Topic

  • Protection (asylum)
  • Ukraina

Source of law

  • Guideline

  • Recipient

    • The Norwegian Directorate of Immigration (UDI)
    • The Norwegian police

    Owner

    • The Asylum Department

    Case number in UDISAK (archive system)

UDI 2024-004 Asylpraksis for Ukraina

Published: 02.05.24
Changed: 27.09.24

1. Innledning

UDIs retningslinjer om landpraksis i asylsaker beskriver praksis som gjelder bestemte land. Retningslinjene inneholder en tolkning av relevante rettskildefaktorer, som internasjonale konvensjoner med tilsvarende klagemekanismer, EUs asylregler og Den europeiske menneskerettsdomstolens (EMD)(ekstern lenke) tolkning av disse, utlendingslov- og forskrift, forarbeider, rettspraksis og instrukser fra departementet. Retningslinjen beskriver hvordan rettsreglene skal anvendes på et bestemt faktagrunnlag, og gir bindende retningslinjer ved behandlingen av likelydende saker, under forutsetning av at rettskildebildet og landsituasjonen er slik som lagt til grunn i notatet.

UDI vurderer først om søkeren har rett til beskyttelse (asyl) etter utlendingsloven (utl) § 28 første ledd bokstav a, jf. flyktningkonvensjonen artikkel 1 A (2) (ekstern lenke til lovdata). Dersom søkeren ikke har rett til beskyttelse (asyl) etter bokstav a, vurderer UDI om han eller hun står i reell fare for å bli utsatt for dødsstraff, tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling og av den grunn har rett til beskyttelse (asyl) etter utl. § 28 første ledd bokstav b. Dersom søkeren har rett til beskyttelse etter utl. § 28, skal UDI vurdere om det er forhold som gjør at søkeren skal utelukkes fra flyktningstatus etter utl. § 31.

Dersom søkeren ikke har rett til beskyttelse etter utl. § 28, skal UDI vurdere om han eller hun kan innvilges oppholdstillatelse fordi det foreligger sterke menneskelige hensyn eller en særlig tilknytning til riket, se utl. § 28 syvende ledd, jf. utl. § 38.

Når UDI skal ta stilling til faktagrunnlaget, tar vi utgangspunkt i informasjon innhentet fra søkeren selv, hovedsakelig under asylintervjuet. UDI kan verifisere søkerens opplysninger dersom det er nødvendig og mulig. UDI vurderer søkerens opplysninger i lys av informasjon om situasjonen i søkerens hjemland. Vi baserer oss hovedsakelig på informasjon formidlet gjennom Landinfo (ekstern lenke til landinfo).  

Retningslinjen inneholder landinformasjon som er nødvendig for å begrunne praksis. Disse gjengivelsene skal aldri benyttes som grunnlag for å fatte vedtak. Saksbehandleren må alltid benytte kildene i landdatabasen.

2. Individuell vurdering av asylsøknaden til ukrainere uten rett til kollektiv beskyttelse

Ukrainere som har søkt beskyttelse i Norge, men som ikke fyller vilkårene for kollektiv beskyttelse etter utl. § 34, vil få søknaden behandlet individuelt etter utl. § 28, se punkt 3 i UDI 2022-004 Midlertidig kollektiv beskyttelse til personer fordrevet fra Ukraina

Etter en individuell vurdering, kan søkere fra Ukraina ha en velbegrunnet frykt for forfølgelse ved retur til Ukraina, jf. utl. § 28 ledd bokstav a.

UDI har foreløpig ikke tatt stilling til sikkerhetssituasjonen i alle deler av Ukraina, men legger til grunn at nivået av vilkårlig vold i flere områder vil være så høyt at retur dit medfører en reell risiko for behandling i strid med utl. § 28 første ledd bokstav b. Etter UDIs vurdering er det imidlertid områder i Ukraina der det er trygt for personer å returnere forutsatt at de ikke har et individuelt grunnlag for beskyttelse.

