha en automatisk rett til statsborgerskap i et annet land kan sidestilles med det å ha statsborgerskap der.

En slik praksis vil være betinget av hva som ligger i denne automatikken. Direktoratet har ved hjelp av blant annet Landinfo og den norske ambassaden i Seoul undersøkt forholdene knyttet til retten til statsborgerskap og mulige unntak, og hvilken beskyttelse nordkoreanere gis i Sør-Korea. Hvordan Sør-Korea forholder seg til nordkoreanske flyktninger er regulert i sørkoreansk lovgivning gjennom ”Act on the protection and settlement support of residents escaping from North Korea”. I lovens artikkel 9 oppstilles noen kategorier av personer som er unntatt rett til statsborgerskap. Unntaksbestemmelsene retter seg i første rekke mot kriminelle (alvorlige internasjonale forbrytelser som terrorisme, folkemord med videre, og alvorlige ikke-politiske forbrytelser) og personer som utgjør en trussel mot den sørkoreanske nasjonen. Personer som har bodd store deler av livet i et annet land, kan også unntas.

Undersøkelsene viser at det er relevant å kategorisere nordkoreanske flyktninger slik:

• Første kategori er flyktninger knyttet til den store nordkoreanske kolonien som har oppholdt seg i nærmere to generasjoner på kinesisk territorium. Disse behandles av sørkoreanske myndigheter nærmest som kinesiske borgere. På kinesisk side er de derimot ansett som nordkoreanske og har begrensede rettigheter som kinesiske borgere. Disse er i praksis statsløse flyktninger fordi de ikke kan reise tilbake til opprinnelseslandet.
  
  
• Den andre kategorien er nordkoreanere som defineres som bonafide avhoppere og som kun har transittert gjennom Kina eller annet tredjeland. Disse gis rett til sørkoreansk statsborgerskap.
  
  
• Den tredje kategorien knytter seg til nordkoreanere som er gitt statsborgerskap i Sør-Korea, men som av personlige grunner har valgt å søke politisk asyl som nordkoreanere i et tredjeland. Denne gruppen synes først og fremst å ha sosiale eller økonomiske motiver for å reise til et tredjeland. Bak dette ligger som regel opplevelsen av diskriminering. Personer i denne kategorien vil uansett beholde sitt sørkoreanske statsborgerskap.

Etter det direktoratet har fått opplyst, eksisterer det ikke eksempler på at nordkoreanske flyktninger har blitt nektet sørkoreansk statsborgerskap utover et mindre antall som har blitt returnert til Kina. Nordkoreanske kriminelle vil bli arrestert i Sør-Korea og eventuelt bli utlevert til tredjeland etter internasjonal lovgivning eller bilaterale avtaler. Det finnes per dato ingen eksempler på dette. Personer som måtte være involvert i terrorisme, spionasje med videre, vil bli tiltalt og eventuelt fengslet etter sørkoreansk lovgivning. Ingen vil under noen omstendighet bli returnert til Nord-Korea.

Direktoratet har vurdert den beskyttelsen sørkoreanske myndigheter kan tilby nordkoreanske flyktninger i forhold til mulig nordkoreansk etterretningsvirksomhet i Sør-Korea. Det nordkoreanske rettssystemet (guilt by association), gjør at gjenværende slektninger i Nord-Korea kan straffes på grunn av avhoppet til et familiemedlem. Mange avhoppere uttrykker derfor redsel for at nordkoreanske spioner i Sør-Korea skal få vite om dem dersom de skulle reise til Sør-Korea. Sørkoreanske myndigheter har imidlertid et omfattende program for flyktningene som heter Hanawon-programmet, hvor sikkerhet, beskyttelse av identitet og ulike velferdstiltak inngår. Både under Hanawon-programmet og i ettertid besørger sørkoreanske myndigheter sikkerheten for avhopperne, blant annet får flyktningene ”tildelt” en lokal politimann ved bosetting. Opplysninger om flyktningene behandles som sensitiv informasjon, og lovgivningen åpner for at det kan gis en ny identitet som en del av tildelingen av statsborgerskapet.

