UDI 2010-059 Utsatt iverksetting av vedtak etter utlendingsloven

1. Innledning

Med disse retningslinjene vil Utlendingsdirektoratet sikre at begjæringer om utsatt iverksetting (også kalt oppsettende virkning) blir behandlet i samsvar med utlendingsloven, forvaltningsloven og allminnelige prinsipper om god forvaltningsskikk. Retningslinjene vil ikke ta for seg hver enkel sakstype som behandles i direktoratet, men vil gi en oversikt over de generelle bestemmelsene om utsatt iverksetting.

2. Rettslig utgangspunkt

2.1. Generelt om utsatt iverksetting

Iverksetting av vedtak etter utlendingsloven reguleres av utlendingsloven § 90 og forvaltningsloven § 42 (ekstern lenke).

Utsatt iverksetting av vedtak innebærer at søkeren kan være i landet inntil vedtaket er endelig. Det er rettsikkerhetshensyn som ligger bak bestemmelsene om utsatt iverksetting.

Utlendingsloven § 90 gir regler for når ulike typer vedtak tidligst kan iverksettes. Enkelte typer vedtak kan ikke iverksettes før vedtaket er blitt endelig avgjort av forvaltningen. Andre typer vedtak kan iverksettes straks, eventuelt etter at utlendingen har fått en reell mulighet til å fremsette en klage.

Forvaltningslovens generelle regler kommer supplerende inn når forholdet ikke reguleres direkte av utlendingsloven, jf. utlendingsloven § 80.

I følge forvaltningsloven § 42 (ekstern lenke) kan underinstansen eller klageinstansen beslutte at vedtak ikke skal iverksettes før klagefristen er ute eller klagen er avgjort. Forvaltningsloven § 42 (ekstern lenke) sier at anmodninger om utsatt iverksetting skal avgjøres snarest mulig. Videre fastslås det at avslag på anmodning om utsetting skal være grunngitt og at begrunnelse skal gis samtidig med avslaget. Denne retningslinjen gir en nærmere beskrivelse av de fastsatte vilkårene og saksbehandlingsrutinene som skal følges.

Det følger av forvaltningsloven § 27 (ekstern lenke) tredje ledd annet punktum at direktoratet plikter å informere om retten til å begjære utsatt iverksetting når vi underretter om negative vedtak.

2.2. Iverksetting av vedtak om avslag på søknad om beskyttelse

Utlendingsloven § 90 femte ledd har regler om iverksetting av avslag på søknad om beskyttelse. Det fremgår her at slike avslag som hovedregel ikke skal iverksettes før det er endelig.

Enkelte avslag på søknad om beskyttelse kan likevel iverksettes før de er endelige, jf. utlendingsloven § 90 femte ledd bokstavene a, b og c.  Dette vil for eksempel gjelde dersom søkeren ikke har oppgitt noe reelt grunnlag for beskyttelse, slik at det er åpenbart at vilkårene i utlendingsloven § 28 (beskyttelsesvurderingen) eller § 73 (returvernvurderingen) ikke er oppfylt.

Det må heller ikke være begrunnet tvil om vilkårene for opphold på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket er oppfylt, jf. utlendingsloven § 38.

Ved vurderingen av om en søknad om beskyttelse er åpenbart grunnløs vil sentrale momenter være:

a) Sikkerhetssituasjonen i søkerens hjemland. Dersom søkeren kommer fra et land med en svært dårlig sikkerhetssituasjon er det en mye høyere terskel for å anse en søknad for åpenbart grunnløs enn dersom søkeren kommer fra et land med en relativt god sikkerhetssituasjon.

b) Hva slags forhold søknaden er begrunnet med. Dersom søknaden utelukkende er begrunnet med sosiale og økonomiske årsaker vil utgangspunktet være at søknaden vurderes som åpenbart grunnløs. Det samme gjelder når søknaden er begrunnet med et ønske om å inngå ekteskap eller ta utdanning i Norge. Dersom søknaden er fremmet for å få medisinsk behandling i Norge og det ikke er begrunnet tvil om at søkeren ikke fyller vilkårene for opphold etter utlendingsloven § 38, taler dette for å anse søknaden som åpenbart grunnløs.

c) Søknadens troverdighet. Det forhold at søkerens anførsler ikke er troverdige kan medføre at søknaden anses som åpenbart grunnløs. Dersom opplysninger knyttet til søkerens nasjonalitet helt mangler troverdighet, kan også søknader fra personer som hevder å komme fra land med en dårlig sikkerhetssituasjon anses som åpenbart grunnløse. Dette kan for eksempel være aktuelt der søkeren ikke kan språket og ikke kan redegjøre for forhold i det påståtte hjemlandet som må anses som alminnelig viten.

d) Det forhold at en søknad blir fremsatt i forbindelse med at søkeren pågripes for et lovbrudd kan indikere noe om søknadens seriøsitet og inngå som et moment ved vurderingen av om søknaden anses som åpenbart grunnløs. Dette momentet kan imidlertid ikke alene være avgjørende for om søknaden skal anses som åpenbart grunnløs.

