UDI 2016-006 Innsyn etter offentleglova

1. Innleiing

Retningslinjene handlar om behandling av krav om innsyn etter offentleglova.

Utlendingsdirektoratet (UDI) skal vere ei open og tilgjengeleg forvaltningsverksemd. Dette er uttrykk for eit prinsipp som er forankra i Grunnlova § 100 (ekstern lenke), offentleglova (offl.) § 1 (ekstern lenke) og i samsvar med det Noreg er forplikta til etter EMK art. 10 nr. 1 (ekstern lenke) og Tromsøkonvensjonen (ekstern lenke). Openheit er ikkje berre eit lovpålagt krav, men det er òg tillitsskapande.

Rettleiaren frå departementet (ekstern lenke til PDF) gir ei generell og omfattande innføring i offentleglova. Sjå òg innsynsguiden frå Sivilombodet (ekstern lenke). Regelverkseininga (RVE) i UDI styring og regelverk kan òg kontaktast for rettleiing.

Ved krav om innsyn i eit dokument som inneheld materiale som er påført gradering etter tryggingslova (ekstern lenke) eller verneinstruksen (ekstern lenke), gjeld det særlege rutinar, sjå offentlegforskrifta § 10. Sikkerhet (ekstern lenke til arbeidsrom, kun tilgjengelig for ansatte i UDI) kan kontaktast.

Retningslinja gjeld ikkje behandling av krav om innsyn frå parten i ei sak. Eit slikt krav skal behandlast etter forvaltningslova. Sjå nærare rettleiing i UDI 2014-010 Partsinnsyn etter forvaltningsloven.

Det er reglane i offentleglova som er avgjerande for innsynsretten. Vi treng derfor ikkje vurdera personopplysningsregelverket (GDPR og personopplysningslova) når vi får eit krav om offentleg innsyn. Sjå meir om forhaldet mellom offentleglova og personvernregelverket i lovkommentaren til personopplysningslova (ekstern lenke, krever innlogging i Lovdata Pro).

2. Kven kan krevje innsyn?

Hovudregelen er at «alle» har rett til å gjere seg kjende med saksdokumenta i offentleg verksemd, jf. offl § 3 (ekstern lenke). Det inneber at kven som helst kan krevje innsyn i dokument hos UDI, til dømes journalistar, privatpersonar eller organisasjonar. Det er ikkje noko krav om at den som ber om innsyn identifiserer seg. Innsynskrav kan derfor setjast fram anonymt.

Krav om innsyn treng heller ikkje grunngivast. Kva som er føremålet med å krevje innsyn, har ikkje noko å seie. Kravet treng ikkje å vera formulert eksplisitt som eit «innsynskrav» .

3. Sjølvstendig og konkret vurdering ut frå situasjonen på tidspunktet det blir teke stilling til kravet

UDI skal gjere ei konkret og sjølvstendig vurdering av alle innsynskrava vi mottek, ut frå situasjonen på tidspunktet vi tek stilling til kravet, jf. offl. § 29 (ekstern lenke). Det gjeld òg for dokument som andre organ har utarbeidd. Dokument eller opplysningar som det tidlegare ville vore avslått innsyn i, kan på eit seinare tidspunkt offentleggjerast dersom det ikkje lenger kan skade å offentleggjere det.

3.1 Krav som tidlegare har blitt avslått av UDI eller andre

At det tidlegare har vore nekta innsyn, er ikkje nødvendigvis avgjerande for vurderinga av om innsyn kan nektast no. Det avgjerande vil vere om unntaksvilkåra framleis er oppfylte på tidspunktet når innsynskravet blir fremma, og eventuelt om det framleis ikkje er grunn til å utøve meirinnsyn.

3.2 Vurdering av førehandsklassifiserte dokument

Dersom nokon krev innsyn i eit dokument som er førehandsklassifisert som unnateke offentlegheit av UDI eller andre, skal saksbehandlaren likevel konkret vurdere om innsyn skal givast. Det er ikkje tilstrekkeleg å vise til at dokumentet er førehandsklassifisert, uavhengig av kven som har påført klassifiseringa. Det avgjerande vil vere om unntaksvilkåra (som brukt i førehandsklassifiseringa) framleis er oppfylte.

4. Kva kan ein be om innsyn i

Som hovudregel kan alle «krevje innsyn i saksdokument, journalar og liknande register til organet hos vedkommande organ», jf. offl. § 3 (ekstern lenke). Utgangspunktet er at alle saksdokument og journalar hos eit forvaltningsorgan er offentlege.

Retten til innsyn gjeld uavhengig av om dokumentet er arkivert eller journalført. Dette vil seia at innsynsretten ikkje føreset at dokumenta er journalførte på offentleg postjournal.

4.1 Kva er eit saksdokument 

Kva som er omfatta av omgrepet «saksdokument», er definert i offl. § 4 (ekstern lenke). Sjå nærare om dette i Rettleiaren frå departementet punkt 4.4. (ekstern lenke til PDF) og innsynsguiden frå Sivilombodet i punktet  «Hva er et saksdokument?» (ekstern lenke).

4.2 Samanstilling frå databasar 

Når opplysningar det er bede om innsyn i er elektronisk lagra i databasane til UDI, kan det krevjast innsyn i ei samanstilling av opplysningane jf. offl. § 9 (ekstern lenke). Ein slik samanstilling inneber at ulike opplysningar frå ein database blir trekt ut og blir sett saman i eit nytt dokument. Når ei samanstilling er etablert, vil denne vere eit nytt dokument i offentleglova sin forstand. UDI skal vurdera kravet om innsyn i dette dokumentet på vanleg måte.

Det er ikkje noko krav om at den som ber om innsyn eksplisitt krev at det blir utarbeidd ei samanstilling. Forvaltningsorganet må sjølv vurdere om det er naudsynt å utarbeide eit nytt dokument for å behandle innsynskravet.