Det bør her bemerkes at selv om nordkoreanere i kategori tre fritt kan komme tilbake til Sør-Korea, vil de ikke få videreført økonomisk støtte under Hanawon-programmet.

Alle kilder direktoratet har vært i kontakt med peker på sosiale, økonomiske og integreringsmessige problemer for nordkoreanske avhoppere i Sør-Korea. Det vises til at Sør-Korea er sterkt markedsstyrt og at det er vanskelig å lykkes uten riktig utdanning og nettverk.

Når det gjelder adgang til innreise til Sør-Korea, framgår det av lovens (”Act on the protection..”) artikkel 7 at ”any person who has escaped from North Korea and desires to be protected under this act, shall apply for protection to the head of an overseas diplomatic or consular mission, (…)”, som igjen skal ta kontakt med relevante myndigheter i Sør-Korea. Den videre framgangsmåten beskrives i de påfølgende artiklene i loven.

Formelt sett er det dermed tilrettelagt for at nordkoreanere skal kunne erverve statsborgerskap i Sør-Korea. Den sørkoreanske ambassaden i Oslo opplyser til direktoratet at den vil utstede reisedokument til nordkoreanere dersom de som ønsker å dra til Sør-Korea, ikke har alvorlig kriminalitet på rullebladet og de ikke har bodd mange år i et tredjeland. For å klargjøre disse premissene blir søkeren intervjuet av ambassaden, som samarbeider med relevante myndigheter i hjemlandet i spørsmålet om utstedelse av reisedokument.

5. Nåværende praksis

I tråd med de foretatte utredningene legger direktoratet til grunn at nordkoreanere i realiteten må anses å ha dobbelt statsborgerskap, da nordkoreanere både har en generell rett til å erverve statsborgerskap i Sør-Korea og den er tilgjengelig for nordkoreanske avhoppere i Norge. Etter direktoratets vurdering har sørkoreanske myndigheter både evne og vilje til å gi tilfredsstillende grad av beskyttelse og sikkerhet til borgere av Nordkorea.

Utlendingsdirektoratet mener at nordkoreanere som søker beskyttelse i Norge, som hovedregel vil kunne avslås. Begrunnelsen er at vedkommende ikke fyller vilkårene i flyktningkonvensjonens artikkel 1 A (ekstern lenke) siden søkeren er statsborger av Sør-Korea og kan henvises til å søke beskyttelse der, jf flyktningkonvensjonens artikkel 1 A (ekstern lenke) nr 2 annet ledd.

UDI presiserer at det skal gjøres en individuell vurdering av om søkeren faller inn under utlendingsloven § 28 første ledd i alle saker og subsidiært om det foreligger sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket, jf utlendingsloven § 38.

Direktoratets behandling av EMA-saker er omfattet av spesielle retningslinjer. Det er under en hver omstendighet en forutsetning for retur av enslige mindreårige at barnet er sikret tilstrekkelig omsorg ved retur.

Direktoratet gjør oppmerksom på at Sør-Korea ikke har avskaffet dødsstraff. Dødsstraff ble sist gjennomført i 1997. Søkere vil ikke kunne returneres hvis det foreligger en slik risiko.

6. Sikkerhetssaker

Saker som berører grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn («sikkerhetssaker») skal behandles etter reglene i utlendingsloven kapittel 14. Det er UDI Kontroll som har ansvar for å avgjøre sikkerhetssaker og for den videre oppfølgingen med PST eller Utenriksdepartementet og eventuell foreleggelse for Justis- og beredskapsdepartementet.  

Saksbehandleren skal sende saken til UDI Kontroll dersom den berører eller kan berøre grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn. Ved tvil bør saken oversendes. Saken skal oversendes uavhengig av utfall. En veiledende indikatorliste er gitt i punkt 5 i GI-20/2023 Instruks om behandling av saker som kan berøre grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn etter utlendingsloven kapittel 14, § 35, og saker etter eksportkontrollregelverket.