Utlendingsloven § 90 ellevte ledd fastslår at politiet skal forelegge spørsmål om utsatt iverksettelse for den myndighet som har truffet vedtaket, dersom utlendingen påberoper seg nye anførsler om behov for beskyttelse.

2.3. Særlig om begrenset rett til utsatt iverksettelse ovenfor dem som utgjør en fare for andre personer i Norge

Det fremgår av utlendingsloven § 90 fjerde ledd at avslag på søknad om fornyet oppholdstillatelse og permanent oppholdstillatelse, samt tilbakekall etter utlendingsloven § 63 og utvisning, ikke kan iverksettes før vedtaket er endelig. Det kan gjøres unntak fra dette dersom det er "mest sannsynlig at utlendingen vil begå en straffbar handling ovenfor eller forfølge en annen person eller på annet vis alvorlig krenke en annen persons fred”, jf utlendingsloven § 90 fjerde ledd siste punktum. Bestemmelsen skal bidra til å beskytte personer som blir utsatt for vold og trusler.

Avgjørelsen om å unnta fra hovedregelen om utsatt iverksettelse kan fattes ved vedtak i førsteinstans og ved klagebehandling.

Adgangen til å nekte utsatt iverksettelse etter denne bestemmelsen gjelder ikke i beskyttelsessaker, jf. utlendingsloven § 90 femte ledd.

2.3.1. Sannsynlighetsvurdering

Bestemmelsen kommer til anvendelse der utlendingen utgjør en trussel mot andre. Det er tilstrekkelig med sannsynlighetsovervekt for at unntaket i utlendingsloven § 90 fjerde ledd, siste punktum kan gjøres gjeldende. Det må imidlertid foreligge objektive konstaterbare holdepunkter før at det kan legges til grunn at vedkommende mest sannsynlig vil krenke en annen person. Typiske straffbare handlinger som kan være relevante er kroppskrenkelser etter straffeloven § 271 (ekstern lenke), kroppsskade etter straffeloven § 273 (ekstern lenke) og trusler etter straffeloven § 263 (ekstern lenke). Det er ikke en forutsetning at det dreier seg om vold i nære relasjoner.

Følgende momenter kan være relevante i sannsynlighetsvurderingen. Listen er ikke uttømmende:

• Vurdere farepotensialet
  
  
• Politirapport/trusselvurdering
  
  
• Om vedkommende er domfelt
  
  
• Om vedkommende er domfelt flere ganger (gjentakelsesfare)
  
  
• (Gjentatte) brudd på besøksforbud
  
  
• Nye straffbare handlinger begått siden løslatelsen

2.3.2. Forholdsmessighetsvurdering

Bestemmelsen i utlendingsloven § 90 fjerde ledd siste punktum er en kan-bestemmelse. Det betyr at det må vurderes konkret om det likevel skal gis utsatt iverksettelse selv om vilkårene i bestemmelsen er oppfylt. Forvaltningsloven § 42 (ekstern lenke) supplerer her utlendingsloven § 90 fjerde ledd, siste punktum og gir forvaltningen en generell skjønnsmessig adgang til utsatt iverksetting av vedtak.

Utgangspunktet for vurderingen vil være utlendingens behov for å være i landet under klagesaksbehandlingen veid opp mot den trusselen han/henne anses å utgjøre mot personer i Norge. I denne vurderingen må utgangspunktet være at hensynet til den trusselutsatte skal veie tyngre enn konsekvensene for utlendingen. Dessuten må utlendingens mulighet til å ivareta sine interesser ses i sammenheng med reglene om fri rettshjelp i henhold til utlendingsloven § 92. Reglene i utlendingsloven § 71 annet ledd, siste punktum gir anledning til kortvarige besøk i forbindelse med ivaretakelse av interesser, som for eksempel pågående rettssak, begravelser eller andre viktige forhold. Denne bestemmelsen gjelder imidlertid kun i de tilfeller hvor utlendingen er blitt utvist fra riket, jf. Ot.prp. nr. 75 (ekstern lenke) side 360.