Det er berre plikt til å lage samanstillingar når dette kan gjerast med enkle framgangsmåtar. Dette inneber at UDI berre vil ha ei slik plikt når vi har dataverktøy som kan etablere samanstillinga, og at det einaste vi må gjere for å få samanstillinga etablert er å gi enkle kommandoar. Dersom det trengst tidkrevjande operasjonar frå sakshandsamarane, vil det ikkje vere plikt til å lage slike samanstillingar.

Arbeid som vi gjer etter at dokumentet (samanstillinga) er ferdigstilt, skal ikkje med i vurderinga av om vilkåret om samanstillinga kan gjerast med enkle framgangsmåtar er oppfylt, jf. offl. § 9 (ekstern lenke). Dette gjeld mellom anna arbeid knytt til vurderinga av om nokon av opplysningane i dokumentet er underlagt teieplikt og arbeid knytt til å gjera dokumentet klart til utsending.

5. Prinsippet om meirinnsyn

Når det er høve til å gjere unntak for offentlegheit, stiller offl. § 11 (ekstern lenke) eit krav om at forvaltningsorganet av eige tiltak likevel skal vurdere å gi innsyn (meirinnsyn). Plikta til å vurdere meirinnsyn gjeld berre for dokument eller opplysningar som forvaltningsorganet kan nekte innsyn i. Det vil seie dokument eller opplysningar der forvaltningsorganet har ein rett til å nekte innsyn, men ikkje ei plikt. Dersom dokumentet inneheld opplysningar som er underlagde teieplikt etter  offl. § 13 (ekstern lenke), har organet ei plikt til å nekte innsyn og skal ikkje vurdere meirinnsyn. Plikt til å vurdera meirinnsyn gjeld òg når vilkåra i offentleglova § 9 ikkje er oppfylte.

Ved vurderinga av om det er grunn til meirinnsyn, skal det gjerast ei konkret interesseavveging. Dersom omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak, bør vi gi innsyn. Sidan UDI skal vere ei open og tilgjengeleg forvaltningsverksemd, skal vi leggje betydeleg vekt på dei omsyna som talar for å gi innsyn. Sjå elles punkt 4.9 i Rettleiar til offentleglova (ekstern lenke til PDF). 

6. Unntak frå retten til innsyn

6.1 Generelt om unntak frå innsyn etter offentleglova

Offentleglova inneheld to unntakseiningar: opplysning og dokument. Dei fleste av unntaksheimlane gjev høve til å nekte innsyn i opplysningar i dokumentet, medan nokre av heimlane gjev høve til å nekte innsyn i heile dokumentet.

Det finst elles to typar unntakskategoriar:

• forbod mot å gi ut opplysningar som er underlagde teieplikt

UDI skal nekte innsyn i opplysningar som er underlagde teieplikt med heimel i lov eller forskrift, jf. offl. § 13 (ekstern lenke). UDI har plikt til å avslå innsyn i slike opplysningar. Brot på teieplikta kan føre til straffeansvar. Lovpålagd teieplikt om personopplysningar kan i visse tilfelle opphevast ved samtykke (ekstern lenke), jf. offl. § 13 tredje ledd (ekstern lenke), sjå meir informasjon om samtykke i UDI 2010-149, punkt 3.2.

• høve til å gjere unntak for visse typar opplysningar og dokument

UDI kan etter omstenda nekte innsyn i enkelte typar opplysningar eller dokument etter §§ 14 til 26 i lova. Etter desse unntaka har organet rett, men inga plikt, til å gjere unntak for visse opplysningar eller dokument frå innsyn. Saksbehandlaren skal i slike saker alltid vurdere om ein likevel bør gi heilt eller delvis innsyn (meirinnsyn), jf. offl. § 11 (ekstern lenke).

Dei fleste av desse unntaka gjev berre høve til å nekte innsyn i opplysningar i dokumentet, medan nokre få av reglane gjev høve til å nekte innsyn i heile dokumentet. For nærare informasjon sjå punkt 5.2 i Rettleiar til offl. (ekstern lenke). Dersom det berre er grunnlag for å nekte innsyn i enkelte opplysningar i eit dokument, er hovudregelen at dokumentet elles er offentleg, jf. offl. § 3 (ekstern lenke). Innsyn kan likevel nektast i heile dokumentet dersom vilkåra i offl. § 12 (ekstern lenke) er oppfylte.

Under gjer vi greie for nokre særleg praktiske heimlar i offl. og offentlegforskrifta.

6.2 Særleg om unntak frå innsyn i enkeltsaker etter utlendings- og statsborgarlova, jf. offentlegforskrifta § 9 fjerde ledd

Etter offentlegforskrifta § 9 (ekstern lenke) kan UDI nekte innsyn i enkeltsaker (heile dokument, ikkje berre opplysningar) etter utlendings- og statsborgarlova.

Hovudomsynet bak denne unntaksheimelen er å avgrense arbeidsbyrda til forvaltningsorgana, ved at forvaltninga slepp å vurdere om kvar enkelt opplysning i eit dokument er underlagd teieplikt eller ikkje. Denne heimelen er derfor praktisk viktig for UDI.

UDI må likevel hugse på at meirinnsyn skal vurderast dersom det er openbert at saksdokumenta i ei bestemd enkeltsak inneheld opplysningar som ikkje er underlagde teieplikt.

Merk at offentlegforskrifta § 9 (ekstern lenke) fjerde ledd ikkje gjeld dokument i generelle saker eller generelle praksisdokument. Justis- og beredskapsdepartementet har òg uttala at offentlegforskrifta § 9 fjerde ledd (ekstern lenke) ikkje gjeld for dokument i erstatningssaker og sakskostnadssaker.

6.3 Opplysningar som er underlagde teieplikt – offl. § 13

Som nemnt over skal UDI nekte innsyn i opplysningar som er underlagde teieplikt i medhald av lov og forskrift. For nærare informasjon om kva opplysningar som kan vere omfatta av teieplikt, sjå punkt 6 i Rettleiar til offl. (ekstern lenke) og UDI 2010-149 Taushetsplikt i utlendings- og statsborgersaker. 

