Til startsiden
  • Personvern
  • Arkiv
  • Nettstedskart
  • Kontakt oss
  • Skriv ut
  • Skriv ut
  • Endre tekststørrelse
English

Red. anm.: Informasjonen under punkt 5.6.3 er ikke fullt ut oppdatert i henhold til endringen i barnevernloven § 6-4 og påfølgende endring i utlendingsforskriften § 17-6 i kraft 1. juli 2018. Rundskrivet skal revideres (4. juli 2018).

Rundskrivet er ikke oppdatert i tråd med bestemmelsene i den nye straffeloven av 2005, slik at hjemlene i rundskrivet fortsatt viser til bestemmelsene i straffeloven av 1902. Menneskehandel er regulert av ny straffelov § 257. Lovdata har laget et lovspeil hvor man kan se hvilken paragraf som er gjeldende i forhold til de som er opphevet (lenke til Lovdata Pro, krever pålogging).

UDI rundskriv

RS 2011-007
Dokument-ID : RS 2011-007
Saksnummer : 18/02975
Sist endret : 04.07.2018
Dokumentdato : 11.04.2011
Mottakere :

Politimestrene
Politiets utlendingsenhet
Utlendingsdirektoratet
Utenriksstasjonene

Utlendingsforvaltningens ansvar for å legge til rette for å identifisere og gi oppfølging til mulige ofre for menneskehandel


1. Innledning

1.1. Formål

1.2. Avgrensninger

1.3. Begrepsavklaringer

2. Det juridiske rammeverket

2.1. Internasjonale forpliktelser

2.2. Nasjonal lovgivning

2.3. Relevante retningslinjer

3. Definisjonen av menneskehandel og begreper som inngår i definisjonen

3.1. Sammenkjeding av tre komponenter

3.2. Nærmere om begrepene i straffeloven § 224

3.3. Definisjon og rettighetsbilde

4. Identifisering av mulige ofre for menneskehandel

4.1. Plikten til å identifisere

4.2. Opplysninger i ulike sakstyper og situasjoner

4.3. Prosedyre for å identifisere

4.4. Særlige utfordringer knyttet til identifisering

5. Oppfølging av mulige ofre for menneskehandel

5.1. Informasjon om rettigheter og bistand til kontakt med aktuelle instanser

5.1.1. Informasjon og bistand til voksne

5.1.2. Informasjon og bistand til mindreårige

5.1.3. Informasjonstiltak ved effektuering av negative vedtak

5.2. Tiltak i mottak

5.3. Samarbeid med andre etater og organisasjoner

5.4. Skjerming av opplysninger om personen i DUF

5.5. Eskalering av saker i UDI

5.6. Informasjonsutveksling med andre etater

5.6.1. Taushetsbelagte og sensitive opplysninger

5.6.2. Utgangspunkter for utlevering av opplysninger om menneskehandel

5.6.3. Opplysningsplikt overfor barnevernet

5.6.4. Opplysningsrett overfor andre etater

5.6.5. Opplysningsrett og -plikt overfor politiet mv. om straffbare forhold

5.6.6. Formkrav ved registrering og utlevering av opplysninger om menneskehandel

1. Innledning

1.1. Formål

Rundskrivet etablerer retningslinjer for utlendingsforvaltningens

  • håndtering av utlendingssaker og utlendingskontroll samt tilrettelegging av botilbud i mottak, der menneskehandel kan være eller er en aktuell problemstilling.
  • oppfølging til mulige ofre for menneskehandel som kommer i kontakt med utlendingsforvaltningen.

Retningslinjene har som formål å legge til rette for at mulige ofre for menneskehandel kan bli identifisert og få nødvendig bistand og beskyttelse. Retningslinjene skal videre bidra til å sikre saksopplysning og enhetlige saksbehandlingsrutiner i saker som gjelder menneskehandel. Et overordet mål er at retningslinjene skal bidra til å motvirke menneskehandel.

Retningslinjene etablerer overordnede føringer og samarbeidsrutiner for saksbehandlere i utlendingsforvaltningen og skal brukes som referansedokument for øvrige retningslinjer som omhandler menneskehandelsaker.

På grunn av begrepets kompleksitet, redegjør rundskrivet særlig for hva menneskehandel er og hvilke rettskilder som er førende for de instanser som kommer i kontakt med mulige ofre. Rundskrivet fokuserer på utlendingsforvaltningens plikt til i utlendingssaker å legge til rette for at mulige ofre for menneskehandel kan bli identifisert og hvilke prosedyrer som skal følges for å oppnå dette. Videre gis retningslinjer for oppfølging når mulige ofre er identifisert: informasjon om rettigheter og bistand til kontakt med aktuelle instanser og hjelpetiltak, saksbehandlingsrutiner, samarbeid med andre etater og organisasjoner om tiltak, og rutiner for informasjonsutveksling med andre etater. I vedlegg 1 til rundskrivet gis veiledning for samtale med mulige ofre for menneskehandel. Retningslinjene omhandler både barn og voksne som kan være utsatt for menneskehandel.

1.2. Avgrensninger

Rundskrivet regulerer ikke UDIs praksis for behandling av asyl- og oppholdssaker, eller mottakenes oppfølging av mulige ofre, se punkt 2.3 for henvisning til aktuelle retningslinjer. Identifisering og oppfølging av mulige ofre for menneskehandel krever samarbeid internt i UDI, mellom UDI og mottak, og mellom UDI og andre instanser, som politiet, barnevern og hjelpetiltak. For å sikre nødvendig samordning av arbeidet i UDI, skal UDIs retningslinjer på dette feltet ses i sammenheng. I vedlegg 2 til rundskrivet gis oversikt over organiseringen av arbeidet mot menneskehandel i UDI.

Rundskrivet omhandler forhold som kan ha berøringspunkter til straffesaksbehandlingen av saker om menneskehandel. Vi påpeker imidlertid at rundskrivet ikke regulerer det ansvaret Politiets utlendingsenhet og politidistriktenes utlendingsseksjoner har i henhold til straffeprosessloven og politiloven.

Rundskrivet omhandler ikke andre instansers ansvar for identifisering, bistand og beskyttelse til mulige ofre. For oversikt over andre instansers ansvar og tiltak på feltet, se Regjeringens handlingsplan mot menneskehandel.

1.3. Begrepsavklaringer

  • Uttrykket ”mulig offer for menneskehandel” brukes gjennomgående i rundskrivet. Med ”menneskehandel” menes utnyttelse som definert i straffeloven § 224; nærmere definisjon av begrepet gis i punkt 3. Begrepet ”offer” viser til de omstendigheter en person lever under, ikke til personens egenskaper eller adferd. Med ”mulig” offer for menneskehandel menes i rundskrivet at det er rimelig grunn til å tro at personen har vært eller er utsatt for utnyttelse som definert i straffeloven § 224.
  • Med ”bistand og beskyttelse” menes i rundskrivet den oppfølging mulige ofre etter internasjonale konvensjoner har rett til mens de oppholder seg i Norge. Rettighetene er nærmere definert i punkt 3.3. Beskyttelsesvurderinger etter flyktningkonvensjonen og utlendingsloven § 28 første ledd er ikke berørt.
  • Begrepet ”bakpersoner” er brukt om personer eller nettverk som organiserer eller står bak menneskehandelen.
  • Begrepet ”person” omfatter i rundskrivet personer med ulik status i utlendingsforvaltningen: søker, beboer i asylmottak, referanseperson, utlending med utvisningssak, utlending uten lovlig opphold mv.
  • Med ”utlendingsforvaltningen” menes i dette rundskrivet Utlendingsdirektoratet (UDI), Politiets utlendingsenhet (PU), samt lokale politidistrikt og utenriksstasjonene som saksforberedende organer for UDI. Som sentralt forvaltningsorgan på utlendingsfeltet, har UDI kompetanse til å gi retningslinjer for utlendingsforvaltningens arbeid og har instruksjonsmyndighet overfor ansatte i samarbeidende etater på utlendingsfeltet. UDI har ikke instruksjonsmyndighet overfor Utlendingsnemnda (UNE), som følgelig ikke er omfattet av retningslinjene.

2. Det juridiske rammeverket

Nedenfor gis en kort redegjørelse for hovedtrekkene i det juridiske rammeverket som gir føringer for utlendingsforvaltningens arbeid mot menneskehandel, eller som det henvises til i rundskrivet på grunn av berøringspunkter til forvaltningens arbeid.

2.1. Internasjonale forpliktelser

Handel med mennesker er en krenkelse av menneskets verdighet og integritet, og i strid med grunnleggende menneskerettigheter.

Menneskehandel vil kunne innebære krenkelse av Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 2 om retten til liv, artikkel 3 som forbyr tortur og umenneskelig eller nedverdigende behandling, artikkel 4 som forbyr slaveri og tvangsarbeid[1] artikkel 5 om retten til frihet og sikkerhet og artikkel 8 om retten til respekt for privatliv og familieliv, som blant annet omfatter retten til beskyttelse av fysisk og psykisk integritet. De samme menneskerettighetsbestemmelsene er også nedfelt i FNs internasjonale konvensjon om sosiale og politiske rettigheter.

Menneskehandel er særlig nevnt i FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen) artikkel 35, i dens tilleggsprotokoll om salg av barn, barneprostitusjon og barnepornografi, og i

FNs konvensjon om bekjempelse av alle former for diskriminering av kvinner (kvinnekonvensjonen) artikkel 6.

For barns vedkommende vil menneskehandel kunne innebære brudd på en rekke av artiklene i barnekonvensjonen. blant annet artikkel 19 (1) om barns rett til ikke å bli utsatt for noen form for fysisk eller psykisk mishandling eller vold fra foreldre og andre omsorgspersoner, og artikkel 37 a om at ingen barn skal utsettes for tortur eller annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling. Artikkel 35 omhandler statenes forpliktelse til å bekjempe handel med barn, og vil fange opp de tilfellene av handel med barn som ikke fanges opp av artikkel 21 om adopsjon, artikkel 32 om barnearbeid, artikkel 33 om narkotika, artikkel 34 om seksuell utnytting og artikkel 36 om andre former for utnytting. Forpliktelsene etter barnekonvensjonen, særlig artikkel 35, innebærer at myndighetene har et særlig ansvar for å legge til rette for at mulige mindreårige ofre for menneskehandel kan bli identifisert og få nødvendig bistand og beskyttelse.

Menneskerettighetskonvensjonene nevnt over er inkorporert i norsk lov gjennom Lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) § 2. Konvensjonenes bestemmelser går ved motstrid foran annen norsk lovgivning, se menneskerettsloven § 3. En tilsvarende bestemmelse om forrang finnes i utlendingsloven § 3.

Norge har videre forpliktet seg til å forebygge og bekjempe handel med mennesker gjennom ratifiseringen av

  • FNs konvensjon av 15. november 2000 mot grenseoverskridende organisert kriminalitet og tilleggsprotokollen for å forebygge, bekjempe og straffe handel med mennesker (Palermo-protokollen). Norge ratifiserte Palermo-protokollen i 2003[2]
  • Europarådets konvensjon 3. mai 2005 om tiltak mot menneskehandel (Europarådskonvensjonen). Norge ratifiserte Europarådskonvensjonen i 2008[3]

Begge konvensjonene har som formål å forebygge og legge til rette for straffeforfølging av menneskehandel, og å sikre ofre for menneskehandel bistand og beskyttelse. De har bestemmelser om identifikasjonsprosedyrer, juridisk bistand, rehabilitering, sikkerhet, oppholdstillatelse og returtiltak. Menneskehandel er grenseoverskridende organisert kriminalitet, og konvensjonene har også bestemmelser om internasjonalt og tverretatlig samarbeid.

