UDI 2010-041 Utlevering av vandelsopplysninger ved søknad om familieinnvandring

1. Innledning

Retningslinjene gir nærmere informasjon om bestemmelsene om vandelskontroll i utlendingsforskriften § 17-8 jf. utlendingsloven § 85.

Retningslinjene vil i all hovedsak gi instruks til politiet om hvordan bestemmelsene skal praktiseres.

Med ”referansepersonen” mener vi den personen søkeren ønsker å bli gjenforenet med eller etablere samliv med i Norge, jf. utlendingsloven § 39.

Retningslinjene gjelder ikke for utlendinger som er omfattet av EØS-regelverket.

2. Generelt om adgangen til å utlevere vandelsopplysninger i familieinnvandringssaker

Utlendingsloven § 85 første ledd gir adgang til å benytte vandelsopplysninger for å vurdere om det er sannsynlig at søkeren eller dennes særkullsbarn vil bli mishandlet eller grovt utnyttet ved å etablere familieliv i Norge, jf. utlendingsloven § 40 femte ledd eller sjette ledd eller § 48.

Utlendingsloven § 85 fastslår i hvilke saker politiet kan foreta vandelskontroll, og hvem det kan foretas vandelskontroll i forhold til. Utlendingsforskriften § 17-8 gir utfyllende bestemmelser.

2.1. Nærmere om utlendingsforskriften § 17-8 første ledd

Utlendingsforskriften § 17-8 første ledd legger opp til et todelt system for utlevering av vandelsopplysninger:

• Opplysninger politiet skal utlevere etter anmodning fra Utlendingsdirektoratet eller Utlendingsnemda, jf. § 17-8 første ledd første punktum.

Det stilles ikke krav om at det må finnes en særskilt grunn i den enkelte sak til å undersøke referansepersonens vandel. Etter denne bestemmelsen kan Utlendingsdirektoratet også fastsette at vandelsopplysninger skal utleveres rutinemessig. Punkt 3 i denne retningslinjen gir instruks om når vandelsopplysninger skal utleveres rutinemessig etter denne bestemmelsen.

Politiet kan uansett etter eget initiativ utlevere opplysninger som nevnt i denne bestemmelsen til Utlendingsnemnda eller Utlendingsdirektoratet.

• Opplysninger politiet kan utlevere jf. utlendingsforskriften § 17-8 første ledd annet punktum.

Etter denne bestemmelsen kan politiet utlevere vandelsopplysninger etter eget initiativ i en konkret sak, fordi opplysningene må antas å være av vesentlig betydning for vurderingen av utlendingsloven §§ 40 femte ledd eller 48, jf. utlendingsforskriften § 17-8 første ledd annet punktum. Punkt 4 i denne retningslinjen gir anvisning på hvilke opplysninger som kan gis.

2.2. Hvilke typer saker kan vi foreta vandelskontroll i etter utlendingsforskriften § 17-8 jf. utlendingsloven § 85

Vandelsopplysninger etter utlendingsforskriften § 17-8 kan utleveres i følgende type saker:

• Familieetableringssaker der søkeren er gift med referansepersonen eller skal inngå ekteskap med referansepersonen i Norge.

• Familiegjenforeningssaker der søkeren er særkullsbarn til en forelder som er innvilget familieetableringstillatelse.

Politiet skal dermed ikke utlevere vandelsopplysninger i øvrige saker om familiegjenforening etter overnevnte bestemmelser. Søknaden regnes som sak om familiegjenforening dersom søkeren og referansepersonen har levd i et etablert samliv eller har felles barn. Som etablert samliv regnes et kontinuerlig husstandsfellesskap av en viss varighet. Normalt kreves det minst seks måneders varighet for at samlivet kan karakteriseres som etablert.

Det er heller ikke hjemmel for å utlevere vandelsopplysninger etter nevnte bestemmelser i sak om familiegjenforening mellom særkullsbarn og en forelder som har fått innvilget familiegjenforening med en person som bor i Norge.