UDI kan som hovudregel berre nekte innsyn i opplysningane som er omfatta av teieplikt, og ikkje i heile dokumentet, med mindre vilkåra i offl. § 12 (ekstern lenke) er oppfylte.

6.3.1 Anonymisering

Ved anonymisering må vi sladda alle individualiserande kjenneteikn. Det inneber at ikkje berre namnet på personen skal sladdast, men òg opplysningar som indirekte røper kven opplysningane omhandlar (koplingsfare). I vurderinga må vi ta omsyn til både opplysningar i dokumentet og opplysningar som er gjorde kjende andre stader. Sjå meir om dette i UDI 2010-149, punkt 2.5.1.8. Reint teoretisk moglegheit for kopling er ikkje tilstrekkeleg. Koplingsfaren må vera reell og vurderast konkret for dei enkelte personane eller grupper av personar.

Sjå uttale frå Sivilombodet av 5. juli 2022 (ekstern lenke).

6.4 Organinterne dokument – offl. § 14

UDI kan nekte innsyn i eit dokument som UDI sjølv har utarbeidd for si eiga interne saksførebuing. Dette omfattar framlegg, utkast, konsept, skisser, utgreiingar og liknande arbeidsdokument som blir utarbeidde undervegs i prosessen.

Eit dokument er som hovudregel ikkje internt lenger etter at det er sendt ut av UDI. Ei problemstilling blir då kva som utgjer eitt og same organ. UDI sentralt og regionkontora til UDI utgjer eitt og same organ. UDI og det overordna departementet blir derimot rekna som to forskjellige organ. Det same gjeld for UDI og fyrstelinja innland (politiet) og utland (utanriksstasjonane) og dessutan UDI og Landinfo. Når UDI sender dokument til desse, kan dokumenta som hovudregel ikkje reknast som interne.

Oversending av eit internt dokument til ein klageinstans (til dømes departementet eller Utlendingsnemnda) i samband med behandling av ei klagesak fører ikkje til at det ikkje lenger kan gjerast unntak frå innsyn i kraft av at dokumentet er internt. Det same gjeld oversending til kontroll- og tilsynsorgan, til dømes Sivilombodet.

I nokre tilfelle kan arbeidsgrupper og utval reknast som eitt og same organ sjølv om gruppa eller utvalet består av deltakarar frå fleire sjølvstendige organ. I desse tilfella må ein gjere ei konkret vurdering, der ein blant anna legg vekt på kva som er heimelsgrunnlaget for oppnemninga, kor lenge arbeidet varer, slutningsmyndigheit, kva for ein grad utvalet har eigen administrasjon, mandat og samansetning. Koordinerande utval som blir oppretta for å samordne aktiviteten til fleire andre organ (fagleg eller administrativt), må typisk regnast som eigne organ. Arbeidsgrupper, utval m.v. som er oppnemnd for å utgreie ei særskild sak, er normalt ein del av det organet som har oppnemnd det jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) Om lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova) side 131 (ekstern lenke) og Rettleiar til offentleglova punkt 7.2.2.3 (ekstern lenke), til dømesreferansegrupper til forskings- og utviklingsprosjekt (FOU).

Ver merksam på at offl. § 14 andre ledd bokstav b (ekstern lenke) seier at ein likevel ikkje kan nekte innsyn for interne dokument som er generelle retningsliner for sakshandsaminga. Døme på slike dokument er generelt utforma skriv om korleis regelverk skal tolkast, retningsliner for utøving av skjønn eller interne sakshandsamingsfristar.

Sjå elles punkt 7 i Rettleiar til offl. (ekstern lenke) for omtale av føresegna om organinterne dokument.

Unntaka i offl. § 14 (ekstern lenke) gir rett, men ikkje plikt, til å nekte innsyn. Saksbehandlaren skal derfor alltid vurdere meirinnsyn etter offl. § 11 (ekstern lenke).

6.5 Dokument henta inn utanfrå for den interne saksførebuinga – offl. § 15

Offl. § 15 (ekstern lenke) opnar for at det kan gjerast unntak frå retten til innsyn i dokument der det er nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar i overordna organ.

Når UDI vurderer å gje innsyn, må vi sjå om det er nødvendig å kontakte departementet slik at dei kan gje sitt syn i saka. Det er som oftast ikkje nødvendig å teke kontakt  med departementet når innhaldet i dokumentet er offentleg kjend og/eller saka er avslutta.

Unntaka i offl. § 15 (ekstern lenke) gir rett, men ikkje plikt, til å nekte innsyn. UDI skal derfor alltid vurdere meirinnsyn etter offl. § 11 (ekstern lenke). Sjå punkt 7.5 i Rettleiar til offl. (ekstern lenke) for nærare omtale av meirinnsyn.

Offl. § 15 (ekstern lenke) har tre ulike alternativ for unntak. Dei er beskrivne nedanfor.

6.5.1 Dokument henta inn frå underordna organ jf. offl. § 15 fyrste ledd 

UDI kan nekta innsyn i dokument som er innhenta frå underordna organ etter ei konkret vurdering av vilkåra som er nærare omtala under. Til dømes kan det nektast innsyn i eit dokument som overordna departement har henta inn frå UDI til bruk for si eiga interne saksførebuing. Dette kan til dømes vere UDIs svar på bestillingar og innspel til foreleggingar. 

Unntaksregelen kan òg vere aktuell å nytte for dokument som UDI har innhenta frå førstelinja si (politiet eller utanriksstasjonar) når desse handterer saker etter utlendingslova og statsborgarlova. 