Europarådskonvensjonen har som et formål å forsterke innsatsen mot menneskehandel fra Europarådets side. Ekspertgruppen GRETA (The Group of Experts on Action against Trafficking in Human Beings) skal overvåke partenes gjennomføring av konvensjonen. Konvensjonen forplikter utlendingsforvaltningen på en rekke områder og ligger til grunn for retningslinjene i dette rundskrivet.

For øvrig nevnes også at Norge har ratifisert ILO[4] konvensjon nr. 29 om tvangsarbeid, nr. 105 om avskaffelse av tvangsarbeid og nr. 182 om forbud mot og umiddelbare tiltak for å avskaffe de verste former for barnearbeid, sistnevnte et viktig supplement til FNs barnekonvensjon.

2.2. Nasjonal lovgivning

  • Straffeloven

Menneskehandel er forbudt ved straffeloven § 224. Dersom utnytting i menneskehandel er ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe, vil straffeloven § 60 a også komme til anvendelse.[5]

  • Utlendingsloven

Bestemmelser om begrenset oppholdstillatelse[6] (refleksjonsperiode mv.) til ofre for menneskehandel er inntatt som følge av de forpliktelser vi har etter Palermo-protokollen og Europarådskonvensjonen. Vilkår for begrenset oppholdstillatelse til ofre for menneskehandel og deres familier er regulert i utlendingsforskriften §§ 8-3 og 9-6 tredje ledd. Nærmere retningslinjer er gitt i UDIs rundskriv RS 2013-014.

Vilkår for oppholdstillatelse til vitner i sak om menneskehandel er regulert i utlendingsforskriften § 8-4. Nærmere retningslinjer er gitt i Justis- og politidepartementets instruks GI-2010-031.

Egne bestemmelser om menneskehandel er også nedfelt i utlendingslovens vilkår for beskyttelse og opphold på grunn av sterke menneskelige hensyn eller tilknytning til Norge, se utlendingsloven §§ 30 og 38 andre ledd bokstav d, se også forarbeidene til utlendingsloven Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) punkt 7.6.3.4.

2.3. Relevante retningslinjer

  • Retningslinjer fra Justis- og politidepartementet:
    Instruks GI-2010-031 Instruks om oppholdstillatelse til vitner i sak om menneskehandel mv.
  • Rundskriv fra Barne- og likestillingsdepartementet (BLD):
    Q-2005-024 Barnevernet og taushetsplikten, opplysningsretten og opplysningsplikten
    Q-2006-011 Barnevernets ansvar for mindreårige som er utsatt for menneskehandel og samarbeid med andre etater
    Q-2010-006 Barneverntjenestens ansvar for enslige mindreårige asylsøkere og andre mindreårige personer i mottak, omsorgssentre og kommuner
  • Retningslinjer fra UDI:
    RS 2013-014 Oppholdstillatelse for utlendinger som antas å være utsatt for menneskehandel (refleksjonsperiode mv.)
    IM 2014-004 Asylavdelingens håndtering der søkere er mulige ofre for menneskehandel
    RS 2015-007 Krav til identifisering og oppfølging av beboere i mottak som kan være utsatt for menneskehandel eller vold i nære relasjoner
    RS 2015-009 Varsling og oppfølging når enslige mindreårige forsvinner fra asylmottak
    PN 2012-011 Behandling av asylsøknader fra enslige mindreårige asylsøkere – Særlig om aldersvurdering.
    RS 2010-149 Taushetsplikt om personlige opplysninger i utlendingssaker
    RS 2010-021 Politianmeldelse ved grovt brudd på utlendingsloven
    RS 2010-194 Forvaltningstiltak mot arbeidsgiver som ulovlig utnytter utenlandske arbeidstagere
    RS 2012-014 Tilgangsbegrensninger – Skjerming av opplysninger om personer i DUF
    IM 2010-012 UDIs eskaleringspyramide

3. Definisjonen av menneskehandel og begreper som inngår i definisjonen

Menneskehandel er definert i Palermo-protokollen og inntatt i straffeloven § 224. Begrepet er komplekst ved at det innbefatter ulike komponenter som skal ses i sammenheng. Handel med mennesker er videre en type kriminalitet som konstant endrer sine mønstre og kjennetegn, og begrepets innhold vil formes av internasjonal og nasjonal rettspraksis. Begrepets kompleksitet er bakgrunnen for den nærmere redegjørelsen nedenfor.

3.1. Sammenkjeding av tre komponenter

Definisjonen av menneskehandel består av en sammenkjeding av tre komponenter; handlinger som begås ved bestemte midler for å oppnå et bestemt formål.

Etter straffeloven § 224 første ledd menes med menneskehandel å utnytte andre enten i prostitusjon eller for andre seksuelle formål, i tvangsarbeid eller tvangstjeneste, herunder tigging, i krigstjeneste i fremmed land eller ved fjerning av vedkommendes organer – ved hjelp av vold, trusler, misbruk av en sårbar situasjon eller annen utilbørlig atferd. Det regnes også som menneskehandel dersom man forleder noen til å la seg bruke til slike formål. I bestemmelsens andre ledd oppgis handlinger som omfattes av straffebudet, herunder å legge til rette for eller på annen måte medvirke til slik utnytting eller forledelse.

Definisjonen i straffeloven bygger på Palermo-protokollens definisjon, som også er inntatt i Europarådskonvensjonen. Definisjonen gitt i Palermo-protokollen artikkel 3 a presiserer de tre komponentene nærmere ved følgende (oppsettet er redigert for å tydeliggjøre komponentene):

  • Handlinger

”I denne konvensjonen menes med menneskehandel: Rekruttering, transport, overføring, husing eller mottak av personer,

  • Midler

... ved hjelp av trusler om eller bruk av vold eller annen form for tvang,
av bortføring, av bedrageri, av forledelse, av misbruk av sårbar stilling eller av å gi eller motta betaling eller fordeler for å oppnå samtykke fra en person som har kontroll over en annen person,

  • Formål

… med sikte på utnytting. Utnytting skal som et minimum omfatte
utnytting av andres prostitusjon eller andre former for seksuell utnytting, tvangsarbeid, eller tvangstjenester, slaveri eller slaveriliknende praksis, trelldom eller fjerning av organer”.

Både konvensjonsbestemmelsen og straffeloven § 224 andre og tredje ledd presiserer videre at

  • samtykke fra et offer for menneskehandel til utnytting som nevnt over, er uten betydning når noen av de angitte midlene er brukt.
  • mindreårige anses per definisjon å være i en sårbar situasjon. Rekruttering, transport, overføring, husing eller mottak av barn med sikte på slik utnytting anses som menneskehandel uavhengig av de midler som er brukt. Strafferammen er etter straffeloven skjerpet hvis offeret er barn.

Europarådskonvensjonens ”Explanatory Report”[7] påpeker at det ikke er nødvendig at personen faktisk har blitt utnyttet for at vedkommende skal anses som et offer for menneskehandel, se punkt 87. Det er tilstrekkelig at personen har vært utsatt for én av handlingene i definisjonen i kombinasjon med bruken av et av midlene, der intensjonen har vært å utnytte personen.

Menneskesmugling og menneskehandel er ofte tett knyttet opp mot hverandre, ettersom menneskehandel ofte finner sted i forbindelse med irregulær migrasjon. Organisert menneskesmugling er straffbart etter utlendingsloven § 108. Begrepene viser til ulike forhold, der skillet særlig trekkes ved formålet med handlingene:

  • Der formålet med menneskehandel er å utnytte en person, er formålet med menneskesmugling å forflytte en person ulovlig over en landegrense.
  • Menneskehandel utgjør et brudd mot personens menneskerettigheter, mens menneskesmugling utgjør et brudd mot statens suverenitet.
  • Ved menneskehandel er det ikke avgjørende for straffbarheten at handlingen har skjedd over landegrenser; menneskehandel krever ikke en grensepassering, men kan finne sted innenfor et lands grenser. Ved menneskesmugling er det ikke avgjørende for straffbarheten hva personen skal gjøre i mottakerlandet.

3.2. Nærmere om begrepene i straffeloven § 224

I forarbeidene til straffelovens bestemmelse om menneskehandel, Ot.prp. nr. 62 (2002-2003) s. 97-98, er sentrale begreper i definisjonen av menneskehandel definert nærmere. Definisjonene gjengis nedenfor for å klargjøre enkelte av begrepene som inngår i komponentene midler og formål. Forarbeidene er bare én av flere kilder det skal ses hen til når ordlyden i lovteksten skal fortolkes. Begrepenes innhold utvikles gjennom en dynamisk fortolking ved rettspraksis. Punktene gir således kun et utgangspunkt for fortolkning:

  • Det å ”forlede” noen innebærer en psykisk påvirkning som fører til at den som blir forledet, blir ført bak lyset, lurt eller overtalt til å være med på noe som han eller hun ellers ikke ville ha blitt med på.
  • Med ”misbruk av sårbar situasjon” menes det å utnytte situasjoner der det ikke foreligger noe reelt og akseptabelt valg for den det gjelder, annet enn å underkaste seg handlerne. En kvinne står for eksempel i fare for å bli kastet ut av leiligheten der hun bor sammen med sin mor og tre barn. Hun har ikke fast arbeid, det er heller ikke utsikter til inntektsgivende arbeid i området der hun bor, og hun har fått beskjed av myndighetene om at hun blir fratatt barna dersom hun mister leiligheten. Hun får tilbud om at en person vil betale husleien mot at hun arbeider på et bordell i utlandet.
  • ”Utilbørlig atferd” vil for eksempel være å lage falske ekteskaps- eller arbeidsannonser for å lure personer inn i prostitusjon eller tvangsarbeid. Såkalt ’debt bondage’ er et eksempel på en handling som vil kunne rammes av det å utnytte noen til tvangsarbeid gjennom utilbørlig atferd. Dette kan skje ved at fattige mennesker blir tilbudt arbeid i en fabrikk i et annet land. Når arbeidstakeren begynner i arbeidet, står han allerede i gjeld til arbeidsgiver fordi arbeidsgiveren har betalt reisen. Fordi lønnen er svært lav, og fordi arbeidsgiver trekker kost og losji fra på lønnen vil arbeidstakeren være bundet til å arbeide lenge for arbeidsgiveren før han kan disponere over det han tjener og dermed ha en mulighet til å komme seg ut av arbeidsforholdet. Arbeidstakeren kan slik bli fanget i en situasjon som det er vanskelig å komme ut av.[8]
  • I det å ”utnytte” en person ligger å bruke vedkommende for å oppnå en fordel for seg selv. Dette vil typisk være en direkte eller indirekte økonomisk fordel, men ikke nødvendigvis. Det kan også tenkes at fordelen er å oppnå en viss posisjon i et bestemt miljø, eller gjentjenester.
  • ”Prostitusjon” forstås på samme måte som etter straffeloven § 202 tredje ledd der begrepet er definert nærmere.[9]
  • Alternativet ”utnyttelse til seksuelle formål” rammer ikke først og fremst den seksuelle handlingen i seg selv, men det å utnytte noen til å utføre slike handlinger. […] Eksempel på en handling som kan rammes, er formidling av barn til et pedofilt nettverk. Å formidle ekteskap med kvinner som har barn hvor det er kjent at seksuell utnyttelse av barnet er det egentlige formålet med ekteskapet, kan også rammes av dette alternativet.
  • I ”tvangsarbeid” ligger at den som blir utnyttet, ikke har kommet frivillig inn i arbeidsforholdet og/eller ikke kan komme frivillig ut av det. Alternativet kan for eksempel ramme situasjoner der personer som blir lokket med arbeid i et annet land, blir utnyttet som arbeidskraft fordi de ikke har lovlig opphold i landet og dermed havner i en sårbar stilling. Det vil også kunne ramme dem som holder arbeiderne i f.eks. en fabrikk innelåst eller skaffer hushjelper som verken får lønn eller er frie til å slutte i tjenesten når de ønsker.