3. Rutinemessig vandelskontroll etter utlendingsforskriften § 17-8 første ledd første punktum, jf. utlendingsloven § 85

3.1. Instruks om rutinemessig utlevering av vandelsopplysninger

Med hjemmel i utlendingsforskriften § 17-8 siste ledd gis følgende retningslinjer:

3.1.1. Saker som opprettes hos politiet

En del av de aktuelle familieetableringssøknadene fremmes hos politiet (for eksempel fordi søkeren har hatt en oppholdstillatelse i Norge på annet grunnlag enn familieinnvandring eller har fått såkalt D-visum ved utenriksstasjonen).

Politiet skal rutinemessig utlevere vandelsopplysninger om referansepersonen til Utlendingsdirektoratet i følgende saker:

• Søknad om familieetableringstillatelse (jf. punkt 2.2) på grunnlag av ekteskap, jf utlendingsloven § 40, der søkeren er visumpliktig.

• Søknad om oppholdstillatelse for å inngå ekteskap i Norge (”forlovedesøknad”), jf. utlendingsloven § 48, der søkeren er visumpliktig.

Dersom søkeren kommer fra et visumfritt land, vil det ikke være aktuelt å be om vandelsopplysninger rutinemessig etter utlendingsforskriften § 17-8 første ledd første punktum.

Praksis gjenspeiler risikoen for mishandling og utnytting. Bestemmelsene skal forebygge at søkere blir mishandlet og utnyttet gjennom å etablere samliv med en referanseperson i Norge. Erfaringsmessig er visumpliktige søkere mest utsatt.

Bestemmelsen utelukker ikke at politiet kan utlevere vandelsdopplysninger i andre saker, dersom Utlendingsdirektoratet eller Utlendingsnemda ber om det, eller dersom politiet mener det er av vesentlig betydning for vurderingen av utlendingsloven § 40 femte ledd eller § 48. Se mer om denne adgangen i punktene nedenfor.

3.1.2. Saker som opprettes ved utenriksstasjoner

Dersom en familieinnvandringssak som nevnt i punkt 3.1.1. ikke blir opprettet hos politiet, men ved en utenriksstasjon, kan Utlendingsdirektoratet rutinemessig be om vandelsopplysninger i tilsvarende saker.

Vi må henvende oss skriftlig til politiet med klar henvisning til sak og referanseperson.

At det ikke skal foretas rutinemessig vandelskontroll i saker der søkeren er visumfrie, utelukker ikke vandelskontroll. Utlendingsdirektoratet kan også ellers be om vandelsopplysninger der det er behov for dette. Politiet kan uansett av eget initiativ utlevere vandelsopplysninger som nevnt i § 17-8 første ledd, første og annet punktum, i alle saker.

3.1.3. Hvilke opplysninger skal politiet utlevere rutinemessig etter utlendingsforskriften § 17-8 første ledd første punktum

Det er kun spesielle kategorier vandelsopplysninger som politiet skal utlevere rutinemessig i saker som nevnt under punkt 3.1.1.

Ved rutinemessig utlevering av vandelsopplysninger etter utlendingsforskriften § 17-8 første ledd, første punktum, skal politiet gi følgende opplysninger:

• Opplysninger om at referansepersonen er siktet, tiltalt eller ilagt straff etter straffeloven kapittel 24-26. Det fremgår videre av Ot.prp. nr. 109 (2004-2005) pkt. 2.7.1 at også opplysninger om tidligere straffbare forhold på referansepersonens side kan være relevante selv om referansepersonen ikke ble straffet for forholdene. Forarbeidene til utlendingsforskriften (høringsforslaget til utlendingsforskriften kapitel 17 side 34) presiserer at opplysninger om at referansepersonen har vært anmeldt for forhold etter straffeloven kapittel 24-26 også omfattes. Politiet må følgelig også gi opplysninger om henlagte forhold.

• Opplysninger om at referansepersonen er ilagt kontaktforbud etter straffeloven § 57 (ekstern lenke).

• Opplysninger om at referansepersonen er ilagt besøksforbud etter straffeprosessloven § 222a (ekstern lenke).