I vurderingen om det skal gis utsatt iverksettelse, til tross for at vilkårene i § 90 fjerde ledd er oppfylt, har Utlendingsdirektoratet anledning til å vurdere om det skal stilles betingelser for dette, jf. forvaltningsloven § 42 (ekstern lenke) annet ledd.

Lovgiver har her først og fremst tenkt på vilkår som sikrer at (den eventuelle senere) gjennomføringen av vedtaket ikke gjøres umulig eller vesentlig vanskeligere, men bestemmelsen må også kunne anvendes når man som et alternativ til iverksettelse setter betingelser som reduserer sannsynligheten for at utlendingen vil begå de handlinger som beskrives i utlendingsloven § 90 fjerde ledd, tredje punktum. Forarbeidene til forvaltningsloven forutsetter at adgangen til å stille vilkår må være svært vid, fordi adgangen til å innrømme utsettelse er skjønnsmessig. Det er ikke adgang til sette betingelser som legger strammere bånd på parten enn de som følger av selve vedtaket.

3. Nærmere om saksbehandlingen

3.1. Generelt om saksbehandlingsreglene

En avgjørelse som gjelder iverksetting av vedtak er ikke et enkeltvedtak, men en prosessledende beslutning, jf. utlendingsloven § 90 syvende ledd siste punktum, jf. forvaltningsloven § 2 (ekstern lenke) første ledd bokstav b.

Forvaltningsloven (ekstern lenke) kapittel I til III har generelle regler, som er relevante ved behandlingen av saker om utsatt iverksetting av vedtak etter forvaltningsloven § 42 (ekstern lenke). God forvaltningsskikk tilsier at saksbehandlingen skal være forsvarlig. Flere av prinsippene i saksbehandlingsreglene som gjelder for enkeltvedtak er utarbeidet av rettssikkerhetshensyn og kan gi en veiledning. Det følger videre av forvaltningsloven § 42 (ekstern lenke) annet ledd om at avslaget på anmodning om utsatt iverksetting skal være grunngitt.

Spørsmålet om utsatt iverksetting skal behandles som en selvstendig vurdering, uavhengig av klagebehandlingen for øvrig. Begjæringer om utsatt iverksetting skal derfor ikke besvares indirekte gjennom den endelige beslutningen i klagesaken.

Det er utarbeidet tekster for beslutninger om utsatt iverksetting i DUF.

3.2. Når begjæring om utsatt iverksetting skal fremmes

Verken utlendingsloven eller forvaltningsloven fastsetter noen generell frist for å begjære utsatt iverksetting. Direktoratet må angi frist for å begjære utsatt iverksetting i sitt avslagsvedtak, Generelt bør begjæringer om utsatt iverksetting fremsettes så tidlig som mulig. I de fleste sakene som behandles, vil begjæring om utsatt iverksetting fremmes samtidig med en klage over vedtaket. Fristen settes oftest lik klagefristen, med tre uker som en hovedregel, jf. G-15/2010 og UDI 2011-015 om fastsettelse av utreisefrister. I saker hvor det er satt en kortere utreisefrist enn tre uker, må fristen for begjæring om utsatt iverksettelse tilpasses den korte fristen og settes til før utløpet av klagefristen. I saker hvor det ikke er gitt en utreisefrist, skal personen likevel ha en reell mulighet til å begjære utsatt iverksetting.

Spørsmål om utsatt iverksetting vil normalt vurderes i forbindelse med klagen. forvaltningsloven § 42 (ekstern lenke) gir adgang til å treffe beslutning om utsatt iverksetting av det aktuelle vedtaket fra det tidspunktet vedtaket er truffet og klagefristen begynner å løpe. I prinsippet er det derfor ikke et krav om at klagen må være innlevert for at utlendingen kan begjære utsatt iverksetting av vedtaket, selv om dette er det meste praktiske. I praksis vil det ofte være momenter i klagen som kan være utslagsgivende for om utsatt iverksetting skal gis eller ikke. Det vil derfor ofte være en fordel at begjæring om utsatt iverksetting fremmes samtidig med klagen.

Det hender at direktoratet mottar begjæringer om utsatt iverksetting etter at den aktuelle klagesaken er sendt Utlendingsnemnda. Begjæringen må da som hovedregel sendes Utlendingsnemnda, da de har sakens dokumenter og skal ta stilling til klagesaken.