For å kunne gjere unntak må alle desse vilkåra vere oppfylte:

• Dokumentet må vere innhenta av det overordna forvaltningsorganet 

For å kunne gjere unntak for dokument etter offl. § 15 første ledd (ekstern lenke) må overordna organ ha oppmoda det underordna organ om å oversende dokumentet. Det kjem fram av Rettleiar til offl. (ekstern lenke) punkt 7.3.2.5 at ein ståande instruks om å sende inn dokument til bruk i intern saksførebuing i det overordna organet, vil vere tilstrekkeleg for å seie at slike dokument er innhenta. Det kan derfor leggjast til grunn at UDIs praksisforeleggelser og foreleggelser om lovtolkingsspørsmål er «innhenta», då departementet har gitt instruks om å føreleggja spørsmål om praksisendringar og lovtolkingsspørsmål i nærare angitte situasjonar jf.  instruks GI-23/2010.

• Dokumentet må vere innhenta frå eit underordna forvaltningsorgan

Dette vilkåret inneber at dokument som blir innhenta frå overordna eller sideordna forvaltningsorgan i utgangspunktet ikkje blir omfatta av unntaket. Unntaksregelen kan derfor i utgangspunktet ikkje brukast for dokument mellom til dømes UDI og Politidirektoratet eller UDI og Utanriksdepartementet. Justis- og beredskapsdepartementet meiner likevel at det er rom for å nytte offl. § 15 (ekstern lenke) som unntaksheimel for korrespondanse mellom dei underordna organa, når korrespondansen er ein føresetnad for å kunne svara på ei felles bestilling frå departementet

Som nemnt over, så kan det vere aktuelt å gjere unntak for dokument som UDI har innhenta frå politiet og utanriksstasjonar når desse førebur saker for UDI som UDIs førstelinje. Det blir vist til at UDI har instruksjonsrett ovanfor førstelinja.

• Dokumentet må vere utarbeidd av eit underordna forvaltningsorgan

Det underordna forvaltningsorganet må sjølv ha utarbeidd dokumentet som blir innhenta. Vilkåret er oppfylt òg der det underordna organet utarbeider dokumentet basert på materiale som er innhenta frå kjelder utanfor forvaltningsorganet.

• Dokumentet må vere til bruk i den interne saksførebuinga i mottakarorganet

Formålet med å innhente dokumentet må i hovudsak vere at det skal brukast i førebuinga av ei sak i det overordna organet, men det er ikkje eit krav at dokumentet skal nyttast i førebuinga av ei konkret enkeltsak. 

• Dokumentet som blir innhenta må vere internt

Dokumentet må ikkje ha vore sendt ut av forvaltningsorganet. Moglegheiten til å gjere unntak fell m.a.o. bort dersom dokumentet har vore delt med «utanforståande», som ikkje er omfatta av nokon av unntaka i offl. § 15 (ekstern lenke). 

• Unntak må vere nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar

Dette vilkåret krev at det er fare for at innsyn vil skade den interne avgjerdsprosessen hos mottakaren av dokumentet. Bakgrunnen for unntaket er behovet for fri og fortruleg meiningsutveksling i saksførebuinga. Unntaket skal ikkje berre verna om omsynet til å sikre forsvarlege avgjerdsprosessar i den enkelte saka, men også på lengre sikt. Det vil derfor vere relevant å vurdere om innsyn kan skade framtidige avgjerdsprosessar ved at organa kan bli meir tilbakehaldne med å komme med råd og vurderingar på sikt. Dersom UDI til dømes gir overordna departement råd og vurderingar som gjeld sensitive politiske spørsmål, så vil det ofte vere tilgang til å gjere unntak for dokumentet. Dersom dokumentet derimot berre inneheld generelle opplysningar, til dømes opplysningar om faktiske forhold, vil det som hovudregel ikkje vere grunnlag for unntak. 

Unntaket gjeld ikkje for dokument som blir henta inn av departementet som ledd i ein allmenn høyring, jf. offl. § 15 fjerde ledd (ekstern lenke).

Sjå elles punkt 7.3 i Rettleiar til offl. (ekstern lenke) og Sivilombodets Innsynsguide (ekstern lenke) for nærare omtale av offl. § 15 fyrste ledd (ekstern lenke). 

6.5.2 Råd og vurderingar som er innhenta frå andre – offl. § 15 anna ledd

Det er tilgang til å gjere unntak for råd og vurderingar som er innhenta utanfrå til bruk for den interne saksførebuinga etter føresegna i offl. § 15 anna ledd (ekstern lenke). 

Reglane i offl. § 15 andre ledd (ekstern lenke) gjeld utan omsyn til kven som er avsendar av dokumentet, men vilkåret er at det er ein reell fare for at innsyn kan føre til skade av eit visst omfang på det offentlege sine interesser i saka.

Til dømes kan det vere aktuelt å gje unntak for råd og vurderingar som UDI har henta inn frå Landinfo. Det kan òg vere aktuelt å nekta innsyn i råd og vurderingar vi har bede om frå eksterne partar (t.d. konsulentar eller advokatar) og samarbeidande organ (t.d. Politidirektoratet og Utanriksdepartementet).

Det er berre dei delane av eit dokument som gjeld råd og vurderingar som forvaltningsorganet har høve til å gjere unntak for. Delar av dokument som berre inneheld generelle opplysningar (faktiske forhold m.v.) blir ikkje omfatta av unntaksregelen.

Sjå punkt 7.3.4 i Rettleiar til offl. (ekstern lenke) og Sivilombodets Innsynsguide (ekstern lenke) for nærare omtale. 

6.5.3 Dokument om innhenting av dokument frå underordna organ – offl. § 15 tredje ledd

Offentleglova § 15 tredje ledd (ekstern lenke) seier at unntaka i paragrafen fyrste og andre ledd gjeld tilsvarande for dokument som gjeld innhenting av dokument som nemnde i fyrste og andre ledd. Dermed kan dokument som i samband med innhenting av ei fråsegn blir senda til eit underordna organ, frå eit departement til eit anna departement eller til nokon som gir råd eller vurderingar som nemnde i offentleglova § 15 andre ledd (ekstern lenke), etter omstenda haldast utanom innsyn. For nærare omtale sjå punkt 7.3.5 i Rettleiar til offl. (ekstern lenke).