3.1.4. Nærmere om utleveringen av opplysningene

For at vedtaksmyndigheten skal ha mulighet til å vurdere hvilken betydning det straffbare forholdet skal få for søknaden, må politiet gi utfyllende opplysninger i tillegg til en henvisning til de nevnte straffebestemmelsene. Politiet trenger i utgangspunktet ikke gi noen nærmere vurdering av risikoen for at mishandling eller grov utnyttelse skal skje.

I noen tilfeller vil det være tilstrekkelig at politiet legger ved kopi av siktelsen eller dommen/forelegget der straffereaksjonen er fastlagt. Dommen bør oversendes i sin helhet med påtegning om at den eventuelt er rettskraftig.

Dersom det ikke foreligger dom bør politiet skrive en uttalelse, ”med mindre dette kan skade arbeidet med kriminalitetsbekjempelse”, se utlendingsforskriften § 17-8 første ledd, første punktum.

Det vil ellers være hensiktsmessig at politiet utleverer følgene opplysninger (så langt det passer med situasjonen):

• Kopi av anmeldelse og opplysning om hvilken status referansepersonen har eller hadde (i de tilfellene referansepersonen er/var siktet, tiltalt, ilagt besøksforbud eller kontaktforbud som nevnt under punkt 4.2.)

• Straffereaksjon - dato

• Relasjonen mellom referansen og fornærmede i saken. Fornærmede bør ikke navngis, men omtales som ”tidligere ektefelle”, ”ekskjæreste”, eller lignende.

• Redegjørelse for eventuelt besøks-/kontaktforbud, og om det er påtalejurist eller domstol som har besluttet dette.

• Hvem som kontaktet eller varslet politiet i den aktuelle saken (for eksempel fornærmede selv, eller naboer hvis husbråk)

• Hvorvidt det var vitner til den straffbare hendelsen. Vitner bør ikke navngis i uttalelsen.

• Når hendelsen fant sted, eller eventuelt i hvilken periode dersom det var flere hendelser.

• Eventuelle andre relevante opplysninger, herunder om det for eksempel ble fremlagt legeerklæring eller om politiet så tegn på fysisk mishandling.

• Redegjørelse for fornærmedes forklaring til politiet (avhør).

• Redegjørelse for referansens forklaring til politiet (avhør).

En uttalelse må være objektiv og nøytral. Den skal være anonym i forhold til navn og personopplysninger om andre enn referansepersonen (”tredjepersoner”).

Vandelsopplysninger skal oversendes i 0-dok- mappe, tilsvarende i eSak.

3.2. Unntak fra politiets plikt til å utlevere vandelsopplysninger rutinemessig

Dersom utlevering av vandelsopplysninger kan skade arbeidet med kriminalitetsbekjempelse, har politiet ingen plikt til å utlevere de vandelsopplysningene som er nevnt i utlendingsforskriften § 17-8 første ledd første punktum, jf utlendingsforskriften § 17-8 første ledd første punktum siste del.

4. Opplysninger politiet kan utlevere etter eget initiativ jf. utlendingsforskriften § 17-8 første ledd annet punktum

Politiet kan av eget initiativ utlevere vandelsopplysninger jf. utlendingsforskriften § 17-8 første ledd annet punktum. Det er et vilkår at opplysningene anses å være av vesentlig betydning for vurderingen av utlendingsloven § 40 femte ledd og § 48.

Etter denne bestemmelsen kan politiet utlevere:

• Opplysninger som nevnt under punkt 4, men også opplysninger om at søkeren er anmeldt for tilsvarende forhold.

• Opplysninger om at referansepersonen er siktet, tiltalt eller ilagt straff for andre straffbare forhold enn det som er nevnt i straffeloven kapittel 24 til 26 (dersom de er relevante for vurderingen og er av vesentlig betydning).

• Andre opplysninger som indikerer en risiko for mishandling eller utnytting. At politiet kan utlevere andre opplysninger er angitt med formuleringen ”blant annet” i forskriftsteksten til utlendingsforskriften § 17-8 første ledd annet punktum. Forarbeidene til bestemmelsen viser til at politiet for eksempel kan utlevere opplysninger om at referansepersonen er under etterforskning for menneskehandel, hallikvirksomhet eller lignende. Politiet skal ikke utlevere andre opplysninger enn det som nødvendig ut fra formålet med bestemmelsen. Hensynet til referansepersonens integritet tilsier at utlendingsforvaltningen bør stille strenge krav til etterretteligheten av opplysningene som videreformidles.