Begrepet ”tvangstjenester” er ikke definert nærmere i straffelovens forarbeider, og det er ikke utviklet norsk rettspraksis som definerer begrepet nærmere. I straffeloven § 224 oppgis imidlertid at tigging kan omfattes av begrepet tvangstjeneste. Utnytting til tigging ble lagt til lovteksten ved lovendring av straffelovens bestemmelse i 2006. Det kan antas at tvangstjenester også kan omfatte salg av narkotika eller annen vinningskriminalitet når det foreligger utnyttelse som angitt under begrepet tvangsarbeid. Justis- og politidepartementet har i forarbeidene til ny straffelov ikke funnet grunn til å foreslå et særskilt forbud mot å utnytte noen til å begå kriminalitet, men peker på at dette etter omstendighetene vil kunne rammes av den nye bestemmelsen om menneskehandel i § 257 første ledd bokstav b, se Ot.prp. nr. 22 (2008-2009).

3.3. Definisjon og rettighetsbilde

Identifisering av mulige ofre for menneskehandel skjer på ulike nivåer og utløser ulike tiltak og rettigheter avhengig hvilken instans som har ansvar for oppfølging av personen. Ingen offentlig instans i Norge har alene et ansvar for å verifisere om en person er et offer for menneskehandel. Etatene kan komme til ulike konklusjoner. De forvalter ulike regelverk, har ulike formål med sine vurderinger og har ulike krav til sannsynliggjøring. Det er for eksempel ulike beviskrav i en straffesak og en utlendingssak. I en utlendingssak kan andre forhold være avgjørende for saksutfallet enn om personen er verifisert som et offer for menneskehandel, eksempelvis vedkommendes beskyttelsesbehov ved retur til hjemlandet.

Fokus i dette rundskrivet er avgrenset til betydningen av å identifisere noen som mulig offer for menneskehandel. Personer som er identifisert av myndighetene som mulige ofre for menneskehandel, har konvensjonsbestemte rettigheter: rett til bistand til fysisk, psykisk og sosial restitusjon etter Europarådskonvensjonen artikkel 12 nr. 1[10] og 2[11] og rett til refleksjonsperiode etter konvensjonens artikkel 13[12]. Flere av disse rettighetene utløses ved tiltak som forvaltes av utlendingsforvaltningen, men også andre instanser som barneverntjenesten og politiet har ansvar for oppfølging av konvensjonsbestemmelsene.

Europarådskonvensjonens ”Explanatory Report” presiserer at det ikke er nødvendig å bli verifisert som et offer for at vedkommende har krav på disse rettighetene, se punkt 147. Det er tilstrekkelig at det foreligger rimelig grunn til å tro at vedkommende er et offer. Med rimelig grunn til å tro siktes det til at det må foreligge objektive holdepunkter som med en viss styrke trekker i retning av at personen er et offer; en begrunnet bekymring. Det stilles følgelig ikke et krav om sannsynlighetsovervekt, men det må foreligge mer enn en vag mistanke kun basert på generelle omstendigheter.

Det finnes ikke enkle svar eller løsninger i utlendingsforvaltningens arbeid med å identifisere og bistå mulige ofre, slik at personene kan realisere slike rettigheter og få nødvendig bistand og beskyttelse. I punktene 4 og 5 nedenfor gis retningslinjer som skal veilede saksbehandlere i dette arbeidet i forhold til det som er utlendingsforvaltningens rolle.

4. Identifisering av mulige ofre for menneskehandel

4.1. Plikten til å identifisere

Det følger av forvaltningsloven § 17 første ledd at utlendingsforvaltningen har en plikt til å sørge for at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. I mulige menneskehandelsaker har vi etter Europarådskonvensjonen i tillegg en plikt til å tilrettelegge for at ofre kan bli identifisert og få bistand og beskyttelse. Formålet med slik identifisering er todelt. For at myndighetene skal kunne yte nødvendig bistand og beskyttelse, må de vite hvem ofrene er. Identifisering er også en forutsetning for at politi og påtalemyndighet skal kunne etterforske og straffeforfølge de som står bak slik handel. 

Europarådskonvensjonen artikkel 10 presiserer at myndigheter som kan komme i kontakt med ofre skal ha medarbeidere med kompetanse i å identifisere mulige ofre og en prosedyre som legger til rette for slik identifisering. Dersom kompetent myndighet har rimelig grunn til å tro at en person har vært offer for menneskehandel, skal personen ikke måtte forlate statsterritoriet før identifikasjonsprosedyren er gjennomført. Med ordlyden ”ikke måtte forlate partens territorium” presiseres det i konvensjonens ”Explanatory Report” punkt 133 at dette både refererer til personens hjemland og til et tredjeland. Plikten til å identifisere gjelder både dersom mistanken knytter seg til utnyttelse i Norge og/eller i andre land, også personens hjemland. Mistanken kan gjelde både at personen har vært utnyttet eller er under utnytting.

Utlendingsmyndighetene er blant de instanser som kan komme i kontakt med ofre for menneskehandel, være seg i utlendingssaker, i saker som gjelder utlendingskontroll, eller ved tilrettelegging av botilbud i mottak. Derfor er det viktig at vi både har tilstrekkelig kompetanse til å identifisere og kunnskap om hvilke rettigheter og tiltak som det kan være aktuelt å bidra til å utløse.

Utlendingsforvaltningens plikt til å identifisere skal gå lenger dersom det mulige offeret for menneskehandel er mindreårig, sett hen til at barn ikke på samme måte som voksne har evne og mulighet til å legge frem saken sin og forstå sin egen situasjon, se punkt 5.1.2.

4.2. Opplysninger i ulike sakstyper og situasjoner

Opplysninger om menneskehandel kan være gitt av personen selv, eller ved at saksbehandleren får indikasjoner på slik utnytting. Opplysninger kan også fremkomme ved at andre instanser eller hjelpetiltak har informert utlendingsforvaltningen om mulig menneskehandel. Saksbehandlere kan få opplysninger som gir grunn til å tro at en person kan være utsatt for menneskehandel i ulike sakstyper eller situasjoner:

  • Politiets utlendingsenhet: ankomstregistrering av asylsøkere, identitetsundersøkelser, kontroll av dokumenter, innhenting av informasjon fra utlandet, og effektuering av vedtak.
  • Politidistriktenes utlendingsseksjoner: forberedelse av saker om oppholdstillatelse, behandling av saker der politiet har vedtaksmyndighet [13], og alminnelig utlendingskontroll. Utlendingskontroll etter utlendingsloven § 21 har blant annet som mål å avdekke ulovlig arbeid og bruk av arbeidstakere som ikke har oppholdstillatelse med rett til å arbeide, se også utlendingsloven § 108 andre og tredje ledd. I slike kontroller kan det tenkes at politiet avdekker mulige ofre for menneskehandel til blant annet arbeidsformål. Det vises for øvrig til at personer som identifiseres som mulige ofre for menneskehandel ofte er utenlandske statsborgere uten oppholdstillatelse i Norge. Politiet bør være særlig oppmerksom når de kommer i kontakt med barn.
  • Asylavdelingen i UDI (ASA): forberedelse av asylsaken, blant annet under asylintervjuet, og i saksbehandlingen, herunder klagebehandlingen. Det kan også foreligge opplysninger i saken fra mottaket der søkeren bor, som tilsier at søkeren kan være utsatt for slik utnytting.
  • Region- og mottaksavdelingen i UDI (RMA): tilrettelegging av botilbud til asylsøkere og oppfølging av asylmottakene. Saksbehandlere i RMA skal gi veiledning til mottaksansatte om identifisering og oppfølging av beboere. RMA har videre ansvar for å etablere retningslinjer for mottakenes håndtering av beboere som kan være ofre for menneskehandel.
  • Oppholdsavdelingen i UDI (OPA): behandling av utvisningssaker og søknader om visum, studenttillatelser, arbeidstillatelser, au pair tillatelser, familieinnvandring mv. OPA behandler også søknader om refleksjonsperiode og begrenset oppholdstillatelse for antatte ofre for menneskehandel i medhold av utlendingsforskriften § 8-3, se RS 2013-014. I disse sakene er grunnlaget for søknaden at personen anfører å være utsatt for menneskehandel. I flere av sakstypene som behandles av OPA gjennomføres ikke intervju med personen, slik at informasjon i utgangspunktet må komme fra personen selv, eventuelt understøttes av advokat, representant/verge, offentlige organer eller hjelpeapparat, se blant annet RS 2013-014 punkt 3.2, 3.3 og 13.1.
  • Utenriksstasjonene: forberedelse av saker om oppholdstillatelse når søknaden fremmes fra utlandet.

4.3. Prosedyre for å identifisere

Når en saksbehandler i utlendingsforvaltningen får opplysninger om at en person kan være utsatt for menneskehandel, skal vedkommendes situasjon som mulig offer for menneskehandel kartlegges nærmere. Med kartlegging menes at forvaltningen av eget tiltak skal utrede om personen har vært eller er utsatt for slik utnyttelse, med det formål å kunne ivareta vedkommendes rettigheter og behov for bistand og beskyttelse.

Kartlegging innebærer i utgangspunktet at det skal gjennomføres en samtale om temaet. I asylsaker skal slik samtale gjennomføres som del av ankomstregistreringen (både i ordinære saker og Dublin-saker) og asylintervjuet når det er indikasjon på menneskehandel. Det skal gjennomføres eller innkalles til særskilt samtale i oppholdssaker, eller i saker som gjelder utlendingskontroll. Dersom det ikke er aktuelt å gjennomføre eller innkalle til en samtale om temaet, skal saksbehandleren innhente skriftlige opplysninger fra personen eller vedkommendes advokat for å opplyse saken. Dette vil særlig være aktuelt i oppholdssaker der det kun fremsettes skriftlig søknad og i Dublin-saker.[14] Den instans som først får opplysninger om mulig menneskehandel skal ta initiativ til at kartlegging gjennomføres. Politiet og utenriksstasjonen kan eventuelt kontakte ansvarlig enhet i UDI for nærmere veiledning.

Hvor langt ansvaret for en slik kartlegging strekker seg, vil avhenge av den enkelte instans sitt ansvarsområde og oppgaver knyttet til saksopplysning. Mistanken skal i alle tilfeller tas opp med personen. Videre skal saksbehandleren, i tråd med våre forpliktelser etter Europarådskonvensjonen, gi relevant informasjon til personen om rettigheter til bistand og beskyttelse til mulige ofre for menneskehandel og henvise vedkommende til rette instanser for spesialisert assistanse (barnevern, politi, hjelpetiltak mv.), eventuelt bistå med å kontakte slike instanser.

Saksbehandleren skal ta utgangspunkt i samtaleveiledningen gitt i vedlegg 1 til dette rundskrivet. Samtaleveiledningen er generell og gjelder for saksbehandlere i ulike instanser. Den må følgelig tilpasses den aktuelle situasjonen. Det skal tilrettelegges for at saksbehandlere som gjennomfører slike samtaler har hatt særskilt opplæring i temaet. Saksbehandleren bør ha særskilt kompetanse i å snakke med barn hvis det mulige offeret er mindreårig.

