Til startsiden
  • Personvern
  • Arkiv
  • Nettstedskart
  • Kontakt oss
  • Skriv ut
  • Skriv ut
  • Endre tekststørrelse
English

Departementenes rundskriv og instrukser

2006-01-01-AID
Dokument-ID : 2006-01-01-AID
Dokumentdato : 01.01.2006

Innvandringsavdelingens rutiner for bruk av generelle instrukser om lovtolkning, skjønnsutøvelse, saksbehandling, berostillelse og prioritering av saker

Stortinget vedtok den 26.04.05 en endring i Utlendingslovens § 38, jf Ot.prp. nr. 31 (2004-2005), som innebærer at departementet i tillegg til instrukser om saksbehandlingen, berostillelse og prioritering av saker, kan instruere UDI, politiet og utenriksstasjonene om lovtolkning og skjønnsutøvelse.  

Disse rutinene kommer til anvendelse for instrukser om lovtolkning, skjønnsutøvelse, saksbehandling, berostillelse og prioriteringer i UDI. Liknende instrukser til utenriksstasjonene og politiet vil som utgangspunkt være UDIs ansvar. Avdelingens instrukser knyttet til utfallet av enkeltsaker etter utlendingsloven § 38 tredje ledd omfattes ikke av disse rutinene.     

Rutinene har som formål å gi anvisning på:

  1. i hvilken grad UDI skal involveres i arbeidet med instrukser
  2. hvilken form en instruks om lovtolkning eller skjønnsutøvelse skal ha, 
  3. hvordan distribuering/formidling av instrukser skal gjennomføres.    

1. Generelt om bruk av instruks:

I forhold til hvilke pålegg som krever forskrifts form og hvilke som kan gjøres gjennom en instruks gjelder forvaltningslovens kap. VII og beskrivelsen av dette i Utredningsinstruksen. Se for øvrig nedenfor under punkt 2.  

Legalitetsprinsippet setter absolutte skranker for bruk av instruksjon. Regler som innebærer inngrep i private forhold krever hjemmel i lov, og styring som gjelder borgernes rettigheter og plikter må derfor skje innenfor gjeldende regelverk. En instruks kan heller ikke stride mot en eksisterende lov eller forskriftsbestemmelse.  

Der forvaltningsloven, legalitetsprinsippet eller lovverket for øvrig ikke hindrer bruken av instruks, må det foretas en helhetsvurdering av hvorvidt det er mest hensiktsmessig med en instruks eller en regelverksendring (jf vedlegg 1 om sentrale momenter for denne vurderingen). 

2. Samarbeidet med UDI ved vurdering av og utarbeiding av instrukser: 

Innspill for å kartlegge praksis:

Ved departementets vurdering av en eventuell instruks med pålegg om praksisendring, vil det i de fleste tilfeller være behov for en grundig kartlegging av eksisterende praksis i UDI. Departementets arbeid med nye instrukser vil derfor i mange tilfeller starte med at UDI blir bedt om å redegjøre for sin praksis på det aktuelle området.

Dersom det på dette tidspunkt ikke er tatt endelig beslutning om behovet for en instruks, kan en slik redegjørelse også inneholde UDIs vurderinger rundt hensiktsmessigheten/konsekvensene av en eventuell praksisomlegging. UDI må gis en rimelig frist til å utarbeide redegjørelsen for praksis. Fristens lengde vil avhenge av sakens art og antatte omfang, og det vurderes hvorvidt det er aktuelt å spørre UDI om hva som er rimelig frist. Frist for tilbakemelding må derfor være tilstrekkelig til at alle berørte avdelinger i UDI får tid til å gi innspill til UDIs redegjørelse.  

Innspill knyttet til instruksens utforming:

I tilfeller der det allerede er besluttet at det skal instrueres på et bestemt område og i en bestemt retning, kan det være aktuelt for departementet å be UDI om innspill til hvordan en instruks best kan utformes for å nå det politisk ønskede resultat. Behovet for dette vil imidlertid bero på en helhetsvurdering av blant annet hvor tydelig de politiske føringene er, hvor komplisert saken er og behovet for øvrig.   Ved behov kan det være aktuelt å avholde møte mellom UDI og departementet for å diskutere en hensiktsmessig utforming av instruksen. 