Dersom søkeren risikerer forfølgelse eller alvorlige overgrep på hjemstedet, skal UDI vurdere om søkeren kan henvises til andre områder i Ukraina. Mange søkere vil ha tilgang til et trygt internfluktområde. Disse søkerne vil ikke ha rett til oppholdstillatelse som flyktning etter utl. § 28 annet ledd, jf. femte ledd, og vil få avslag på søknaden om beskyttelse. UDI må da vurdere om søkerne bør få oppholdstillatelse etter utl. § 38, jf. utl. § 28 sjuende ledd, i tråd med vanlig praksis for slike tillatelser. Vurderingen etter utl. § 38 i disse sakene skal foretas opp mor internfluktområdet.

Andre lands praksis

EUAA (EU Asylum Agency) har ikke utarbeidet noen veiledning på Ukraina.

Vi viser imidlertid til at Sverige har publisert Rättsligt ställningstagande. Prövning av skyddsbehov för medborgare från Ukraina - RS/009/2023 (ekstern lenke til Migrationsverket) hvor de blant annet trekker frem at internflukt vil bli vurdert.

2.1 Forholdet til utl. § 34

Formålet med kollektiv beskyttelse er en forenkling av saksbehandlingen og ikke en generell vurdering av at alle som kommer fra Ukraina har et individuelt behov for beskyttelse. Dette er reflektert i den begrensningen som ligger i personkrets på tid og sted i Kongelig resolusjon 22/1436 av 11. mars 2022 (ekstern lenke til regjeringen.no).

Det vil kunne være personer som kvalifiserer til kollektiv beskyttelse, som ikke ville ha fått en tillatelse dersom saken hadde blitt behandlet etter utl. § 28.

2.1.1 Endret sikkerhetsvurdering av områder i Ukraina

I saker der søkeren ikke har fått kollektiv beskyttelse kun fordi vedkommende var bosatt i et trygt område i Ukraina og UDI senere endrer sin vurdering av området fra trygt til utrygt, skal søkeren få innvilget kollektiv beskyttelse etter utl. § 34. Søknader som ennå ikke er behandlet etter utl. § 28, kan da flyttes til kollektiv beskyttelse-sporet. Personer som har fått (endelig) avslag etter utl. § 28 basert på fast bosted, vil kunne påklage avslaget eller fremme begjæring om omgjøring.

3. Beskyttelse i hjemlandet

Retten til internasjonal beskyttelse er subsidiær i forhold til muligheten for beskyttelse i eget hjemland. Dersom staten har evne og vilje til å gi beskyttelse til alle innbyggere i landet, kan det som utgangspunkt legges til grunn at søkere derfra ikke har behov for internasjonal beskyttelse.

Dersom staten (eller andre organisasjoner eller grupperinger som nevnt i utl. § 29 tredje ledd) er ute av stand til eller ikke villige til å treffe rimelige tiltak for å forhindre forfølgelse, blant annet gjennom et virksomt system for å avdekke, rettsforfølge og straffe handlinger som utgjør forfølgelse, kan søkeren ha krav på beskyttelse, se utlendingsloven utl. § 29 tredje ledd bokstav c.

Dersom søkeren risikerer forfølgelse eller alvorlige overgrep av en privat aktør, skal saksbehandleren vurdere om ukrainske myndigheter har evne og vilje til å beskytte søkeren.

4. Velbegrunnet frykt for forfølgelse av grunner som nevnt i utl. § 28 første ledd bokstav a

For å ha rett til beskyttelse etter denne bestemmelsen, må søkeren ha en velbegrunnet frykt for forfølgelse på grunn av etnisitet, avstamning, hudfarge, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller politisk oppfatning. Hva som utgjør forfølgelse er definert i utl. § 29, mens forfølgelsesgrunnene er definert i utl. §§ 28. og 30. Det skal tas hensyn til om søkeren er barn, se utl. § 28 tredje ledd. Ved vurderingen av om det foreligger en reell fare for forfølgelse, skal asylforklaringen legges til grunn så langt den fremstår som noenlunde sannsynlig, og søkeren selv har medvirket til å opplyse saken så langt det er rimelig og mulig, jf. Rt-2011-1481 (ekstern lenke til lovdata). Se mer i UDI 2020-006 Bevis- og troverdighetsvurderinger i søknader om beskyttelse.

Saksbehandlere skal foreta en konkret og individuell vurdering av om søkeren har en velbegrunnet frykt for forfølgelse på grunn av en av konvensjonsgrunnene.