Loven stiller ikke krav til at klageren selv må begjære utsatt iverksetting av vedtaket. Utlendingsdirektoratet kan i prinsippet treffe beslutning om utsatt iverksetting av eget tiltak, men har ingen plikt til dette.

3.3. Formkrav til begjæring om utsatt iverksettelse

Utlendingsloven § 90 stiller i utgangspunktet ingen formkrav til en begjæring om utsatt iverksetting, men av dokumentasjonshensyn bør begjæringer om utsatt iverksetting fremmes skriftlig. Selv om forvaltningsloven § 23 (ekstern lenke) og § 27 (ekstern lenke) ikke gjelder, tilsier likevel kravet til god forvaltningsskikk at beslutningen, med begrunnelse, skal være skriftlig og at direktoratet skal underrette parten skriftlig.

3.4. Avgjørelser om utsatt iverksetting skal treffes raskt

I saker om utsatt iverksetting av et vedtak, er en rask avgjørelse ofte svært viktig for den det gjelder. Forvaltningsloven § 42 (ekstern lenke) første ledd sier at anmodninger om utsatt iverksetting skal avgjøres snarest mulig. Avgjørelsen kan imidlertid ta noe tid dersom det er nødvendig å innhente opplysninger før direktoratet kan ta stilling til begjæringen.

Når en klage kommer inn, er det nødvendig med en rask gjennomgang av saken for å se om parten har begjært utsatt iverksettelse. Saksbehandleren bør vurdere spørsmålet om utsatt iverksetting med en gang, selv om det skulle være lang saksbehandlingstid for selve klagebehandlingen. Dersom vi sier nei til begjæring om utsatt iverksetting tett opp til eller etter utreisefristens utløp, settes en ny, kortere utreisefrist i henhold til retningslinjene i UDI 2011-015 (punkt 2.1).

4. Utredningsplikten

En sak om utsatt iverksetting må utredes forsvarlig. God forvaltningsskikk tilsier at prinsippet i forvaltningsloven § 17 (ekstern lenke), om at saken skal være så godt opplyst som mulig før avgjørelse blir truffet, også skal gjelde for behandling av saker om utsatt iverksetting. Utredningsplikten må likevel oppveies mot krav til hurtig avgjørelse. Hvor grundig saksbehandleren bør utrede saken, beror på sakens art og omfang. Dersom spørsmål om utsatt iverksettelse krever omfattende undersøkelser m.v. kan dette være et argument for at utsatt iverksetting bør innvilges.

5. Begrunnelsesplikten når begjæring om utsatt iverksetting avslås

Begrunnelsesplikten framgår av forvaltningsloven § 42 (ekstern lenke) annet ledd. Bestemmelsen sier at et avslag på begjæring om utsatt iverksetting skal begrunnes og at begrunnelsen skal gis samtidig med avslaget. Det må fremgå av begrunnelsen hvilke momenter som det er lagt avgjørende vekt på ved vurderingen. Det er ikke tilstrekkelig å vise til at det ikke er kommet nye momenter i forbindelse med klagesaken.

6. Nærmere om skjønnsutøvelsen jf. forvaltningsloven § 42

6.1. Rettslig utgangspunkt

Forvaltningsloven § 42 (ekstern lenke) er en ”kan-bestemmelse”. Bestemmelsen gir en adgang til å utsette iverksetting av vedtak, men oppstiller ingen plikt for forvaltningen til å gjøre det. Vurderingen er underlagt forvaltningens frie skjønn, noe som innebærer at domstolen har begrenset prøvingsrett. Det sentrale for vurderingen vil være en avveining av de hensyn som taler for at vedtaket effektueres straks, og de interesser søkeren/klageren har i at det gis utsatt iverksetting. Saksbehandleren må foreta en helhetlig vurdering ut fra de opplysninger som foreligger i saken.

Nedenfor følger en presentasjon av de mest sentrale momentene i vurderingen om utsatt iverksetting etter forvaltningsloven § 42 (ekstern lenke). Listen er ikke uttømmende.

6.1.1. Status Quo-momentet

Når spørsmålet om utsatt iverksetting skal vurderes, må saksbehandleren vurdere hvorvidt den faktiske situasjonen kan gjenopprettes dersom det aktuelle vedtaket effektueres. Det må legges vekt på betydningen av at den enkelte ikke påføres uopprettelig skade.

