Til startsiden
  • Personvern
  • Arkiv
  • Nettstedskart
  • Kontakt oss
  • Skriv ut
  • Skriv ut
  • Endre tekststørrelse
English

UDI rundskriv

RS 2014-010
Dokument-ID : RS 2014-010
Saksnummer : 09/4695-17
Dokumentdato : 27.05.2014
Mottakere :

Politimestrene
Utenriksstasjonene
Utlendingsdirektoratet

Partsinnsyn - partens rett til å gjøre seg kjent med opplysninger i egen sak etter forvaltningsloven §§ 17 - 21


1.      Innledning

2.      Hensynet bak reglene om partsinnsyn

3.      Oversikt over de sentrale rettskildene

4.      Hovedprinsippene om partsinnsyn etter forvaltningsloven

4.1. Rettslig utgangspunkt

4.2. Hvem har rett til innsyn i saken

4.3. Parten må be om innsyn

4.4. Hvem skal forespørsel om innsyn rettes til

4.5. I hvilke saker har parten krav på innsyn

4.6. Når inntrer retten til partsinnsyn

4.7. Hva inngår i begrepet ”sakens dokumenter”

4.7.1. Opplysninger av særlig sensitiv karakter, i papirsaker kalt «0-dok.»

4.7.2. Dokumenter om strafferettslige forhold

4.7.3. Tips

4.7.4. Telefonnotater og lignende

5. Unntak fra partsinnsynsrettten

5.1. Dokumenter til bruk i intern saksforberedelse

5.2. Unntak fra innsyn grunnet opplysningenes innhold

5.2.1. Opplysninger som har betydning for utenrikspolitiske interesser, eller nasjonale forsvars- eller sikkerhetsinteresser, jf. § forvaltningsloven 19 første ledd bokstav a

5.2.2. Opplysninger som det ”må anses utilrådelig at han får kjennskap til”, jf. forvaltningsloven § 19 første ledd bokstav d

5.2.3. Opplysninger som gjelder en annen persons helseforhold, jf. forvaltningsloven § 19 annet ledd bokstav a

5.2.4. Opplysninger som av ”særlige grunner ikke bør meddeles” parten, jf. forvaltningsloven § 19 annet ledd bokstav b.

5.2.4.1. Kildevern jf. forvaltningsloven § 19 annet ledd bokstav b

5.2.4.2. Kontrollhensyn og etterforskningshensyn jf. forvaltningsloven § 19 annet ledd bokstav b - opplysninger om straffbare handlinger m.v.

6. Merinnsyn

7. Saksbehandlingsrutiner

7.1. Innsynssaker skal prioriteres og behandles raskt

7.2.  På hvilken måte skal parten få innsyn

7.3. Krav til saksbehandlingen når innsyn nektes - begrunnelsesplikten

7.3.1. Klageadgang og klageinstans

8. Opplysningsplikten etter forvaltningsloven § 17 annet og tredje ledd

8.1. Opplysninger som skal forelegges parten til uttalelse jf. forvaltningsloven § 17 annet ledd

8.1.1. Unntak fra plikten til å forelegge opplysninger for parten

8.2. Opplysninger som bør forelegges parten til uttalelse

8.3. Spørsmål om oversetting av opplysninger som forelegges parten etter forvaltningsloven § 17 annet ledd

8.4. Saksbehandlingsrutiner når opplysninger forelegges parten etter forvaltningsloven § 17

9. Virkningene av at reglene i forvaltningsloven §§ 17-21 ikke er overholdt

1. Innledning

Formålet med dette rundskrivet er å gi retningslinjer for behandling av partsinnsynskrav etter forvaltningsloven. Rundskrivet inneholder også retningslinjer for hvordan vi skal ivareta vår informasjonsplikt etter forvaltningsloven § 17 annet, tredje og fjerde ledd.

Med partsinnsyn (også kalt partsoffentlighet) mener vi den retten som parten har til å gjøre seg kjent med dokumentene og opplysningene i sin egen sak, jf. forvaltningsloven §§ 17 til 21. 