Saksbehandleren skal som ledd i en kartlegging også vurdere å anmode andre instanser eller hjelpetiltak (barnevernet, Pro Sentret, ROSA-prosjektet mv.) om informasjon som kan gjelde mulig menneskehandel, herunder om vedkommende er identifisert som mulig offer for menneskehandel og hvilke opplysninger som eventuelt understøtter en slik vurdering. Slik anmodning vil være særlig aktuell for UDI som ledd i å opplyse saken før vedtak treffes, se forvaltningsloven § 17 første ledd. Hvis det er mulig, kan samtykke til informasjonsutveksling innhentes i forkant av en anmodning. Innhenting av samtykke vil være mulig når personen i samtale gir opplysninger om at han eller hun har vært i kontakt med hjelpetiltak eller andre instanser. Utlendingsforvaltningen kan for øvrig utlevere taushetsbelagte opplysninger til private sakkyndige, organisasjoner, eller andre forvaltningsorganer, også utenlandske, dersom dette er et ledd i saksbehandlingen og formålet med å gi opplysningene er å opplyse saken slik at det kan treffes et riktig vedtak, se forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2, se også punkt 5.6.4. Det skal ikke utleveres ytterligere informasjon enn strengt nødvendig.

4.4. Særlige utfordringer knyttet til identifisering

I praksis kan det være svært utfordrende å identifisere mulige ofre for menneskehandel, og det er vanskelig å anslå omfanget av fenomenet i Norge. En årsak til dette er at overgrepene ofte skjer i lukkede miljøer med stor internasjonal bevegelighet som det er vanskelig å fremskaffe informasjon om. Det er også viktig å være klar over at mange ofre ikke kjenner til begrepet menneskehandel, ikke opplever seg selv som ofre for menneskehandel, eller ikke ønsker hjelp der og da. En slik reaksjon kan ha flere årsaker. Koordineringsenheten for ofre for menneskehandel (KOM) [15], har i sin veileder for identifisering av mulige ofre for menneskehandel pekt på flere faktorer som hemmer at ofre for menneskehandel kontakter myndighetene eller hjelpetilbud:[16]

  • frykt for represalier i form av trusler om vold og/eller økonomiske sanksjoner mot personen selv eller hans/hennes familie dersom myndighetene eller andre kontaktes for hjelp
  • manglende kunnskap om rettigheter som offer for menneskehandel
  • frykt for å bli straffet eller uttransportert som resultat av at man har brutt lover som en del av menneskehandelssituasjonen
  • frykt for represalier ved å bryte avtaler inngått gjennom ritualer (juju)
  • skam og skyldfølelse for å ha havnet i situasjonen
  • knytning til bakpersoner (Stockholmsyndromet)
  • mistillit til myndighetene
  • en oppfatning om at man har det bedre i menneskehandelssituasjonen enn tidligere i livet
  • økonomiske forpliktelser overfor familie i hjemlandet – få muligheter til inntektsgivende arbeid
  • fravær av opplevelse av seg selv som offer/ønske om å bli behandlet som offer

Nedenfor er en liste med indikatorer hentet fra KOMs veileder som kan gi grunn til å kartlegge om personen kan være utsatt for utnytting. Det er særlig viktig å være oppmerksom på at også andre former for utnytting enn prostitusjon kan forekomme. Listen er ikke uttømmende og punktene må ses i sammenheng – flere av indikatorene vil alene ikke gi grunnlag for mistanke:

  • kommer fra et land som er kjent for rekruttering til menneskehandel
  • har blitt observert på steder der ulovlig salg av tjenester eller varer ofte forekommer
  • gir inntrykk av at deres bevegelser er overvåket
  • mangler kontroll over eget pass eller reisedokument
  • bor privat og ikke ønsker å oppgi adresse til egen bolig eller arbeidssted
  • er bundet av gjeld
  • har fått sine reisekostnader til destinasjonslandet betalt av tilretteleggere, hvilke de må betale tilbake gjennom å arbeide eller yte tjenester i ankomstlandet
  • har tatt valg under falske betingelser eller lovnader
  • har vært utsatt for vold eller trusler mot egen person eller mot familie og venner
  • yter tjenester eller arbeider under uverdige forhold
  • er ute av stand til å forhandle om sine arbeidsforhold
  • mottar lite eller ingen betaling for utført arbeid/tjeneste
  • har ingen eller bare delvis tilgang til egen inntekt
  • har ulovlig lange arbeidsdager over lengre perioder, og ingen fridager
  • har hatt lengre opphold i andre europeiske land

For barn er det i tillegg andre indikatorer som kan gjøre seg gjeldende, for eksempel at de er utstyrt med mye penger, blir plukket opp av ukjente voksne, har flere mobiler/SIM-kort, at de får oppringninger til mottak/omsorgssenter, forsvinner gjentatte ganger fra mottak/omsorgssenter, blir påtruffet i belastede miljøer mv., se KOMs veileder for identifisering av mulige mindreårige ofre for menneskehandel.[17]

Nedenfor gis retningslinjer for hva saksbehandlere i utlendingsforvaltningen skal foreta seg dersom det ved en kartlegging er rimelig grunn til å tro at personen er utsatt for menneskehandel.

5. Oppfølging av mulige ofre for menneskehandel

Saksbehandlere skal tilrettelegge for at mulige ofre kan få nødvendig oppfølging ved å påse at personen får informasjon om rettigheter til bistand og beskyttelse, henvise vedkommende til rette instanser for spesialisert assistanse (barnevern, politi, hjelpetiltak mv.), eventuelt bistå med å kontakte slike instanser, vurdere å skjerme opplysninger, bidra til nødvendig tverretatlig samarbeid og vurdere informasjonsutveksling med andre etater.

Det påpekes at utlendingsforvaltningens tiltak alene ikke er nok til å verne personer mot utnyttelse i menneskehandel. Andre instanser vil også ha ansvar for oppfølging av mulige ofre, blant annet barneverntjenesten og politiet.

5.1. Informasjon om rettigheter og bistand til kontakt med aktuelle instanser

5.1.1. Informasjon og bistand til voksne

Saksbehandleres rolle som myndighetspersoner kan gjøre arbeidet med å identifisere og bistå mulige ofre vanskelig. Hjelpetiltak vil i mange tilfeller enklere oppnå tillit. Informasjon om rettigheter til bistand og beskyttelse og kontaktinformasjon til spesialiserte instanser for assistanse, fremgår av samtaleveiledningen i vedlegg 1 punkt 4.

Saksbehandleren skal tilby å bistå i kontakt med aktuelle instanser eller hjelpetiltak. Dersom personen ønsker bistand til kontakt, skal saksbehandleren så langt det lar seg gjøre kontakte den instansen som kan være videre kontaktpunkt for personen. Er det mulige offeret en kvinne, kan hun henvises til ROSA-prosjektet.[18] Ansatte ved ROSA-prosjektet kan for øvrig også forespørres om å bistå under en samtale, dersom personen samtykker til dette. I de situasjoner der saksbehandleren ønsker generelle råd og veiledning i forbindelse med identifisering der offeret er en mann og/eller saksbehandleren er i tvil om hvilket hjelpetiltak det skal henvises til, kan saksbehandleren kontakte Koordineringsenheten for ofre for menneskehandel (KOM)[19] gjennom å gjøre rede for saken for å få råd om videre håndtering, uten å nevne navn, DUF-nummer mv. KOM er ikke et hjelpetiltak, men har oversikt over aktuelle instanser som kan bistå ut fra personens individuelle behov. Dersom personen bor på asylmottak, skal saksbehandleren også tilby å kontakte asylmottaket, slik at botilbudet i mottak så langt det lar seg gjøre kan tilrettelegges ved særlige behov.

Hvor langt saksbehandlerens ansvar strekker seg for å bistå i en eventuell kontakt med hjelpeinstanser, må ses i sammenheng med det mulige offerets individuelle forutsetninger og behov. Alder, språk- og kulturforståelse, kunnskap om offentlig forvaltning, traumehistorie mv. er avgjørende for om personen selv vil være i stand til å kontakte aktuelle hjelpeinstanser, eventuelt politi. Enkelte ofre kan være svært sårbare og trenge mer bistand enn andre. I de tilfeller saksbehandleren har informasjon om at personens liv, helse eller sikkerhet kan være i fare, vil ansvaret også strekke seg lenger enn i tilfeller der det ikke foreligger slik informasjon. Dette kan eksempelvis være tilfelle dersom vedkommende har mottatt trusler fra bakpersoner som oppholder seg i Norge. Utover å sette vedkommende i kontakt med aktuell instans for å avtale et møte mv., kan det i slike tilfeller være aktuelt å få akutt etablert en trygg sikkerhetssituasjon. Dersom personen ikke ønsker bistand til kontakt med aktuelle instanser i slike saker, skal saksbehandleren likevel vurdere informasjonsutveksling med andre etater, se punkt 5.6.4 og 5.6.5.

I de tilfeller der personen har behov for akutt bistand, kan KOM eller ROSA-prosjektet kontaktes for veiledning gjennom å gjøre rede for saken anonymt for å få råd om videre håndtering.[20] For utlevering av taushetsbelagt informasjon til ROSA-prosjektet eller andre aktører, se punkt 5.6.

5.1.2. Informasjon og bistand til mindreårige

Mindreårige vil alltid være i en sårbar situasjon, og som nevnt tidligere har utlendingsforvaltningen et særlig ansvar for å identifisere og gi oppfølging til barn som er mulige ofre. Saksbehandleren skal gi informasjon til den mindreårige om hva menneskehandel er og hvilke rettigheter barn som kan være utsatt for menneskehandel har, se vedlegg 1. Informasjonen skal gis på en alderssensitiv måte, slik at barnet forstår hva som blir sagt.

Ved en begrunnet mistanke om menneskehandel, er det barneverntjenesten som har ansvar for å vurdere barnets risikosituasjon og behov, og eventuelt iverksette nødvendige tiltak for å ivareta barnets omsorg og sikkerhet på best mulig måte, eventuelt i samarbeid med politiet.[21] For retningslinjer om opplysningsplikten til barnevernet og politiet i slike saker, se punkt 5.6.3 og 5.6.5. Dersom barnet er enslig mindreårig asylsøker, har asylmottaket/omsorgssenteret søkeren bor på det daglige omsorgsansvaret. Retningslinjer for informasjonsutveksling til asylmottak/omsorgssenter fremgår av punkt 5.6.4.

I saker der barn kan være utsatt for menneskehandel, kan det være viktig å handle raskt for å forhindre at barnet forsvinner og/eller blir utsatt for overgrep. Dersom barnets liv, helse eller sikkerhet er i fare, eksempelvis ved at han eller hun har mottatt trusler fra bakpersoner som oppholder seg i Norge, skal saksbehandleren umiddelbart underrette aktuelle instanser per telefon, se punkt 5.6.3. Det kan i slike tilfeller være aktuelt å få akutt etablert en trygg sikkerhetssituasjon. I slike tilfeller kan KOM kontaktes for veiledning gjennom å gjøre rede for saken for å få råd om videre håndtering, uten å nevne navn, DUF-nummer mv.[22]

Dersom personen er enslig mindreårig, vil han eller hun ha en representant/verge[23] Representanten/vergen skal så langt det er mulig aktivt involveres i vurderingene som omhandler menneskehandel og behov for eventuell oppfølging. Dette vil særlig være aktuelt i vurderinger knyttet til informasjonstiltak og tilrettelegging av botilbud/omsorgssituasjon i mottak. Advokat skal orienteres i tråd med gjeldende rutiner.

Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som vedrører barn, se barnekonvensjonen artikkel 3 (1). Det følger av barnekonvensjonen artikkel 12 at den mindreårige skal gis anledning til å bli hørt i enhver rettslig og administrativ saksbehandling som angår han eller henne. Barnets synspunkter skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet og i takt med barnets utvikling. Det vil si at jo eldre og modnere barnet er, jo større vekt skal det legges på det barnet mener.[24] Barnekonvensjonen artikkel 2 forplikter Norge til å sikre rettigheter for alle barn innenfor norsk jurisdiksjon. Uttaleretten vil særlig være aktuell ved tilrettelegging av botilbud/omsorgssituasjon i mottak.