Dersom gjennomføring av vedtaket medfører at klagebehandlingen ikke blir reell, må dette momentet tillegges stor vekt i vurderingen. Et eksempel til illustrasjon: En utlending som befinner seg i Norge søker om begrenset oppholdstillatelse på grunnlag av sterke menneskelige hensyn, fordi et familiemedlem ligger på dødsleie. Dersom vedkommende får avslag på søknaden og dermed må reise ut av landet i påvente av klagebehandlingen, kan familiemedlemmet være død innen klagen er ferdig behandlet. Dersom vedtaket senere blir omgjort, kan situasjonen ikke gjenopprettes.

6.1.2. Muligheten for at vedtaket blir omgjort

Et annet moment i vurderingen er om det er en reell mulighet for at vedtaket vil bli omgjort i klageinstansen. Hvilken sannsynlighet det er for at vedtaket omgjøres i klageinstansen spiller derfor en rolle. Dersom klagen er grunnløs eller er ubegrunnet, er dette et moment som taler mot å gi utsatt iverksetting av vedtaket. I slike tilfeller vil utsatt iverksetting bare medføre unødvendig forsinkelse, dersom det er åpenbart at klagen ikke vil føre frem.

Dersom vedtak er utpreget skjønnsmessig, kan det tale for at iverksetting utsettes til det er klart hva klageinstansen mener.

Beslutning om utsatt iverksetting fattes ofte før det er tatt endelig stilling til klagen fra direktoratets side. I noen tilfeller kan det derfor være aktuelt å gi utsatt iverksetting fordi det er en mulighet for at direktoratet selv omgjør vedtaket.

Utlendingsdirektoratet skal foreta de undersøkelser klagen gir grunn til, jf. forvaltningsloven § 33 (ekstern lenke) annet ledd. Dette innebærer at direktoratet kan oppheve eller endre vedtaket dersom den finner klagen begrunnet.

I tillegg til en foreløpig vurdering av klagen, må saksbehandleren sammenholde denne med en vurdering av saken forøvrig. Enkelte saker får stor oppmerksomhet fra parten, referansen, publikum, politikere eller media på grunn av sin størrelse eller karakter. Det forhold at saken medfører stor oppmerksomhet gir ikke i seg selv grunnlag for å gi utsatt iverksetting.

6.1.3. Innvandringspolitiske hensyn mot sterke menneskelige hensyn

Et moment i vurderingen vil være avveiningen mellom offentlige hensyn som tilsier at vedtaket effektueres straks, og de interesser utlendingen har i at klagen gis utsatt iverksettelse.

Dersom klageren har oppholdt seg ulovlig i Norge over en lengre periode, vil dette kunne være et viktig moment som taler mot at iverksetting utsettes. Det samme vil kunne være tilfelle dersom klageren har fremlagt falske dokumenter, trenert saken over lang tid eller begått straffbare handlinger. På den andre siden må det ses hen til sterke menneskelige hensyn, som tilsier at iverksetting utsettes, blant annet av hensyn til barnets beste.

7. Klageadgang

En beslutning om å nekte utsatt iverksettelse er ikke et enkeltvedtak og kan dermed ikke påklages, jf. forvaltningsloven § 28 (ekstern lenke).

Parten har imidlertid anledning til å be om å få behandlet spørsmålet om utsatt iverksetting på nytt. Overordnet forvaltningsorgan eller domstolen har alltid adgang til å prøve spørsmålet om utsatt iverksetting, jf. forvaltningsloven § 42 (ekstern lenke). I henhold til praksis skal det tungtveiende hensyn til før en beslutning om utsatt iverksetting omgjøres.

8. Instruksjonsadgangen

8.1. Utlendingsnemndas instruksjonsadgang

Etter utlendingsloven § 90, tiende ledd, kan Utlendingsnemnda instruere politiet om å utsette iverksettingen av vedtak truffet av Utlendingsnemnda.

Utlendingsnemnda kan også instruere politiet til å utsette iverksettingen av vedtak truffet av Utlendingsdirektoratet på Utlendingsnemndas saksområde.

8.2. Utlendingsdirektoratets instruksjonsadgang

Utlendingsdirektoratet kan kun instruere politiet om å utsette iverksettingen av vedtaket truffet av Utlendingsdirektoratet.

8.3. Departementets instruksjonsadgang

Departementet kan instruere Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda om å utsette iverksettingen av en bestemt type vedtak i påvente av endringer i lov eller forskrift.