Rundskrivet gjelder ikke innsyn etter offentleglova. Det er utarbeidet særskilte retningslinjer om dette i RS 2016-006 «Rett til innsyn i dokumenter i Utlendingsdirektoratet etter offentleglova».

Rundskrivet vil ikke gi retningslinjer for innsyn etter personopplysningsloven. Personopplysningsloven § 18 gir alle som er registrert rett til å be om innsyn i hvilke opplysninger virksomheten behandler om personen. Det finnes unntak fra denne innsynsretten i personopplysningsloven § 23.

2. Hensynet bak reglene om partsinnsyn

Reglene om partsinnsyn har som formål å ivareta partens rettssikkerhet. Innsyn skal bl.a. bidra til å sikre at alle sider av saken kommer fram. At parten får se opplysningene i saken sin, vil også fremme tilliten til forvaltningen.

3. Oversikt over de sentrale rettskildene

Utlendingsloven har ikke særregler om partsinnsynsretten. Det er derfor forvaltningslovens regler om partsinnsyn som gjelder i utlendingssaker, jf. utlendingsloven § 80.

Forvaltningsloven §§ 18-19 regulerer partens adgang til å gjøre seg kjent med opplysninger i egen sak.

I tillegg er bestemmelsene i forvaltningsloven § 17 annet og tredje ledd viktige for partens mulighet til å se opplysningene i saken. Bestemmelsene gir forvaltningen en plikt til og en anbefaling om å forelegge parten opplysninger vedkommende har rett til å se etter forvaltningsloven §§18-19.

Forvaltningsloven §§ 20-21 har saksbehandlingsregler for gjennomføringen av innsynsretten, avslag på innsyn og klageadgang.

Offentleglova har mange bestemmelser om offentlig innsyn som tilsvarer forvaltningslovens partsinnsynsbestemmelser. I ”Rettleiar til offentleglova” gir Justis- og politidepartementet retningslinjer for bestemmelsene om offentlig innsyn. Denne veilederen er relevant og nyttig for tolkningen av partsinnsynsbestemmelsene etter forvaltningsloven.

4. Hovedprinsippene om partsinnsyn etter forvaltningsloven

4.1. Rettslig utgangspunkt

En part skal ha innsyn i alle dokumentene/opplysningene i saken sin, med mindre det er et reelt og saklig behov for å unnta innsyn, og det er hjemmel i forvaltningsloven for å nekte innsyn.

Forvaltningslovens regler om taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13, er ikke til hinder for at opplysningene i en sak gjøres kjent for sakens parter, jf. forvaltningsloven § 13b nr. 1.

4.2. Hvem har rett til innsyn i saken

Retten til innsyn etter forvaltningsloven er begrenset til sakens parter, eller til partenes advokat eller annen fullmektig, jf. forvaltningsloven § 18 første ledd, jf. § 12.

Hvem som er part i en utlendingssak er regulert i utlendingsforskriften § 17-1, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e. Dette innebærer for eksempel at en referanseperson ikke er part i ektefellens søknad om familieinnvandringstillatelse.

Utlendingsforskriften § 17-1 annet ledd sier at parten har rett til å la seg bistå av en fullmektig i saken, jf. forvaltningsloven § 12, og at fullmektig som ikke er advokat, skal legge frem skriftlig fullmakt.

Foreldre med foreldreansvar har innsyn i sine barns saksdokumenter.

Dersom andre enn parten ber om innsyn, skal utlendingsforvaltningen behandle forespørselen etter offentleglovas regler, se RS 2016-006.

4.3. Parten må be om innsyn

Reglene om partsinnsyn i forvaltningsloven §§18- 21, forutsetter at parten på eget initiativ ber om innsyn. Parten trenger ikke oppgi grunnen til at han eller hun ønsker å se sakens dokumenter.

Forvaltningsloven § 18 gjelder partens rett til innsyn i sakens dokumenter. Forvaltningen kan gi parten ytterligere opplysninger, se nærmere om ”merinnsyn” under pkt. 6.