Dersom en enslig mindreårig forsvinner fra asylmottak uten å gi beskjed, eller ikke kommer tilbake til avtalt tid og oppholdsstedet er ukjent, skal UDIs saksbehandlere følge rutinene i RS 2015-009.

Europarådskonvensjonen artikkel 10 nr. 3 presiserer at når offerets alder er uviss, og det er grunn til å tro at offeret er barn, skal han eller hun anses for å være barn og omfattes av særskilte beskyttelsestiltak inntil alderen er verifisert. Barn utsatt for menneskehandel kan være instruert om å oppgi en eldre alder enn det som er reelt. Ved tvil om personen er under 18 år, skal personen behandles som et barn inntil hans eller hennes alder er fastsatt ved UDIs vedtak om oppholdstillatelse eller er verifisert på annen måte. For nærmere vurdering av alder, se PN 2012-011.

5.1.3. Informasjonstiltak ved effektuering av negative vedtak

Ved effektuering av negative vedtak om oppholdstillatelse, skal Politiets utlendingsenhet (PU) tilrettelegge for retur i samsvar med Europarådskonvensjonen artikkel 16 nr. 6. Vi viser til at PU har ansvar for praktisk tilrettelegging av retur og kontakt med mottakerlandets myndigheter i den forbindelse. Dersom saksbehandleren i PU har rimelig grunn til å tro at personen er utsatt for menneskehandel, skal saksbehandleren tilrettelegge for at personen får kontaktinformasjon til instanser som kan bistå han eller henne i mottakerstaten: fortrinnsvis landsdekkende tiltak vedkommende kan kontakte for å få hjelp eller henvisning videre til rette myndighet, eller hjelpetiltak. Det gjelder både ved retur til personens hjemland og til et tredjeland. Slik informasjon innhentes i den enkelte sak, eventuelt i samarbeid med UDI, eventuelt Landinfo og IOM.

Ved Dublin-returer, skal saksbehandleren legge til rette for at aktuell informasjon oversendes mottakerstaten i Dublin-samarbeidet, dersom personen ønsker umiddelbar bistand fra mottakerlandets myndigheter. Slik informasjonsutveksling skal være samtykkebasert, se punkt 5.6.2. Det skal ikke oversendes ytterligere informasjon enn strengt nødvendig for at myndighetene skal bli oppmerksomme på personens eventuelle behov for oppfølging. Personen skal gjøres oppmerksom på at han eller hun selv har ansvar for å informere mottakerlandets myndigheter ytterligere om sin situasjon.

5.2. Tiltak i mottak

Ansatte ved asylmottakene har et selvstendig ansvar for å legge til rette slik at mulige ofre for menneskehandel kan bli identifisert på mottaket. Retningslinjer for mottakenes håndtering av beboere som kan være utsatt for menneskehandel fremgår av RS 2015-007. Som det fremgår av rundskrivet, skal ansatte i mottak ta kontakt med respektivt regionkontor i Region- og mottaksavdelingen (RMA) når de har en mistanke om at en beboer kan være utsatt for menneskehandel.

Saksbehandleren i RMA har ansvar for å veilede og følge opp mottaksansatte i arbeidet med å identifisere og gi oppfølging til mulige ofre. Aktuelle tiltak kan være å tilby vedkommende særskilt oppfølging i mottak (samtale, vakthold, bistand til helsehjelp mv.), alternativ mottaksplass[25], eller botilbud organisert gjennom ROSA-prosjektet [26]. Særlige hensyn som gjelder for mindreårige fremgår av punkt 5.1.2. Saksbehandleren skal vurdere om det er behov for å ta kontakt med ansvarlig saksbehandler eller vedtaksenhet i Asylavdelingen.[27] Ved behov for veiledning, kan regionkontoret kontakte RMAs koordinator for menneskehandel.

Saksbehandleren i RMA skal i kontakten med mottaket påse at eventuelle opplysninger som kan være relevante i asylsaksbehandlingen sendes til Asylavdelingen.[28] Utgangspunktet er at personen opplysningene gjelder, eventuelt vedkommendes representant, må samtykke til slik informasjonsutveksling, se RS 2015-007 for nærmere rutiner for innsending av opplysninger om menneskehandel i asylsaken og regler om taushetsplikt som gjelder for mottaksansatte.

Dersom Asylavdelingen sender melding til asylmottaket om opplysninger eller en begrunnet mistanke om menneskehandel, skal regionkontoret motta en kopi av meldingen, se punkt 5.6.3 og 5.6.4. Saksbehandler i RMA skal påse at personen meldingen gjelder får relevant oppfølging i mottak, og at informasjonen blir oversendt til aktuelt regionkontor dersom personen flytter.

5.3. Samarbeid med andre etater og organisasjoner

I tråd med Europarådskonvensjonen artikkel 10, skal utlendingsforvaltningen søke samarbeid internt og eksternt med andre etater og organisasjoner for å sikre god bistand til mulige ofre. Representanter fra utlendingsforvaltningen deltar i en tverretatlig samarbeidsgruppe i regi av Koordineringsenheten for ofre for menneskehandel (KOM). Her samarbeider etater og organisasjoner for å samordne tiltak, skape et helhetlig og godt hjelpeapparat for mulige ofre og øke kompetansen på feltet; samarbeidet er på systemnivå gjennom utveksling av erfaringer, kunnskap, metoder, rutiner mv., og ikke knyttet til håndtering av enkeltsaker. Saksbehandlere skal kontakte utlendingsforvaltningens representanter i KOMs samarbeidsgruppe ved behov for å få avklart prinsipielle problemstillinger eller behov for samarbeid med andre etater i en sak eller sakstype.[29]

5.4. Skjerming av opplysninger om personen i DUF

I saker som omhandler menneskehandel skal tilgangsbegrensninger i DUF (Datasystem for utlendings- og flyktningsaker) vurderes. Skjerming kan være aktuelt dersom saken er spesielt medieutsatt eller fordi personen er volds- eller trusselutsatt. Vurdering av hvorvidt tilgangsbegrensinger skal iverksettes, skal foretas i samsvar med rutiner for skjerming av personer i DUF, nedfelt i RS 2012-014.

5.5. Eskalering av saker i UDI

Saksbehandlere i UDI skal vurdere å eskalere saker som gjelder menneskehandel; indikasjoner i en sak på straffbare forhold som menneskehandel er blant de saker som skal vurderes å løftes for behandling eller orienteres om i linje, se IM 2010-012.

5.6. Informasjonsutveksling med andre etater

Det kan i enkelte menneskehandelsaker være aktuelt å gi opplysninger til den eller de instanser som kan gi bistand og beskyttelse til vedkommende, blant annet barnevern, mottak, politi eller andre kontrollorganer, som Arbeidstilsynet. Utlendingsforvaltningen kan få henvendelser fra andre etater, eller på eget initiativ ha behov for eller ønske om å gi ut opplysninger om enkeltpersoner. I enkelte tilfeller har forvaltningen også en plikt til å gi opplysninger. Opplysningsplikten gjelder overfor barnevernet og politiet, henholdsvis for å beskytte barn og for å avverge at visse forbrytelser blir begått eller gjentas.

Generelle retningslinjer for taushetsplikt om personlige opplysninger og informasjonsutveksling i utlendingssaker, gis i RS 2010-149. Nedenfor gis nærmere retningslinjer for informasjonsutveksling i saker som gjelder menneskehandel. Retningslinjene skal hindre unødvendig spredning av personlige opplysninger i menneskehandelsaker, samtidig som de skal ivareta utlendingsmyndighetenes behov for eller plikt til å videreformidle opplysninger. Bestemmelsene om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt finnes i forskjellige lover som må leses i sammenheng. De overlater i relativt stor grad konkrete skjønnsmessige vurderinger til den som skal anvende bestemmelsene og kan by på krevende avveininger. Nærmere kunnskap om hva som skal legges til grunn ved vurderingene i menneskehandelsaker, vil gjøre det enklere å foreta disse vurderingene på en best mulig måte i hvert enkelt tilfelle. Formkrav til utveksling av opplysninger gis i punkt 5.6.6. Vi påpeker at rundskrivet ikke redegjør for politiets adgang til å utveksle informasjon etter straffeprosessloven og politiloven § 24.

5.6.1. Taushetsbelagte og sensitive opplysninger

Opplysninger om at en person kan være utsatt for menneskehandel er taushetsbelagte opplysninger som faller innunder taushetspliktsbestemmelsen i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1; ansatte i utlendingsforvaltningen har taushetsplikt om ”noens personlige forhold”.[30]

Personopplysninger skal behandles i samsvar med grunnleggende personvernhensyn, herunder behovet for personlig integritet, privatlivets fred og tilstrekkelig kvalitet på personopplysninger, se personopplysningsloven § 1 og grunnvilkårene i lovens § 11.[31] Personopplysningsloven skiller mellom sensitive personopplysninger og andre personopplysninger, se personopplysningsloven § 2 punkt 8. Opplysninger om menneskehandel skal i dette rundskrivet forstås som sensitive opplysninger. Slike opplysninger vil også kunne omfatte andre sensitive opplysninger om den enkelte, blant annet om etnisk bakgrunn, mistanke om straffbare forhold, helseforhold og seksuelle forhold. Sensitiviteten av opplysningene skjerper kravene til håndtering av personopplysningene, sikring av informasjonen og krav til lovhjemmel for informasjonsutveksling. Saksbehandleren må altså se bestemmelsene gitt i forvaltningsloven og personopplysningsloven i sammenheng når han eller hun behandler opplysninger om menneskehandel.

Av personvernhensyn skal det ikke registreres i merknadsfeltet i DUF eller NORVIS [32], hvorvidt det er mistanke eller konkrete opplysninger om menneskehandel i en utlendingssak. Det samme gjelder for registreringer i DUF som genererer arbeidsoppgaver i SESAM [33]. Årsaken til dette er at sensitive personopplysninger kun skal være tilgjengelige for de som har tjenstlige behov. Alle ansatte ved et asylmottak eller ved andre instanser som har tilgang til opplysninger i utlendingsforvaltningens datasystemer, skal derfor ikke ut fra merknadsfeltet mv. kunne se at en person kan ha behov for særlig oppfølging som mulig offer for menneskehandel.

Taushetsplikten er i hovedsak begrunnet i hensynet til personlig integritet og personvern, og hensynet til tillitsforholdet mellom den enkelte og det offentlige. Hensynet til personvern og reglene om taushetsplikt innebærer at saksbehandleren så langt det lar seg gjøre, skal kartlegge forhold som knytter seg til menneskehandel, fortrinnsvis gjennom samtale med personen og ved å anmode vedkommende selv om å ta kontakt med aktuelle instanser for bistand og beskyttelse, eventuelt bistå med slik kontakt, se punkt 5.1 (vil særlig gjelde voksne personer). På den andre siden kan en viss videreformidling av personopplysninger være ønskelig eller nødvendig (vil særlig gjelde barn, men også voksne). Nedenfor gis nærmere retningslinjer for når utlendingsforvaltningen kan eller skal gi opplysninger til andre instanser. Saksbehandleren skal så langt som mulig søke å oppnå samarbeid og dialog med personen om behovet for å videreformidle opplysninger til andre instanser.

5.6.2. Utgangspunkter for utlevering av opplysninger om menneskehandel

Utlevering av taushetsbelagte opplysninger må enten bygge på samtykke fra personen, eller på de unntaksbestemmelser fra taushetsplikten som er gitt i forvaltningsloven, straffeloven eller barnevernloven. Det skal foretas en konkret vurdering i den enkelte sak om unntaksbestemmelsene kommer til anvendelse. Utlendingsforvaltningen har ikke hjemmel i lov til rutinemessig å utlevere opplysninger til andre etater om at en person kan være utsatt for menneskehandel.