En uttalelse må være objektiv og nøytral. Opplysninger som berører andre (”tredjepersoner”) skal anonymiseres.

Vandelsopplysninger skal oversendes i 0-dok-mappe, og tilsvarende mappe i eSak.

5. Referansepersonens rett til å bli orientert

Referansepersonen skal få informasjon om at de aktuelle vandelsopplysninger kan innhentes og utleveres med henvisning til utlendingsloven § 85. Denne informasjonen kan for eksempel formidles i forbindelse med ordinært referanseintervju hos politiet.

Referansepersonen skal videre ha kopi av uttalelsen om vandelsopplysninger som politiet utleverer. Dette fremgår av utlendingsforskriften § 17-8 annet ledd. Når politiet oversender kopien til referansepersonen, skal politiet sørge for at referansepersonen får mulighet til å komme med kommentarer innen en gitt tidsfrist før vedtak fattes.

Dersom opplysningene gis videre til søkeren, skal UDI informere referansepersonen på samme måte som nevnt i foregående avsnitt.

6. Informasjon til søkeren om vandelsopplysninger og sensitive opplysninger om referansepersonen

6.1. Søkerens innsyn i opplysninger om referansepersonen som er relevante for sakens vurdering

Når politiet utleverer vandelsopplysninger om referansepersonen som er relevante for sakens vurdering, følger det av forvaltningsloven at søkeren (parten) har rett til å gjøre seg kjent med opplysningene selv om det gjelder opplysninger som ellers er taushetsbelagte, jf. forvaltningsloven § 18 (ekstern lenke) første ledd (retten til partsinnsyn) og § 13 b (ekstern lenke) (unntak fra reglene om taushetsplikt i forhold til den som er part i saken).

Det er likevel en viss adgang til å begrense søkerens tilgang til å se opplysningene i saken, jf. forvaltningsloven § 19 (ekstern lenke) annet ledd bokstav b. Se mer om denne adgangen i Utlendingsdirektoratets UDI 2014-010 Partsinnsyn etter forvaltningsloven. Politiet skal ikke rutinemessig utlevere vandelsopplysninger til søkeren.

Når familieinnvandringssøknader avslås fordi det er sannsynlig at søkeren eller dennes særkullsbarn vil bli mishandlet eller grovt utnyttet, skal begrunnelsen for avslaget som hovedregel fremgå av vedtaket. Det fremgår videre av Ot.prp. nr. 109 (2004-2005), at søkeren for øvrig bør ha slik innsynsrett som følger av forvaltningsloven. Søkeren skal derimot ikke rutinemessig gis anledning til å kommentere vandelsopplysninger og sensitive opplysninger om referansepersonen før vedtak treffes, jf punkt 6.2.

6.2. Søkerens innsyn i sensitive opplysninger om referansepersonen når søknaden innvilges

Dersom en søker får sin søknad om ekteskapsetablering innvilget, skal hun/han som hovedregel ikke få utlevert opplysninger om referansepersonens vandel, jf. utlendingsforskriften § 17-8 tredje ledd. Søkeren kan likevel få slike opplysninger dersom de har vært relevante for vurderingen av tillatelsen, og utlendingsforvaltningen kommer til at det er av betydning for søkeren å bli kjent med de aktuelle vandelsopplysningene.

Begrunnelsen for at vi kan videreformidle sensitive personopplysninger om referansepersonen til søkeren også i de tilfellene søknaden innvilges, er at søkeren selv bør kunne få vurdere om forhold ved referansepersonen har betydning for søkerens motivasjon for opphold i Norge. Utlendingsforvaltningen bør imidlertid bare videreformidle vandelsopplysningene dersom de er av en slik karakter at de gir grunnlag for å tro at referansepersonen kan utgjøre en trussel mot søkeren eller dennes barn, og at informasjonen har vært vurdert som relevant ved behandlingen av saken.