5. Reell fare for overgrep uten sammenheng med en forfølgelsesgrunn

Dersom vilkårene etter utl. § 28 første ledd bokstav a ikke er oppfylt, skal saksbehandleren vurdere om søkeren står i reell fare for å bli utsatt for dødsstraff, tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, jf. utl. § 28 første ledd bokstav b. Bestemmelsen skal reflektere folkerettslige forpliktelser til å gi beskyttelse utover det som følger av flyktningkonvensjonen. EMDs avgjørelser som gjelder Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) er gjennom EMK artikkel § 3 (ekstern lenke til lovdata særlig relevant for tolkningen.

Ved vurderingen etter utl. § 28 første ledd skal det tas hensyn til om søkeren er barn, jf. utl. § 28 tredje ledd.

5.1 Den generelle sikkerhetssituasjonen

EMD har slått fast at det bare er i de mest ekstreme tilfeller av generell vold, der det er en reell risiko for umenneskelig behandling bare ved å oppholde seg i området, at enhver retur vil være i strid med EMK artikkel § 3 (ekstern lenke til lovdata, se for eksempel Sufi and Elmi v. the United Kingdom (ekstern lenke til HUDOC). I dommen anvendte EMD følgende vurderingskriterier (avsnitt 241):

  • om de stridende partene benytter metoder og taktikk for krigføring som rammer eller

  • er direkte rettet mot sivile

  • om bruken av slike metoder og/eller taktikk er utbredt blant partene

  • om kamphandlingene er geografisk avgrenset eller utbredt

  • antallet sivile drept, såret og fordrevet som følge av kamphandlingene

I likhet med EMD har Utlendingsnemndas stornemnd slått fast at bare i de mest ekstreme tilfeller av voldelige og urolige situasjoner vil retur være i strid med utl. § 28 første ledd bokstav b alene som følge av den generelle situasjonen, det vil si at enhver vil løpe reell risiko for overgrep bare ved sin blotte tilstedeværelse. I tillegg til de såkalte «Sufi og Elmi-kriteriene» har Stornemnda lagt vekt på følgende momenter:

  • alvorlige menneskerettsovergrep, tvangsrekruttering, terroraksjoner, vilkårlige

  • arrestasjoner, omfattende kriminalitet

  • grad av myndighetskontroll, om politi og rettsvesen fungerer, om det er internasjonal

  • tilstedeværelse, om infrastruktur og offentlige tjeneste fungerer

  • om det er tegn til at sikkerhetssituasjonen vil bedres eller holdepunkt for forverring

Kumulativ vurdering

Dersom den generelle sikkerhetssituasjonen i et område ikke er så alvorlig at alle er beskyttet mot retur, skal vi vurdere om retur vil være i strid med utl. § 28 første ledd bokstav b som følge av søkerens individuelle forhold sett i sammenheng med den generelle situasjonen. Dette følger av flere avgjørelser i EMD, der domstolen har uttalt at selv om individuelle forhold ved søkeren ikke alene tilsier at det foreligger en reell risiko, kan de etter en kumulativ vurdering, og sett i lys av den generelle sikkerhetssituasjonen, likevel tilsi at risikoen er reell, se blant annet J.K. and Others v. Sweden avsnitt 95. Dette følger også av Utlendingsnemndas stornemnd, som har uttalt at i hvilken grad individuelle forhold vil være avgjørende for returvernet beror på hvor alvorlig den generelle sikkerhetssituasjonen er, og i hvilken grad den enkelte risikerer å bli rammet.

I situasjoner med en alvorlig sikkerhetssituasjon skal det mindre til for at terskelen etter utl. § 28 første ledd bokstav b er nådd hvis søkeren er barn. I saker som gjelder barn skal UDI foreta en barnesensitiv anvendelse av behovet for beskyttelse, se Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) punkt 5.2.5.2 (ekstern lenke til regjerningen.no) Behovet for en barnesensitiv vurdering avtar med alderen, se HR-2019-2344-A.

Reisevei

Selv om søkeren ikke står i reell fare for behandling i strid med utl. § 28 første ledd bokstav b på hjemstedet, skal vi vurdere om søkeren står i reell fare for alvorlige overgrep på reisen til hjemstedet. EMD har lagt til grunn at risikoen for brudd på EMK artikkel § 3 (ekstern lenke til lovdata) også gjelder reiseveien, se Sufi and Elmi v. the United Kingdom avsnitt 268-277.