Samtykke

Taushetsbelagte opplysninger kan gis til andre dersom parten samtykker, se forvaltningsloven § 13 a første ledd nr. 1. Et samtykke skal være en frivillig, uttrykkelig og informert erklæring fra den opplysningene gjelder, om at hun eller han godtar behandling av opplysninger om seg selv, se personopplysningsloven § 2 nr. 7. Personen skal gis tilstrekkelig informasjon til å forstå hva samtykket gjelder og hvilke konsekvenser det kan få, herunder hvem som skal få opplysningene, og hva opplysningene skal brukes til, før vedkommende eventuelt samtykker til at opplysningene gis til andre.

Personen kan samtykke muntlig eller skriftlig, elektronisk eller på papir. Det må imidlertid gå klart og utvetydig fram at personen samtykker, hvilke opplysninger samtykket omfatter og hvem personen samtykker i at skal få opplysningene. Saksbehandleren skal kunne sannsynliggjøre at samtykket er gitt; dette er lettere dersom samtykket er gitt skriftlig.

Dersom personen er enslig mindreårig, skal representanten/vergen involveres ved innhenting av samtykke.

Unntaksbestemmelser fra taushetsplikten

Forvaltningsloven og andre lover har unntak fra taushetsplikten som gir adgang til informasjonsutveksling med andre forvaltningsorganer uten at det er innhentet et spesifikt samtykke fra parten. Noen av unntakene er formulert slik at forvaltningen har en adgang til å opplyse om forhold som ellers er taushetsbelagte (opplysningsrett), og andre unntak innebærer en plikt til å opplyse om aktuelle opplysninger (opplysningsplikt):

  • Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2, 3, 5 og 6 gir rammer for forvaltningens opplysningsrett.
  • Opplysningsplikten er regulert i barnevernloven § 6-4 (opplysningsplikten til barnevernet) og straffeloven § 139 (avvergelsesplikten).

Nedenfor gis nærmere retningslinjer for når opplysningsretten og opplysningsplikten inntrer i saker som gjelder menneskehandel.

5.6.3. Opplysningsplikt overfor barnevernet

Saksbehandlere i utlendingsforvaltningen skal av eget tiltak og uten hinder av taushetsplikt gi opplysninger til kommunens barneverntjeneste når det er grunn til å tro at et barn blir utsatt for alvorlig omsorgssvikt, her menneskehandel, se barnevernloven § 6-4 første ledd. [34] Det vises også til utlendingsforskriften § 17-6, hvor varslingsplikten for utlendingsmyndighetene er understreket.

Plikten til å gi opplysninger gjelder både av eget tiltak og etter pålegg fra barneverntjenesten eller andre organer som er ansvarlig for gjennomføring av barnevernloven. Barnevernloven gjelder for alle barn, uavhengig av barnets nasjonalitet og oppholdsstatus.

Ved tvil om en person er under 18 år, skal personen behandles som et barn inntil hans eller hennes alder er fastsatt ved UDIs vedtak om oppholdstillatelse eller verifisert på annen måte, se punkt 5.1.2.

Kravet ”grunn til å tro” etter barnevernloven innebærer at det må foreligge en begrunnet bekymring eller mistanke om at barnet kan være utsatt for menneskehandel. Det innebærer ikke at det kreves sannsynlighetsovervekt. Indikatorlisten i KOMs veileder for identifisering av mulige mindreårige ofre for menneskehandel skal brukes som utgangspunkt, se punkt 4.4.

En bekymringsmelding til barnevernet må gjelde et bestemt barn. Det skal redegjøres for grunnlaget for bekymringen. Bekymringsmeldingen sendes til det kommunale barnevernet i barnets oppholdskommune. Dersom barnet er bostedsregistrert i en annen kommune enn der barnet oppholder seg, skal dette fremgå av meldingen. Utlendingsforvaltningen kan ikke inngi en anonym melding, og av notoritetshensyn skal meldingen være skriftlig. I henhold til BLDs rundskriv Q-2005-024, har barneverntjenesten plikt til å vurdere behov for å følge opp meldingen med undersøkelse snarest, og senest innen en uke. I menneskehandelsaker presiseres det i BLDs rundskriv Q-2006-011 at barneverntjenesten i samarbeid med politiet skal vurdere barnets risikosituasjon og behov, og iverksette nødvendige tiltak for å sikre og ivareta barna på best mulig måte.

Kopi av melding til barnevernet skal sendes til representanten/vergen, advokaten og barnevernets omsorgssenter (gjelder enslige mindreårige asylsøkere under 15 år). Dersom barnet bor på asylmottak (gjelder enslige mindreårige asylsøkere over 15 år), skal det sendes en særskilt melding til mottaket, med kopi til representanten, om at barnevernet er varslet, begrenset til den informasjonen som er nødvendig for eventuell oppfølging i mottaket, se punkt 5.6.4. Det vises til at mottaket har det daglige omsorgsansvaret for enslige mindreårige over 15 år. UDIs regionkontor skal ha kopi av meldingen til asylmottaket. Saksbehandleren ved regionkontoret skal påse at den mindreårige får oppfølging i mottak, og at informasjonen blir oversendt til aktuelt regionkontor dersom barnet flytter.

I saker der barn kan være utsatt for menneskehandel, kan det være viktig å handle raskt for å forhindre at barnet forsvinner og/eller blir utsatt for overgrep. Å handle raskt kan innebære å ta telefonkontakt med den kommunale barneverntjenesten og eventuelt også direkte til politiet for å få vurdert barnets risikosituasjon. Dersom barnets liv, helse eller sikkerhet er i fare, eksempelvis ved at han eller hun har mottatt trusler fra bakpersoner som oppholder seg i Norge, skal saksbehandleren i tillegg til skriftlig melding, umiddelbart underrette barnevernet og representanten/vergen per telefon. Dersom barnet er asylsøker, skal også asylmottak/omsorgssenter kontaktes per telefon, med det formål å sikre barnet tilrettelagt og adekvat omsorg og forebygge forsvinning, se punkt 5.1.2.

Dersom en enslig mindreårig forsvinner fra asylmottak uten å gi beskjed, eller ikke kommer tilbake til avtalt tid og oppholdsstedet er ukjent, skal UDIs saksbehandlere følge varslingsrutinene gitt i RS 2015-009, se også punkt 5.1.2.

Se punkt 5.6.6 for øvrige formkrav.

5.6.4. Opplysningsrett overfor andre etater

Utlendingsforvaltningen kan utlevere taushetsbelagte opplysninger til private sakkyndige, organisasjoner, eller andre forvaltningsorganer, også utenlandske, dersom dette er et ledd i saksbehandlingen og formålet med å gi opplysningene er å opplyse saken slik at det kan treffes et riktig vedtak, se forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2, se RS 2010-149. Det skal ikke utleveres ytterligere informasjon enn strengt nødvendig, se også punkt 4.3.

Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 gir utlendingsforvaltningen adgang til å gi andre norske forvaltningsorganer opplysninger som er nødvendige for å kunne utføre de oppgaver som er pålagt etter utlendingsloven og instruks fra departementet. Eksempler på aktuelle forvaltningsorganer i menneskehandelsaker kan være omsorgssentre, kommunalt drevne asylmottak [35], Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) eller flyktningkontoret i en kommune.

Bestemmelsen gir ikke hjemmel til rutinemessig å gi andre etater opplysninger om menneskehandel i en sak. Saksbehandleren skal foreta en konkret vurdering i hver enkelt sak om utlevering er nødvendig for å utføre forvaltningsinstansens oppgaver etter lovverk eller instrukser fra departementet. Av personvernhensyn i menneskehandelsaker skal saksbehandleren i utgangspunktet søke å oppnå samtykke fra personen til utlevering av opplysninger, se punkt 5.6.1 og 5.6.2. Terskelen for å utlevere opplysninger uten samtykke vil blant annet avhenge av personens evne til selv å vurdere sin egen situasjon og sine egne behov. Denne evnen vil variere med personens alder og modenhet, og vil være mindre utviklet hos et barn enn hos en voksen. Det kan følgelig tenkes tilfeller der det er ønskelig å utgi opplysninger uten samtykke.

Dersom personen er en voksen asylsøker, vil unntaksbestemmelsen kunne være aktuell for utveksling av opplysninger fra PU eller UDI til asylmottaket søkeren bor på. Et eksempel kan være når saksbehandleren vurderer at informasjonsutvekslingen er nødvendig for å legge til rette for et trygt botilbud. Det kan gis informasjon til mottaket dersom saksbehandleren har konkrete holdepunkter for at søkerens liv, helse eller sikkerhet er i fare, for eksempel ved at søkeren har mottatt trusler fra bakpersoner som oppholder seg i Norge. Vi viser til at det er ulike regler for utveksling av opplysninger til asylmottak, alt ettersom dette er privat eller kommunalt drevet.[36] Saksbehandleren kan ta kontakt med UDIs Region- og mottaksavdeling for avklaring av mottakets status.[37]

Dersom personen er enslig mindreårig asylsøker over 15 år, skal saksbehandleren alltid varsle asylmottaket ved begrunnet bekymring om at vedkommende kan være utsatt for menneskehandel, både for å legge til rette for et trygt botilbud og som følge av at UDI har omsorgsansvaret for enslige mindreårige over 15 år. Terskelen for å utlevere opplysninger vil være tilsvarende som overfor barnevernet, selv om de faktiske opplysningene som gis kan være forskjellige; de skal være begrenset til informasjon som er nødvendig for eventuell oppfølging i mottaket, se punkt 5.6.3. Barnevernets omsorgssentre skal ha lik informasjon som den kommunale barneverntjenesten. Parallelt med skriftlig melding, skal saksbehandleren umiddelbart underrette mottaket/omsorgssenteret også per telefon. Som påpekt i punkt 5.1.2, skal representanten/vergen så langt det er mulig aktivt involveres i vurderinger som omhandler menneskehandel og behov for eventuell oppfølging.

Dersom personen (gjelder både for voksne og mindreårige) bor på asylmottak eller omsorgssenter, skal saksbehandleren vurdere å sende en særskilt melding til mottaket/omsorgssenteret dersom politiet er varslet, begrenset til den informasjonen som kan være nødvendig for eventuell oppfølging i mottaket.

Kopi av melding til asylmottak skal sendes til UDIs regionkontor, som har ansvar for oppfølging av vedkommende i mottak, se punkt 5.2.

5.6.5. Opplysningsrett og -plikt overfor politiet mv. om straffbare forhold

Når det gjelder utlevering av opplysninger til politiet, er det viktig å skille mellom utlendingssaker og straffesaker. Utveksling av taushetsbelagt informasjon mellom aktørene som ledd i saksbehandling av utlendingssaken er regulert i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 og 3. Disse bestemmelsene gir en vid adgang til informasjonsutveksling, se RS 2010-149. Dette punktet omhandler utlevering av opplysninger om straffbare forhold fra utlendingsforvaltningen til politiet som organ for straffesaksbehandling (påtalemyndigheten).

Opplysningsrett om straffbare forhold er regulert i forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6. Bestemmelsen gjelder også utlevering av opplysninger til andre kontrollmyndigheter, som skattemyndighetene og Arbeidstilsynet.

Opplysningsrett til påtalemyndigheten eller andre kontrollorganer kan inntre dersom saksbehandleren får informasjon fra personen selv eller andre som kan tyde på at straffbare handlinger er begått. I henhold til bestemmelsen, kan utlendingsforvaltningen anmelde eller gi opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten eller andre kontrollorganer når

  • forfølging av lovbruddet har naturlig sammenheng med forvaltningens oppgaver.
  • det er ønskelig ut fra allmenne hensyn.