Det andre alternativet i offl. § 15 tredje ledd (ekstern lenke) gjeld unntak frå innsyn i innkallingar til og referat frå møte mellom UDI og overordna departement, eller mellom UDI og nokon som gir råd eller vurderingar som nemnt i andre ledd (heile dokumentet). For nærare omtale sjå punkt 7.3.6 i Rettleiar til offl. (ekstern lenke).

6.6 Omsyn til Noregs utanrikspolitiske interesser – offl. § 20

UDI kan etter offl. § 20 (ekstern lenke) nekte innsyn i opplysningar når det er påkravd av omsyn til Noregs utanrikspolitiske interesser. Vidare må eitt av følgjande vilkår vere oppfylt:

1. a) Noreg har folkerettsleg plikt til å nekte innsyn.

2. b) Det gjeld opplysningar som er mottekne under føresetnad av at dei ikkje skal offentleggjerast, eller det følgjer av fast praksis at dette ikkje skal skje.

3. c) Det er opplysningar som gjeld norske forhandlingsposisjonar, forhandlingsstrategiar og liknande.

I UDI er alternativ b og c mest relevant.

Etter bokstav b kan UDI til dømes nekte innsyn i opplysningar som UDI har motteke frå myndigheitene i andre land, og som dei har gitt under føresetnad av at dei ikkje blir delte med andre. Det kan til dømes gjelde informasjon om asylpraksis i andre land, EASO queries og nokre dokument utarbeidde av UNHCR, EASO og EU.

Etter bokstav c kan til dømes UDI i nokre tilhøve nekte innsyn i opplysningar som gjeld forhandlingar av nye avtalar for bruk av EØS-midlar.

Unntaka i offentleglova § 20 gir rett, men ikkje plikt, til å nekte innsyn. UDI skal derfor alltid vurdere meirinnsyn etter offl. § 11 (ekstern lenke).

For nærare omtale av unntaka sjå Rettleiar til offl. punkt 8.5 (ekstern lenke).

6.7 Visse budsjettsaker – offl. § 22

UDI kan nekte innsyn i dokument som er utarbeidde av eit departement, og som gjeld statlege budsjettsaker, jf. offl. § 22 (ekstern lenke) fyrste punktum. Unntaket omfattar berre dokument som direkte inngår som ledd i budsjettførebuinga.

Til dømes kan UDI nekte innsyn i dokument om innhenting av budsjettinnspel frå departementet til UDI.

UDI kan òg nekte innsyn i opplysningar om førebelse budsjettrammer fastsette av regjeringa eller eit departement som går fram av dokument frå underliggjande organ og etatar, jf. offl. § 22 andre punktum. Unntaket gjeld ikkje endelege budsjettrammer og heller ikkje budsjettrammer fastsette av andre enn regjeringa eller eit departement. Unntaket vil vidare ikkje gjelde der opplysningar om førebelse budsjettrammer går fram i dokument som kjem frå andre enn dei organa som er nemnde i andre punktum.

Plikta til å vurdere meirinnsyn etter offl. § 11 (ekstern lenke) gjeld. Departementet må bli kontakta dersom UDI vurderer å gi innsyn.

6.8 Omsyn til forhandlingsposisjonen til det offentlege – offl. § 23

UDI kan nekte innsyn i visse typar opplysningar og dokument av omsyn til dei økonomiske interessene til det offentlege, typisk i forhandlingar og forretningstilhøve. Dei mest relevante unntaka er omtalte nedanfor.

6.8.1 Omsyn til ei forsvarleg gjennomføring av økonomi-, løns- og personalforvaltninga til UDI – offl. § 23 fyrste ledd

UDI kan gjere unntak frå innsyn i opplysningar viss det ligg føre ein konkret fare for at innsyn vil kunne skade dei økonomiske interessene til UDI.

Skaden må vere av eit visst omfang og må vurderast ut frå situasjonen på det tidspunktet innsynskravet blir avgjort. Omsynet til ei forsvarleg gjennomføring av økonomi-, løns- eller personalforvaltninga til organet vil som regel ikkje tilseie at det bør nektast innsyn i opplysningar over eit lengre tidsrom. Til dømes vil det ofte vere slik at det ikkje lenger vil vere høve til å gjere unntak etter at ei forhandling er avslutta og avtale er inngått.

Det kan likevel tenkjast situasjonar der det framleis vil vere påkravd å gjere unntak for opplysningar etter at den aktuelle saka er avslutta, til dømes der opplysningane gjeld forhandlingsstrategiar eller tolegrensa for kor mykje som kan betalast, og desse opplysningane også vil vere relevante for framtidige forhandlingar. Til dømes kan UDI nekte innsyn i opplysningar om mogleg etablering av nye asylmottak og delprisar i kontraktar som UDI har med leverandørar.

For nærare omtale av offl. § 23 fyrste ledd (ekstern lenke) sjå punkt 8.8.2 i Rettleiar til offl. (ekstern lenke).

6.8.2 Tilbod og protokoll som er omfatta av innkjøpslova fram til valet av leverandør er gjort – offl. § 23 tredje ledd

UDI kan nekte innsyn i tilbod og protokollar ved kjøp av varer, tenester, rettar mv. som er omfatta av innkjøpslova.

Med tilbod er meint dei svara som kjem inn frå leverandørar etter ein utlyst konkurranse, uavhengig av kva konkurranseform som er nytta.

Unntakshøvet er avgrensa i tid og gjeld berre til valet av leverandør er gjort. Det er med andre ord tale om utsett innsyn. Tidspunktet for val av leverandør er eit tidlegare tidspunkt enn underteikninga av kontrakt. Det inneber at tilbod og protokollar vil vere offentlege samtidig som dei andre tilbydarane har fått melding om kven som får kontrakten.

Viss tilbod eller protokollar inneheld opplysningar som er underlagde teieplikt, noko dei ofte gjer sidan mange opplysningar om verksemda til tilbydarane går fram av slike dokument, skal det nektast innsyn i desse opplysningane, jf. offl. § 13 fyrste ledd (ekstern lenke), jf. forvaltningslova § 13 fyrste ledd nr. 2 (ekstern lenke).