Landinformasjon

UDI legger til grunn følgende informasjon fra Landinfo:

UDI legger videre til grunn informasjon fra Lifos:

UDIs vurdering

UDI følger situasjonen tett og vil foreta løpende vurderinger av sikkerhetssituasjonen i de forskjellige fylkene basert på endringer i situasjonen. Ved endringer i hvilke fylker som anses som trygge eller utrygge, skal Ankomstteamet på Nasjonalt ankomstsenter på Råde orienteres på epost. Orienteringen skal sendes senest to uker før endringen trer i kraft, slik at PU får anledning til å informere sine ansatte i god tid før endringen.

Basert på momentene og landinformasjonen over, vurderer UDI fylkene i Ukraina på følgende måte:

Kategori 1

Terskel for kategori 1: Ukrainske myndigheter har stor grad av kontroll, Russland eller opprørsgrupper ingen eller liten grad av kontroll og innflytelse. Lavt antall sikkerhetshendelser, lavt antall sivile tap.   

Fylke / Oblast:

  • Lviv (oppdatert 2 mai 2024)

  • Volyn (oppdatert 2 mai 2024)

  • Zakarpattija (oppdatert 2 mai 2024)   

  • Ivano Frankivsk (oppdatert 4 september 2024)

  • Ternopil (oppdatert 4 september 2024)

  • Rivne (oppdatert 4 september 2024)

Kategori 2

Terskel for kategori 2: Omfatter alle situasjoner som ligger mellom kategori 1 og 3.

Kategori 3

Terskel for kategori 3: Mange sikkerhetshendelser knyttet til russiske angrep eller separatister, høyt antall sivile tap, høyt antall IDPer som flykter fra andre fylker. Russland (evt. separatister) har stor grad av kontroll eller innflytelse, fylket er strategisk viktig for russiske myndigheter/separatister.

Myndighetene har liten/ingen grad av kontroll. Situasjon som er preget av væpnede konfrontasjoner/kamp om territoriell kontroll, spredt over større områder av fylket/høy intensitet.

Utgangspunkt for de individuelle vurderingene

Søkere fra provinser der sikkerhetssituasjonen alene ikke gir rett til beskyttelse kan etter en individuell vurdering fylle kravene for en tillatelse etter utlendingsloven § 28 1 b. Jo alvorligere situasjonen er, jo lavere vil kravene til individuelle forhold være. Individuelle forhold som vil være relevante:

  • alder

  • kjønn

  • helseforhold

  • nettverk/familie

  • etnisitet

  • religiøs tilhørighet

Saksbehandleren skal vurdere de individuelle forholdene i lys av sikkerhetssituasjonen på søkerens hjemsted.  For oppdatert landinformasjon om sikkerhetssituasjonen innad i provinsene se Ukraina: Sikkerhetssituasjonen – et overblikk (ekstern lenke til Landinfo)

6. Internflukt

Retten til anerkjennelse som flyktning etter utl. § 28 første ledd gjelder ikke dersom utlendingen kan få effektiv beskyttelse i andre deler av hjemlandet, jf. uutl. § 28 femte ledd. Effektiv beskyttelse innebærer at området er trygt og tilgjengelig for søkeren. Der UDI mener at det foreligger et trygt og tilgjengelig internfluktområde, skal saksbehandleren vurdere om søkeren bør gis tillatelse etter utl. § 38. Se mer om internflukt i UDI 2016-019 Internflukt.

Dersom søkeren kan returnere til et trygt og tilgjengelig internfluktområde etter utl. § 28 femte ledd, vil søkeren få avslag på søknaden om beskyttelse etter utl. § 28 første ledd. Saksbehandleren skal da vurdere om det foreligger sterke menneskelige hensyn etter utl. § 38 ved retur til det aktuelle internfluktområdet

Der søkeren er beskyttet mot retur til hjemstedet skal saksbehandleren vurdere om søkeren vil være trygg i disse områdene (oversikten vil bli oppdatert fortløpende);

  • Lviv

  • Volyn

  • Zakarpattija 

  • Ivano Frankivsk

  • Ternopil

  • Rivne