Begge punkter kan være aktuelle ved mistanke om utnytting i menneskehandel:

  • Dersom saksbehandleren har opplysninger om grovt brudd på utlendingsloven, vil utveksling av opplysningene til politiet anses for å ha naturlig sammenheng med forvaltningens oppgaver.[38] UDI har videre omsorgsansvaret for enslige mindreårige mellom 15 og 18 år, og opplysninger om at barn kan være utsatt for straffbare forhold vil derfor kunne utleveres etter denne bestemmelsen.
  • Menneskehandel er en alvorlig straffbar handling med en høy strafferamme, og det er av allmenn interesse at opplysninger om slike straffbare handlinger videreformidles til riktig etterforskningsinstans. Strafferammen er skjerpet hvis offeret er barn; opplysninger om at barn kan være utsatt for straffbare forhold vil kunne utleveres også etter denne bestemmelsen. Bestemmelsen kan også være aktuell når personen er voksen.

Det er tilstrekkelig at det foreligger en begrunnet bekymring eller mistanke om straffbare forhold, se RS 2010-149. Bestemmelsen gir ikke hjemmel til rutinemessig å gi politiet opplysninger om menneskehandel i en sak. Saksbehandleren skal foreta en konkret vurdering i hver enkelt sak.

Opplysninger om både personen og tredjepersoner kan utleveres. Dersom personen er utsatt for menneskehandel, kan opplysninger om personen i seg selv være sentrale for å etterforske saker om menneskehandel.[39] Personen kan videre oppgi informasjon om personer eller nettverk som står bak utnytting i menneskehandel.

Av hensyn til eventuell fare for represalier fra bakpersoner eller andre, skal offerets sikkerhet være i fokus. Dersom personen er voksen, innebærer dette blant annet å lytte til vedkommendes synspunkter og respektere hver enkelt persons vurdering av egen situasjon og risiko, og de beslutninger og valg som vedkommende tar.[40] Saksbehandleren skal så langt det lar seg gjøre gjennom samtale/kartlegging anmode vedkommende om selv å ta kontakt med politiet. Saksbehandleren skal videre tilby å sette personen i kontakt med aktører som kan bistå i hans eller hennes kontakt med aktuelle instanser, eksempelvis ROSA-prosjektet, se punkt 5.1.1. Ved innlevert søknad om refleksjonsperiode, har vedkommende som hovedregel bistandsadvokat som kan gi råd i forhold til anmeldelse mv.

Utveksling av opplysninger til politiet må altså vurderes opp mot personens evne til selv å ivareta egen sikkerhet. Denne evnen vil variere med personens alder og modenhet, og vil være mindre utviklet hos et barn enn hos en voksen. En samtale/kartlegging skal legge til rette for å vurdere slike forhold. Dersom personen er mindreårig, skal terskelen for å gi opplysninger til politiet være lavere enn for voksne; saksbehandleren skal alltid varsle politiet dersom den mindreåriges sikkerhet kan være truet. Opplysningsplikten etter straffeloven § 139 kan også inntre i slike saker.

Straffeloven § 139 gir rammer for saksbehandlerens opplysningsplikt. I henhold til bestemmelsen har enhver plikt til å forsøke å avverge at visse alvorlig forbrytelser blir begått eller gjentas.

Menneskehandel etter straffeloven § 224 er ikke nevnt blant de forbrytelser som utløser avvergelsesplikten. Saksbehandleren må vurdere konkret om andre straffebud kan være aktuelle. De forbrytelsene som er nevnt i straffeloven § 139 som det kan være aktuelt å søke avverget i sammenheng med menneskehandel, er forbrytelser etter straffeloven §§ 192 (voldtekt), 195 og 200 annet ledd (alle seksuelle handlinger med barn under 16 år), 217 (ulovlig unndragelse av barn under 16 fra sine foreldres eller andre vedkommendes omsorg i utuktig øyemed), 219 (mishandling i nære relasjoner), 193 (seksuell omgang ved misbruk av stilling, avhengighetsforhold eller tillitsforhold), 223 annet ledd (frihetsberøvelse), 225 (slaveri), 229 annet og tredje straffalternativ og 231 (legemsbeskadigelse med alvorlig følge/betydelig legemsbeskadigelse) og 233 (drap). Det vises til at menneskehandel, avhengig av den enkelte sak, blant annet vil kunne innebære bortføring, innesperring, voldtekt, slaveri og mishandling.

Straffeloven § 139 pålegger saksbehandlere som har konkrete holdepunkter for at slike forbrytelser vil skje å gripe inn for å hindre at forbrytelsen blir utført. Avvergelsesplikten inntrer når det fremstår som mest sannsynlig at handlingen vil bli begått. At det må fremstå som ”mest sannsynlig” innebærer et krav til alminnelig sannsynlighetsovervekt.[41] Saksbehandleren må altså holde det for mest sannsynlig på grunnlag av en konkret vurdering basert på den kjennskap utlendingsforvaltningen har om situasjonen. Det kan medføre straffeansvar å unnlate å melde fra til politiet. Parallelt med skriftlig melding, skal politiet underrettes per telefon.

5.6.6. Formkrav ved registrering og utlevering av opplysninger om menneskehandel

  • Ved registrering av inngående korrespondanse fra andre etater mv.

Inngående korrespondanse fra barnevern, lokalt politidistrikt, omsorgssenter, asylmottak mv. som gjelder bekymring eller opplysninger om menneskehandel skal arkiveres i DUF i tråd med gjeldende rutiner for elektronisk behandling av sensitive personopplysninger.[42] I elektroniske saker velges dokumenttype for meldinger med sensitivt innhold.RS 2010-021, se også RS 2010-194.

  • Ved anmodning til andre etater om å utlevere opplysninger

En anmodning fra utlendingsforvaltningen til andre etater mv. skal være skriftlig og vise til aktuell hjemmel for innsyn (samtykke, fullmakt eller lovhjemmel i avgiveretatens regelverk). Det bør også fremkomme hvilke opplysninger/dokumenter det ønskes innsyn i, og hva den som ber om innsyn skal bruke opplysningene til. Slike anmodninger vil være særlig aktuelt for saksbehandlere i UDI, som ledd i å opplyse utlendingssaken. I slike tilfeller må UDI ofte utlevere opplysninger om den aktuelle personen slik at avgiveren blir i stand til å vurdere om de har grunnlag for å utlevere de opplysningene UDI ønsker, og i så fall hvilke personopplysninger. UDIs hjemmel for denne utleveringen er forvaltningsloven § 13 b nr.2., se punkt 5.6.4.

Saksbehandleren kan anmode lokalt politidistrikt om å oversende informasjon om eventuell anmeldelse eller straffesak om menneskehandel dersom det anses som nødvendig for å opplyse saken før vedtak treffes, se forvaltningsloven § 17 første ledd. Aktuell lovhjemmel vil som hovedregel være forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5, eventuelt straffeprosessloven § 61 c. I anmodningen skal UDI be politiet om å sende dokumentene (avhør, rettsdokumenter mv.) via politidistriktets utlendingsavsnitt, for å sikre at korrespondansen registreres i DUF. Saksbehandleren i UDI skal påse at innkomne dokumenter fra politiet er registrert som inngående korrespondanse i DUF, se formkrav i første kulepunkt.

Dersom personen er mindreårig og informasjon i saken tyder på at barnet har vært i kontakt med barnevernet, kan saksbehandleren anmode barneverntjenesten om opplysninger; barneverntjenesten kan ha informasjon av betydning for UDIs behandling av utlendingssaken. Aktuell lovhjemmel vil som hovedregel være forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5, eventuelt barnevernloven § 6-7 tredje ledd. Barneverntjenesten kan etter barnevernloven gi opplysninger til andre forvaltningsorganer når det, etter en konkret vurdering i forhold til barnet det gjelder, er nødvendig for å fremme barneverntjenestens oppgaver eller for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade på noens helse. Saksbehandleren skal påse at innkomne dokumenter fra barnevernet er registrert som inngående korrespondanse i DUF, se formkrav i første kulepunkt.

Saksbehandleren kan også kontakte personen eller dennes advokat for å be om tilgang til informasjon av relevans for utlendingssaken.

  • Ved anmodning fra andre etater om å utlevere opplysninger

Forespørsel fra andre etater, for eksempel barnevernet eller politiet, om utlevering av taushetsbelagte opplysninger fra UDI, skal alltid fremsettes skriftlig. Etaten som ber om opplysninger, skal i sin skriftlige forespørsel vise til aktuell hjemmel for innsyn (samtykke, fullmakt eller lovhjemmel i avgiveretatens regelverk). Det bør også fremkomme hvilke opplysninger eller dokumenter det ønskes innsyn i, og hva den som ber om innsyn skal bruke opplysningene til.

Utlevering kan skje innenfor rammene som reglene om taushetsplikt setter, se punkt 5.6.1-5.6.5. Det skal ikke gis innsyn i flere taushetsbelagte opplysninger enn det er behov for; de opplysningene som utleveres skal være relevante for formålet med utleveringen, se personopplysningsloven § 11. Det må følgelig vurderes om deler av dokumentet skal unntas innsyn og eventuelt sladdes. Opplysningene skal sendes i brev til den andre etaten, eventuelt elektronisk dersom det er opprettet kryptert linje; det er ikke anledning å sende elektronisk på usikret kanal til andre etater, se øvrige formkrav i andre kulepunkt.

Forespørsler fra andre etater om utlevering av opplysninger fra asylmottak skal rettes til asylmottaket.

 

Frode Mortensen
avdelingsdirektør

Ditlev Nordgaard
fung. underdirektør

 

 