Sjå punkt 8.8.4 i Rettleiar til offl. (ekstern lenke) for nærare omtale.

6.9 Kontroll- og reguleringstiltak – offl. § 24

6.9.1 Offentlege kontroll- og reguleringstiltak – offl. § 24 fyrste ledd

Etter offl. § 24 fyrste ledd (ekstern lenke) kan UDI nekte innsyn i opplysningar når det er påkravd fordi innsyn vil motverke offentlege kontroll- eller reguleringstiltak eller andre pålegg eller forbod, eller føre til at dei ikkje kan gjennomførast.

Unntakshøve kan nyttast for å nekte innsyn i opplysningar i retningslinjer som beskriv kva kontrollar UDI gjennomfører, til dømes samanstillingar av moment som det skal leggjast vekt på i vurderingar av truverd og risiko i asylsaker. 

Det vil berre kunne gjerast unntak for opplysningane viss innsyn vil motverke tiltaket eller føre til fare for at det ikkje kan gjennomførast. Det inneber at det må krevjast ein nokolunde klar og direkte fare for at innsyn vil motverke det aktuelle tiltaket eller effektiviteten av det, til dømes ved at innsyn kan føre til omgåings- eller unngåingshandlingar.

Om innsyn kan motverke tiltaket, må vurderast konkret for det aktuelle tilfellet.

Plikta til å vurdere meirinnsyn etter offl. § 11 (ekstern lenke) gjeld.

For meir informasjon sjå Rettleiar til offl. (ekstern lenke) punkt 8.9.

6.9.2 Lovbrot – offl. § 24 andre ledd

UDI kan nekte innsyn i melding, tips eller liknande dokument om lovbrot frå private, jf. offl. § 24 andre ledd (ekstern lenke). I tillegg kan det nektast innsyn i andre dokument om lovbrot frå offentlege organ, fram til saka er avgjort, jf. offl. § 24 andre ledd andre punktum (ekstern lenke).

Unntakshøvet gjeld heile dokumentet, og det krevst ikkje at det må dreie seg om eit straffbart lovbrot. Det må likevel dreie seg om brot på ei formell lov eller forskrift fastsett med heimel i ei formell lov. Dokumentet må handle om sjølve lovbrotet.

Det er ikkje noko krav for å bruke unntaket at det er sikkert at det faktisk har skjedd noko lovbrot. At eit dokument inneheld enkelte opplysningar om eit lovbrot, er i seg sjølv ikkje nok til at det kan gjerast unntak etter desse heimlane.

Plikta til å vurdere meirinnsyn etter offl. § 11 (ekstern lenke) gjeld.

Sjå punkt 8.10 i Rettleiar til offl. (ekstern lenke) for nærare omtale.

6.9.3 Gjennomføringa av straffbare handlingar – offl. § 24 tredje ledd fyrste punktum

UDI kan nekte innsyn i opplysningar når unntak er påkravd fordi innsyn vil lette gjennomføringa av straffbare handlingar.

For at det skal kunne gjerast unntak etter denne heimelen, må dei aktuelle opplysningane vere av ein slik karakter at dei er nyttige ved utføring av straffbare handlingar. I tillegg må det vere ein viss fare for at opplysningane faktisk vil bli brukte på denne måten. Det er ikkje noko vilkår at den som ber om innsyn, kan mistenkjast for å skulle bruke opplysningane til kriminelle føremål, men opplysningane må objektivt sett kunne brukast slik.

Unntaket omfattar fyrst og fremst opplysningar om konkrete sikringstiltak eller detaljert informasjon om vaktrutinar, alarmanlegg osv. Generell og nøytral informasjon om byggjemateriale, rominndeling, storleik osv. vil som regel ikkje vere omfatta av unntaket, sjølv om dette kan vere til hjelp ved straffbare handlingar.

Detaljerte opplysningar om sikring av informasjonssystem i IKT-anlegg tilhøyrande forvaltninga kan etter omstenda vere omfatta av dette unntaket. Til dømes skal UDI ikkje gi innsyn i skjermbilde frå saksbehandlingssystema våre.

Heimelen kan vidare gi høve til å gjere unntak for opplysningar som kan gjere utanforståande merksame på moglegheita for å utføre ei straffbar handling. Det kan til dømes dreie seg om kontaktopplysningar til nokon tilsette, som namn, e-postadresse og telefonnummer. Sjølv om det finst konkrete døme på at tilsette i UDI har vore utsett for truslar eller andre straffbare handlingar, grunngir ikkje dette anonymitet for alle tilsette i direktoratet på generelt grunnlag jf. uttalelse frå Sivilombodet (ekstern lenke).

Heimelen vil ikkje gi høve til å gjere unntak for opplysningar som er tilgjengelege frå andre og like pålitelege kjelder.

Plikta til å vurdere meirinnsyn etter offl. § 11 (ekstern lenke) gjeld.

Sjå punkt 8.11 i Rettleiar til offl. (ekstern lenke).

6.9.4 Fare for enkeltpersonar – offl. § 24 tredje ledd andre punktum

UDI kan nekte innsyn i opplysningar når det er påkravd fordi innsyn ville utsetje enkeltpersonar for fare. Til dømes kan UDI unnta opplysningar om kjelder som kan utsetjast for represaliar dersom identiteten blir kjend. 

UDI kan òg nekte innsyn i enkeltsaker etter utlendings- og statsborgarlova (heile dokument, ikkje berre opplysningar) etter offentlegforskrifta § 9 fjerde ledd (ekstern lenke), sjå punkt 5.2, slik at offl. § 24 tredje ledd andre punktum ikkje treng nyttast i desse tilfella.

Plikta til å vurdere meirinnsyn etter offl. § 11 (ekstern lenke) gjeld.

Sjå elles punkt 8.12 i Rettleiar til offl. (ekstern lenke).

6.10 Tilsetjingssaker m.m. – offl. § 25

6.10.1 Dokument i saker om tilsetjing og forfremjing – offl. § 25 fyrste ledd

UDI kan nekte innsyn i dokument om tilsetjing eller forfremjing i offentleg teneste.