4.4. Hvem skal forespørsel om innsyn rettes til

Parten (evt. fullmektigen), skal rette forespørselen om innsyn til det organet som skal avgjøre saken, eller som er ansvarlig for saksforberedelsen.

Dersom en part retter en forespørsel om innsyn til et organ som ikke har dokumentene, skal dette organet sende forespørselen videre til rett instans.

4.5. I hvilke saker har parten krav på innsyn

Partsinnsynsretten etter forvaltningsloven §§ 18-21 gjelder retten til å gjøre seg kjent med opplysninger i saker som vil kunne ende i et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Dette innebærer for eksempel at parten ikke har krav på innsyn etter forvaltningsloven i fengslingsbegjæringer etter utlendingsloven § 106. Da forvaltningslovens §§18 flg. kun gjelder saker om enkeltvedtak, vil offentleglovas innsynsregler gjelde i saker hvor det ikke treffes enkeltvedtak.

Innsynet må gjelde en sak. Det som inngår i samme avgjørelsesprosess, utgjør én sak. En person kan ha hatt flere saker til behandling av utlendingsmyndighetene tidligere. Hvis parten ikke spesielt ber om å få innsyn i hele sakshistorikken, forutsetter vi at en forespørsel om innsyn bare gjelder den siste, aktuelle saken. 

4.6. Når inntrer retten til partsinnsyn

Retten til partsinnsyn etter forvaltningsloven § 18 inntrer som hovedregel straks saken er kommet i gang. I praksis vil innsynsretten inntre ved at parten søker om en tillatelse, eller ved at utlendingsforvaltningen oppretter en sak, for eksempel ved utvisning eller tilbakekall av en tillatelse.

Innsynsretten gjelder også etter at vedtaket er truffet, jf. forvaltningsloven § 18 første ledd annet punktum. Det er ingen grense for innsynsrettens varighet.

Et unntak fra retten til å kreve innsyn på ethvert tidspunkt i saksprosessen er hjemlet i forvaltningsloven § 20 første ledd annet punktum. Dersom partsinnsyn vil hindre gjennomføring av nødvendige undersøkelser, kan innsynsretten utsettes til undersøkelsene er gjennomført. Et eksempel på slike situasjoner er opplysninger om planlagt bostedskontroll i familieinnvandringssaker der det er mistanke om proformaekteskap.

4.7. Hva inngår i begrepet ”sakens dokumenter”

Forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav f har følgende definisjon på hva et dokument er:

”dokument: en logisk avgrenset informasjonsmengde som er lagret på et medium for senere lesing, lytting, fremføring, overføring eller liknende”.

Definisjonen er teknologinøytral.

De dokumentene som belyser og begrunner enkeltvedtaket, vil være en del av sakens dokumenter. Eksempler er søknadsskjema, CD med asylintervju/språktest, rapporter, kart, bilder, brev, notater, e-post, uttalelser, dokumentasjon fra andre etater osv. Vedtaksutkast og interne merknader er også en del av sakens dokumenter, selv om de ikke er dokumentført. Se for øvrig punkt 5.1 om innsyn i interne dokumenter.

Begrepet dokument er tilsvarende definert i offentleglova § 4 første ledd. Det finnes en utredning om begrepet ”dokument” i ”Rettleiar til Offentleglova”.

Nedenfor presenteres noen dokumenttyper som ofte finnes i utlendingssaker.

4.7.1. Opplysninger av særlig sensitiv karakter, i papirsaker kalt «0-dok.»

Utlendingssaker inneholder ofte dokumenter med opplysninger av særlig sensitivt innhold, blant annet anmeldelser, politiattester, utskrift fra straffe- og bøteregisterutskrifter, helserelaterte dokumenter m.m. Disse opplysningene/dokumentene er som hovedregel dokumenter i utlendingssaken, og likestilles i prinsippet med sakens øvrige opplysninger/dokumenter når det gjelder partsinnsyn. I papirsaker arkiveres slike sensitive opplysninger/dokumenter i «0-dok», se UDIs rundskriv RS 2008-021, og RS 2002-119 om oversendelse og arkivering av «dokument 0» i asylsaker.