[1] Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) har slått fast at menneskehandel, slik begrepet er definert i internasjonale konvensjoner om menneskehandel, er omfattet av EMK artikkel 4 om retten til frihet fra slaveri og tvangsarbeid, se Rantsev v. Cyprus and Russia av 07.01.2010 (Application no. 25965/04). I domsavgjørelsen vises det til at menneskehandel i likhet med slaveri baserer seg på utøvelse av eierskap. Mennesker blir behandlet som varer som brukes, selges eller settes til tvangsarbeid, ofte for lite eller ingen betaling, vanligvis i sex-industrien, men også andre steder. Domstolen viser til at dette ofte involverer nær overvåkning av ofrene, begrenser deres frihet og involverer vold og trusler mot ofrene. Ved å innfortolke menneskehandel i definisjonen av slaveri, understreker domstolen at EMK skal tolkes dynamisk, i lys av dagens forhold.
[2] Se Stortingsproposisjon (St.prp.) nr. 58 (2002-2003)
[3] Se Stortingsproposisjon (St.prp.) nr. 2 (2007-2008)
[4] International Labour Organization
[5] Straffeloven av 1902 er under revisjon, og ny straffelov av 2005 er vedtatt. Ny bestemmelse om menneskehandel er § 257. Rundskrivet vil oppdateres når ny straffelov er trådt i kraft.
[6] Begrepet ”midlertidig oppholdstillatelse” er tidligere blitt brukt om slik tillatelse. Begrepsendringen til ”begrenset oppholdstillatelse” innebærer ingen materielle endringer og er i tråd med begrepsbruken i Regjeringens handlingsplan mot menneskehandel 2011-2014 og andre begrensede oppholdsordninger etter utlendingsloven.
[7] Explanatory Report on the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings, 2000.
[8] I norsk rettspraksis knyttet til straffeloven § 224 er utilbørlig atferd ofte satt i sammenheng med å bli satt i gjeld.
[9] Når det gjelder utnyttelse i prostitusjon, kan straffeloven § 202, som rammer hallikvirksomhet, komme til anvendelse. Mens hallikvirksomhet innebærer å fremme andres prostitusjon, innebærer menneskehandel å utnytte noen til prostitusjon eller andre seksuelle formål, eller å forlede en person til å la seg utnytte til slike formål. Utnyttelsesaspektet er avgjørende for forskjellen.
[10] Artikkel 12 nr 1 fastsetter at bistanden minst skal omfatte en levestandard som kan sikre personens livsopphold gjennom tiltak som: egnet og trygt husvære, psykologisk og materiell bistand; tilgang til øyeblikkelig medisinsk hjelp; tolke- og oversettertjenester ved behov; rådgivning og informasjon, særlig om deres juridiske rettigheter og om tilgjengelige tjenester, på et språk de forstår; bistand som muliggjør at deres rettigheter og interesser kan bli presentert og vurdert på de rette stadier i straffeforfølgningen av lovbrytere; tilgang til utdanning for barn.
[11] Artikkel 12 nr 2 fastsetter at hver part skal ta behørig hensyn til offerets sikkerhets- og beskyttelsesbehov.
[12] Artikkel 13 fastsetter at hver part i sin nasjonale lovgivning skal gi bestemmelser om en refleksjonsperiode på minst 30 dager når det er rimelig grunn til å tro at personen det gjelder er et offer. Perioden skal være tilstrekkelig til at personen kan komme til hektene og unnslippe menneskehandlernes innflytelse og/eller til å treffe en informert beslutning om å samarbeide med kompetent myndighet. I løpet av denne perioden skal det ikke kunne iverksettes utvisningsvedtak. Bestemmelsen er ikke til hinder for å gjennomføre tiltak i medhold av annen nasjonal saksgang, særlig i forbindelse med etterforskning og strafforfølgning av de aktuelle handlingene. I denne perioden skal partene gi personene det gjelder adgang til å oppholde seg på deres territorium, og personene skal ha rett til tiltak som anvist i artikkel 12 nr. 1 og 2. Artikkel 14 gir bestemmelser om fornybar oppholdstillatelse til ofre.
[13] Visse førstegangssaker etter utlendingsforskriften § 13-1, se RS 2010-089 punkt 1.
[14] For ytterligere informasjon om Dublin-prosedyre i saker som gjelder mulige ofre for menneskehandel, se UDIs internmelding IM 2014-004 Asylavdelingens håndtering der søkere er mulige ofre for menneskehandel.
[15] KOM ble opprettet som et statlig prosjekt i november 2006 i forbindelse med Regjeringens handlingsplan mot menneskehandel (2006-2009) ”Stopp menneskehandelen”. KOM har et nasjonalt koordineringsansvar for arbeid med bistand og beskyttelse til ofre for menneskehandel, og skal bidra med informasjon og kompetanseheving, utarbeide metoder for identifisering, samt planlegge og mobilisere bistands- og beskyttelsestilbud. KOM utgir årlige tilstandsrapporter om den nasjonale situasjonen på menneskehandelområdet. Fra 1.1.2011 er KOM en permanent enhet i Politidirektoratet, se Regjeringens handlingsplan mot menneskehandel (2011-2014) ”Sammen mot menneskehandel”, se også politiets nettside om menneskehandel.
[16] Se Veileder – identifisering av mulige ofre for menneskehandel
[17] Se Menneskehandel – utnyttelse av barn
[18] ROSA står for Reetablering, Oppholdssteder, Sikkerhet, Assistanse. Prosjektet ble opprettet 1. januar 2005 i forbindelse med ”Regjeringens handlingsplan mot handel med kvinner og barn 2003-2005”, er finansiert av Justisdepartementet og administrert av Krisesentersekretariatet. Prosjektet koordinerer et landsdekkende tilbud med trygge oppholdssteder og gir tilgang på juridisk og annen bistand og informasjon til personer utsatt for menneskehandel. ROSA kan kontaktes på telefon 22 33 11 60, se også ROSA-help.no
[19] KOM kan kontaktes på telefon 23 36 41 00 (for eksterne) og 23 36 43 19/48 88 83 43 (for utlendingsforvaltningens saksbehandlere), eller på e-post KOM.pod@politiet.no.
[20] Saksbehandlere i UDI kan også søke veiledning fra avdelingens koordinator for menneskehandel, se vedlegg 2 om organisering av arbeidet mot menneskehandel i UDI. Koordinatoren skal holdes orientert om håndteringen av slike saker.
[21] Det følger av barnevernloven at barneverntjenesten skal sikre at alle barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, se barnevernloven § 1-1. Lovens bestemmelser gjelder for alle som oppholder seg i Norge, se også BLD Q-2006-011 og Q-2010-006.
[22] Se fotnote 19 og 20.
[23] Enslige mindreårige som søker om beskyttelse eller begrenset oppholdstillatelse for antatte ofre for menneskehandel (refleksjonsperiode mv.) har rett til representant som skal ivareta barnets interesser i utlendingssaken, jf. utlendingsloven § 98 a.
[24] Se også barneloven § 31 annet ledd og utlendingsforskriften § 17-3. I barneloven er 7 år gitt som veiledende aldersgrense for når barn skal gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelse i sak som berører dem, se barneloven § 31 annet ledd. Dette er imidlertid ikke en absolutt grense, og også barn som er yngre enn 7 år, skal gis anledning til å uttale seg dersom de er i stand til å danne seg egne synspunkter.
[25] Alternativ mottaksplassering kan benyttes når UDI finner det urimelig å henvise søkeren til en plass i det ordinære mottakssystemet, se UDIs rundskriv RS 2013-013. Alternativ mottaksplassering innebærer at UDI inngår en skriftlig og gjensidig forpliktende avtale med en kommune om å gi en person uten oppholdstillatelse et botilbud i stedet for opphold i statlig mottak. Avtalekommunen ivaretar da de oppfølgingsbehov personen måtte ha i avtaleperioden. UDI utbetaler et økonomisk tilskudd og holder kommunen orientert om forhold ved vedkommendes sak som får betydning for avtalens varighet.
[26] UDI har inngått avtale med ROSA-prosjektet, som tilbyr trygge oppholdssteder til kvinner over 18 år som har valgt å bryte med miljøet bak menneskehandelen, og som er i en situasjon hvor hun trenger bistand og beskyttelse fra det offentlige. UDI dekker livsoppholdet til asylsøkerne som er bosatt via ROSA-prosjektet. Kommunen dekker livsopphold og bolig til personer med begrenset oppholdstillatelse for ofre for menneskehandel etter utlendingsforskriften § 8-3.
[27] Rutiner i UDI for elektronisk behandling av sensitive personopplysninger er under utarbeidelse, og denne fotnoten vil oppdateres når endelige rutiner foreligger. RMA har i dag ikke anledning til å arkivere sensitive saksdokumenter eller sende ansvarlig saksbehandler eller vedtaksenhet en forvaltningsintern melding i DUF. Kontakt med Asylavdelingen må foretas ved brev, e-post eller telefon.
[28] I asylsaker der søkeren ikke er representert ved en advokat før UDI fatter vedtak, har regionkontorene ansvar for å videreformidle kontakten mellom søkeren som er tilknyttet deres region og saksbehandleren i Asylavdelingen. Bor søkeren derimot på transittmottak, er det Koordineringsenheten i Asylavdelingen som har dette ansvaret, se RS 2010-074 punkt 5.
[29] For UDIs saksbehandlere, se vedlegg 2 om organisering av arbeidet mot menneskehandel i UDI.
[30] Opplysninger om personlige forhold omfatter i utgangspunktet alle opplysninger som er knyttet til en person, uten hensyn til om opplysningene anses som følsomme eller ikke. Typiske opplysninger som er knyttet til en person er opplysninger om en persons slektskap, familie, fysisk og psykisk helse, følelsesliv, utdanning, arbeid, økonomiske situasjon, holdninger og innstillinger.
[31] Personopplysningsloven skal beskytte den enkelte mot at personvernet blir krenket gjennom behandling av personopplysninger. Behandling av personopplysninger omfatter enhver bruk av personopplysninger, som for eksempel innsamling, registrering, sammenstilling, lagring og utlevering eller en kombinasjon av slike bruksmåter.
[32] Utenriksstasjonenes datasystem for behandling av utlendingssaker
[33] System for elektronisk samhandling med asylmottakene
[34] Se også rundskriv fra BLD Q-2005-024 og Q-2006-011.
[35] Kommunalt drevne asylmottak blir regnet som forvaltningsorganer, til forskjell fra mottak drevet av private driftsoperatører. Når det gjelder utlevering av taushetsbelagte opplysninger fra utlendingsforvaltningen til private driftsoperatører, kan altså ikke forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 anvendes. Utleveringen må basere seg på samtykke, eventuelt forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2. Dersom det er offentlig helsetjeneste på mottaket, kan forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 anvendes som grunnlag for utlevering til denne instansen. De private driftsoperatørene er underlagt taushetsplikt etter avtale med UDI, mens de ansatte i de kommunalt drevne mottakene har lovbestemt taushetsplikt.
[36] Se fotnote 35.
[37] Saksbehandlere i UDI kan for øvrig søke veiledning fra avdelingens koordinator for menneskehandel ved slike saker, se vedlegg 2 om organisering av arbeidet mot menneskehandel i UDI.
[38] For nærmere retningslinjer, se RS 2010-149, RS 2010-021 og RS 2010-194.
[39] Dersom det er opplysninger i saken om at personen som er utnyttet i menneskehandel selv har begått straffbare handlinger, skal saksbehandleren være oppmerksom på at myndighetene har adgang til å unnlate å straffe og/eller utvise personer, i den utstrekning det straffbare forholdet eller bruddet på utlendingsloven skyldes tvang, se Europarådskonvensjonen artikkel 26 om straffritak og IM 2014-004.
[40] Se blant annet Krisesentersekretariatets Veileder - Etikk og sikkerhet i samtale med kvinner utsatt for menneskehandel av 2005.
[41] Avvergelsesplikten ble skjerpet ved lovendring 25. juni 2010 nr. 47. Frem til lovendringen var det et vilkår for avvergelsesplikten at man hadde pålitelig (sikker) kunnskap om at handlingen var begått eller var i gjære.
[42] Rutinene i UDI er under utarbeidelse, se "Felles eSak rutiner" på UDIs intranett. Det er blant annet opprettet flere dokumenttyper med ulik tilgangsbegrensning.
[43] Dokumenttype for "generell bekymringsmelding” eller ”rettsdokumenter” skal anvendes, se fotnote 42.
[44] Dokumenttype for "generell bekymringsmelding " skal anvendes, se fotnote 42.

Siste endringer
  • Endret: RS 2011-007 Utlendingsforvaltningens ansvar for å legge til rette for å identifisere og gi oppfølging til mulige ofre for menneskehandel (04.07.2018)

    Rundskrivets punkt 5.6.3 er delvis oppdatert etter endringen i barnevernloven § 6-4 og påfølgende endring i utlendingsforskriften § 17-6. Varslingsplikt til barneverntjenesten som trådte i kraft 1. juli 2018. Rundskrivet skal revideres.

  • Endret: RS 2011-007 Utlendingsforvaltningens ansvar for å legge til rette for å identifisere og gi oppfølging til mulige ofre for menneskehandel (07.12.2016)

    Regjeringen lanserte ny handlingsplan mot menneskehandel 1. desember. Rundskrivet er derfor oppdatert med lenke til den nye handlingsplanen.

  • Endret: RS 2011-007 Utlendingsforvaltningens ansvar for å legge til rette for å identifisere og gi oppfølging til mulige ofre for menneskehandel (01.07.2013)

    I forbindelse med den nye representantordningen for enslige, mindreårige asylsøkere har vi oppdatert rundskrivet, og vedlegg 1 til rundskrivet. Nevnte gruppe vil nå få oppnevnt en representant av Fylkesmannen, og verge dersom de får innvilget oppholdstillatelse.

Utlendingsdirektoratet
Postboks 8108 Dep.
0032 Oslo

Ansvarlig redaktør: Stephan Mo