Unntaket gjeld berre der siktemålet med saka er å avgjere om ein eller fleire personar skal tilsetjast eller forfremjast. Det er eit krav at det dreier seg om ei stilling (inkludert mellombelse stillingar), slik at tildeling av enkeltståande oppdrag eller stipend ikkje er omfatta.

Unntakshøvet omfattar i utgangspunktet alle dokument i saka utanom søkjarlista, som er særskilt regulert i andre ledd, sjå punkt 6.10.2 nedanfor. Det vil såleis vere høve til å gjere unntak frå innsyn for både søknadar, referat frå intervju, vurderingar av søkjarar og innstillingar. Sjølve vedtaket om tilsetjing eller forfremjing og den endelege arbeidsavtalen er likevel ikkje omfatta av unntaket.

Plikta til å vurdere meirinnsyn etter offl. § 11 (ekstern lenke) gjeld.

Sjå elles Rettleiar til offl. (ekstern lenke) punkt 8.14.

6.10.2 Søkjarlister – offl. § 25 andre ledd

UDI kan ikkje nekte innsyn i søkjarlista.

Offl. § 25 (ekstern lenke) pålegg UDI, snarast etter at søknadsfristen er ute, å setje opp ei søkjarliste som skal innehalde namn, alder, stilling eller yrkestittel og bustad- eller arbeidskommune for kvar enkelt søkjar. At søkjarlista skal setjast opp snarast, inneber at dette normalt skal skje innan 2–3 dagar etter at søknadsfristen er gått ut. Så snart lista er utarbeidd, er det innsynsrett i lista.

UDI kan vurdere om det skal gjerast unntak frå innsyn for opplysningar om ein søkjar dersom vedkomande sjølv ber om det. Dersom oppmodinga ikkje blir teken til følgje, skal søkjaren varslast om det.

Sjå punkt 8.14.3 i Rettleiar til offl. (ekstern lenke) for nærare omtale.

6.10.3 Lønsoppgåver – offl. § 25 fjerde ledd

UDI kan nekte innsyn i lønsoppgåver etter Offl. § 25 fjerde ledd (ekstern lenke).

Unntaket omfattar skriftleg oppgåve over utrekna løn eller liknande godtgjering, utrekningsgrunnlag for feriepengar og trekk som blir gjorde ved utbetalinga («lønsslippar»).

Plikta til å vurdere meirinnsyn etter offl. § 11 (ekstern lenke) gjeld, men er sjeldan aktuelt.

Sjå elles tillegg til nytt unntak i offl. (ekstern lenke) for nærare omtale.

6.11 Fødselsnummer og nummer med tilsvarande funksjon, jf. offl. § 26 femte ledd

UDI kan nekte innsyn i fødselsnummer og nummer med tilsvarande funksjon, til dømes D-nummer, DUF-nummer og tilsvarande utanlandske nummer.

Unntaket gjeld i alle tilfelle der heile fødselsnummer går fram av eit dokument. I tillegg omfattar unntaket tilfella der personnummer, som er dei fem siste siffera i norske fødselsnummer, går fram utan at fødselsdatoen er med. Unntaket gjeld ikkje tilfelle der ein fødselsdato går fram utan at resten av fødselsnummeret er med. Organisasjonsnummer og liknande nummer som gjeld føretak og næringsdrivande, er ikkje omfatta av unntaket.

UDI kan òg nekte innsyn i enkeltsaker etter utlendings- og statsborgarlova (heile dokument, ikkje berre opplysningar) etter offentlegforskrifta § 9 fjerde ledd (ekstern lenke), sjå punkt 5.2, slik at offl. § 24 tredje ledd andre punktum (ekstern lenke) ikkje treng nyttast i desse tilfella.

Plikta til å vurdere meirinnsyn etter offl. § 11 (ekstern lenke) gjeld, men er sjeldan aktuelt.

Sjå elles tillegg til nytt unntak i offl. (ekstern lenke) for nærare omtale.

7. Korleis behandle krav om innsyn i UDI?

Dokumentsenteret tek imot, registrerer og fordeler kravet til aktuell saksbehandlar i UdiSak. For nærare rettleiing sjå brukarrettleiinga (ekstern lenke, kun tilgjengelig for ansatte i UDI) til UdiSak.

Saksbehandlaren skal

• ved vurderinga av eit krav om innsyn som byr på tvil, rådføre seg med Regelverkseininga (RVE) i UDI styring og regelverk

• orientere RVE på e-post om avgjerder frå departementet i klagesaker

7.1  Kven skal behandle kravet om innsyn?

Saksbehandlaren som er ansvarleg for dokumentet det er kravd innsyn i, skal i utgangspunktet òg behandle kravet om innsyn. Eskaleringsreglane i Eskalering i UDI (ekstern lenke til UDI-biblioteket, krever innlogging) gjeld òg ved behandling av krav om innsyn, og avgjerda skal i utgangspunktet godkjennast i linja.

Kurante krav om innsyn kan avgjerast av saksbehandlaren åleine. Med kurante krav er meint tilfelle der det er klart at det skal givast innsyn, fordi det ikkje er heimel for å nekte innsyn. Dette vil typisk gjelde dokument om generelle retningslinjer for saksbehandling i UDI eller dokument som UDI har utarbeidd i samband med offentleg høyring i ei sak. Kurante krav kan òg vere tilfelle der det er klart at det skal nektast innsyn, fordi det finst ein heimel for det. Avdelinga bestemmer sjølv kva for krav som kan avgjerast av saksbehandlaren åleine.

Når UDI har motteke krav om innsyn i eit dokument som vi har fått tilsendt frå andre organ og UDI vil gi innsyn, skal saksbehandlaren kontakte avsendarorganet for å informere om innsynskravet og forhøyre seg om organet sitt syn på førespurnaden, før det blir gitt innsyn.