Foreleggelse av utarbeidede instrukser:

Når departementet har besluttet å instruere, og har utarbeidet et utkast til instruks, skal denne forelegges UDI for uttalelse. Det er tilstrekkelig at slik foreleggelse skjer per e-post. UDI skal gis rimelig frist til å uttale seg om instruksen, og fortrinnsvis ikke mindre enn en uke. Svaret kan sendes departementet per e-post. Ved behov kan det avholdes møte mellom UDI og departementet for å diskutere instruksens endelige utforming og forståelsen av instruksen.    

3. Instruksens form og innhold:

Det er av flere grunner viktig å fokusere på en instruks’ form og innhold når denne skal utformes av avdelingen. En forutsetning for at instruksjon i det hele tatt skal kunne skje, er at det i hjemmelsloven/forskriften foreligger et skjønnsrom å instruere i (hvis loven/forskriften med rimelighet kan forstås kun på en måte, så kan det ikke utformes instruks som pålegger UDI en annen lovforståelse – det foreligger da intet skjønnsrom å instruere i). Et foreliggende skjønnsrom gir ikke bare en frihet til å skjønne, men oftest også en plikt til å skjønne. Hvor mye frihet/plikt som foreligger beror på en tolkning av loven/forskriften.  

Generelt bør det utvises varsomhet med å utforme instrukser veldig kategorisk, for dette kan medføre at man på en uakseptabel måte innskrenker den aktuelle bestemmelsens skjønnstema. Til dette kommer at en kategorisk utforming av en instruks, i realiteten kan innebære at den blir direkte bestemmende for den enkelte borgers rettigheter og plikter, og at den dermed utgjør en forskrift i henhold til forvaltningslovens § 2. Som kjent skal forskrifter for å være gyldige, i motsetning til instrukser, blant annet sendes på høring. Instruksen kan således, hvis den er for kategorisk utformet, i prinsippet bli underkjent av domstolene fordi tilblivelseskravene i forvaltningsloven kapittel VII for forskrifter ikke er fulgt (se for øvrig vedlegg 2).  

Blant annet på denne bakgrunn bør følgende være retningsgivende:

  • Instruksene skal være skriftlige
  • Instruksene skal utformes i henhold til utarbeidet fast mal.
  • Instrukser om lovtolkning, skjønnsutøvelse, saksbehandling, berostilelse og prioritering av saker gis i form av rundskriv med navn HA-1/05, HA-2/05 osv.
  • Instruksene gjelder fra den dag instruksen er datert, dersom annet ikke er angitt.   
  • Instruksen skal være rettet til og bindende for UDI.
  • Instruksen må angi om den medfører opphevelse av tidligere gitte instrukser.
  • Instruksene må utformes slik at de ikke strider med forvaltningslovens angivelse av hva som er en forskrift (se over).
  • Instruksene må ikke i for stor grad innskrenke hjemmelslovens skjønnstema (se over)
  • Instruksene må utformes på en måte som ikke strider med utlendingslovens bestemmelser om at departementet ikke kan gripe inn i enkeltsaker. Dette innebærer at instruksene må være generelle, gjelde fremover i tid og gjelde for alle liknende saker.
  • Hver instruks bør begrenses i omfang og en instruks bør som utgangspunkt ikke regulere flere ulike problemstillinger (av hensyn til å forenkle søket i RVB).  
  • Instrukser om berostillelse, prioritering og saksbehandling kan gjøres tidsbegrenset.  

4. Formidling av instruksene:

  • Instrukser sendes til de samme instanser som mottar rundskriv om lov og forskriftsendringer (UDI, UNE, Justisdepartementet, Utenriksdepartementet og Politidirektoratet). Særlig underretning av andre etater/organisasjoner må alltid vurderes.  
  • UDI varsler rutinemessig politiet og utenriksstasjonene om instruksene.
  • Instruksene legges ut på KRDs hjemmesider, der man oppretter en egen ”boks” for instrukser under Innvandringsavdelingen. Denne oppdateres løpende.
  • Instruksene omtales (med link) i Nyhetsbrevet. Behovet for pressemelding vurderes. 
  • UDI v/RVB-gruppen sendes instruksen per e-post for innlegging i RVB. RVB skal til enhver tid være oppdatert i forhold til eksisterense instrukser fra KRD.
  • RVB-gruppen sikrer en kobling mellom UDIs retningslinjer knyttet til de enkelte bestemmelser/type tillatelser og KRDs instrukser tilknyttet samme bestemmelser/type tillatelser. Disse henvisningene vil RVB-gruppen oppdatere og fjerne når instruksene faller bort.                                                                                                                

Utlendingsdirektoratet
Postboks 2098 Vika
0125 Oslo

Ansvarlig redaktør: Stephan Mo