7.2 Frist for å avgjere krav om innsyn

Alle avdelingar må sørgje for at dei er i stand til å behandle krav om innsyn innan fristen.

UDI skal avgjere krav om innsyn utan ugrunna opphald, jf. offl. § 29 (ekstern lenke). Kravet skal seinast avgjerast innan tre arbeidsdagar etter at kravet kom inn. Svarfristen blir rekna frå klokkeslettet då kravet kom inn, til same klokkeslett tredje arbeidsdag. Fristen blir rekna frå påfølgjande arbeidsdag dersom kravet kjem inn etter kjernetida.

I særlege tilfelle kan UDI gjere unntak frå fristen på tre dagar. Det gjeld til dømes dersom det er behov for å undersøkje nærare, eller dersom kravet omfattar ei betydeleg mengde dokument. I så fall skal saksbehandlaren gi eit førebels svar til den som har sett fram krav om innsyn. Kravet skal uansett avgjerast så snart det er praktisk mogleg.

Viss UDI ikkje svarer på kravet om innsyn innan fem arbeidsdagar etter at UDI har teke imot kravet, blir dette rekna som eit avslag som kan klagast på, jf. offl. § 32 andre ledd (ekstern lenke).

7.3 Krav til heimel ved utforming av eit avslag på innsyn

Hvis UDI kjem til at det er heimel for å gjere unntak fra innsynsretten, skal vi skrive eit avslag. Reglene om avslag og grunngjeving går fram av offl. § 31(ekstern lenke).

Avslag på innsynskrav skal vere skriftleg. UDI skal alltid vise til den føresegna som gir grunnlag for avslaget, og til kva ledd, bokstav eller nummer i føresegna som er brukt. Avslaget skal såleis innehalde ei heilt presis heimelstilvising, det er ikkje nok berre å vise til ein paragraf.

Dersom kravet omfattar mange dokument har UDI derimot ikkje plikt til å identifisere kvart enkelt av dokumenta avslaget omfatter med saks- og dokumentnummer. Det er tilstrekkeleg at det går fram kva for eit unntakshøve som er brukt, uten at avslaget inneheld ein fullstendig oppgjeving av det enkelte dokument. Dette kan til dømes gjerast ved at avslagsheimlene knytter seg opp mot grupper av dokumenter, som er føremålstjeneleg inndelt. Sjå nærare om dette i Sivilombudet sin vurdering (ekstern lenke). 

8. Krav om nærare grunngiving for avslaget

Den som har fått avslag, kan innan tre veker frå avslaget er motteke, krevje ei nærare grunngiving for avslaget, jf. offl. § 31 (ekstern lenke).

Saksbehandlaren som har avslått kravet om innsyn, skal òg behandle krav om nærare grunngiving. Saksbehandlaren skal gi svar på krav om nærare grunngiving snarast råd og seinast innan ti arbeidsdagar etter at kravet blei motteke, jf. offl. § 31 siste ledd siste punktum (ekstern lenke) .

9. Klagesaksbehandling

Avgjerder på krav om innsyn kan påklagast til overordna organ, jf. offl. § 32 tredje ledd andre punktum (ekstern lenke), jf. forvaltningslova § 29 fyrste ledd (ekstern lenke). Klageretten gjeld berre ved avslag og ikkje når det blir gitt innsyn. Klageretten omfatter heller ikkje andre spørsmål enn kravet om innsyn, til dømes ikkje om reglane i arkivforskrifta (ekstern kobling) om journalføringsplikt er følgd. 

Klageinstansen er enten Justis- og beredskapsdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet eller Kunnskapsdepartementet. Klagen skal setjast fram for UDI, jf. offl. § 32 tredje ledd andre punktum (ekstern lenke), jf. forvaltningslova § 32 fyrste ledd (ekstern lenke).

Saksbehandlaren skal vurdere klagen utan ugrunna opphald, jf. offl. § 32 tredje ledd (ekstern lenke) Det skal igjen gjerast ei konkret og sjølvstendig vurdering av kravet om innsyn og om avslaget skal gjerast om. 

Reglane i forvaltningslova kapittel VI om klage og omgjering gjeld så langt dei passar. Dette inneber mellom anna at reglane om klagefrist, krava til ei klage og reglane om saksførebuing i klagesaker i forvaltningslova òg gjeld innsynsklager. Klagefristen har likevel avgrensa betydning i innsynssaker. Ein som tidlegare har fått avslag og ikkje har overhaldt klagefristen, kan i staden senda eit nytt innsynskrav og få dette behandla. Vi kan derfor like gjerne vurdere klaga sjølv om den er for seint sett fram. 

9.1 Oversende klagen til departementet

Viss saksbehandlaren ikkje gjer om avslaget, skal det opprettast to utgåande dokument i UdiSak:

a) Klageoversending til departementet

I klageoversendinga skal det gjerast greie for vurderingane som ligg til grunn for avslaget.

Saksbehandlaren skal nytte standardtekst i Word (sjå under 360-fanen og «UDI – innsynsbegjæring»).

Det er viktig å leggje ved alle dokumenta i saka som vedlegg når saka blir send over til departementet. Det gjeld både det opphavlege avslaget frå UDI, dokumentet det er kravd innsyn i, klagen og UDIs vurdering av klagen. Dersom det er gitt delvis innsyn i eit dokument, må både den sladda og den opphavlege versjonen av dokumentet sendast over.

Klageoversendinga skal godkjennast i linja i UdiSak. Saksbehandlaren skal ekspedere dokumentet, slik at klageoversendinga blir send til departementet saman med vedlegga.

Det er viktig at klagaren ikkje blir sett som kopimottakar på klageoversendinga. Klagaren må få informasjon om oversendinga i eit eige brev.

b) Svar til klagaren

Etter at klagen er oversend til departementet, skal saksbehandlaren opprette eit nytt utgåande dokument til klagaren.

Klageoversendinga til departementet skal leggjast ved som vedlegg. Saksbehandlaren skal ekspedere dokumentet, slik at svaret blir sendt til klagaren.