Se for øvrig punkt 5.2. om bestemmelser som gir grunnlag for å nekte partsinnsyn grunnet opplysningenes innhold.

Enkelte dokumenter kan være graderte, se mer om innsyn i slike dokumenter under punkt 5.2.1.

4.7.2. Dokumenter om strafferettslige forhold

I en del utlendingssaker finnes opplysninger som gjelder strafferettslige forhold. Opplysningene kan relateres til et avsluttet forhold eller til etterforskningsstadiet. Eksempel på slike dokumenter er politirapporter, anmeldelser, siktelser, tiltaler, forelegg eller dommer.

De nevnte opplysningene er en del av utlendingssaken, og som hovedregel vil parten ha krav på innsyn. Se mer om opplysninger om straffbare forhold under punkt 5.2.

4.7.3. Tips

Tips, herunder anonyme tips, skal som hovedregel dokumentføres, og inngår i «sakens dokumenter».

Parten skal som hovedregel få innsyn i opplysninger basert på anonyme tips, med mindre disse har et innhold som tilsier at de bør unntas innsyn i etter forvaltningsloven § 19, se nedenfor under punkt. 5.2.

4.7.4. Telefonnotater og lignende

Muntlige opplysninger, for eksempel fra telefonsamtaler, skal nedtegnes og dokumentføres. Dette fremgår av forvaltningsloven § 11d annet ledd.

Parten har som hovedregel krav på innsyn i notater basert på muntlige opplysninger.

Dersom parten selv ikke har gitt den aktuelle opplysningen i saken, må vi vurdere om notatet skal forelegges parten til uttalelse etter forvaltningsloven § 17 annet ledd, se punkt 8.

5. Unntak fra partsinnsynsretten

Partsinnsyn kan nektes etter forvaltningsloven §§18, 18a, 18b, 18c og 19, enten fordi dokumentene er utarbeidet for den interne saksforberedelsen, eller på grunn av dokumentets innhold.

Offentleglova har tilsvarende bestemmelser om unntak fra innsyn. ”Rettleiar til offentleglova” gir en god veiledning for vurderinger etter forvaltningsloven.

Nedenfor gir vi en kort oversikt over dokumenter som kan unntas fra partsinnsyn.

5.1. Dokumenter til bruk i intern saksforberedelse

Det er anledning til å unnta dokumenter/opplysninger til bruk i den interne saksbehandlingen etter nærmere bestemte vilkår. Unntaket er begrunnet i at forvaltningen har behov for en viss arbeidsro, samt at partens behov for innsyn er mindre i slike dokumenter.

Interne dokumenter kan deles i to kategorier:

  • Dokumenter som utarbeides av organet selv til bruk i egen saksbehandling (organinterne dokumenter) jf. forvaltningsloven § 18a og
  • Dokumenter som et organ har innhentet fra utenforstående til bruk i sin interne saksforberedelse, jf. forvaltningsloven § 18b.

Merknader i en enkeltsak som f.eks. gir uttrykk for foreløpige vurderinger og vedtaksutkast er eksempler på interne dokumenter som kan unntas fra partsinnsyn. Tilsvarende gjelder for henvendelser fra Utlendingsdirektoratet til Landinfo.

De delene av dokumentet som gjelder faktiske opplysninger, har parten likevel krav på innsyn i jf. forvaltningsloven § 18c første ledd første punktum. Dette gjelder ikke dersom de faktiske opplysningene er uten betydning for avgjørelsen eller når opplysningene finnes i et annet dokument som parten har tilgang til, jf. forvaltningsloven § 18c første ledd annet punktum.

For nærmere beskrivelse av hva som ligger i begrepet interne dokumenter, se punkt 7 i ”Rettleiar til offentleglova” .

5.2. Unntak fra innsyn grunnet opplysningenes innhold

Selv om en part som hovedregel har krav på innsyn, kan innsyn nektes grunnet opplysningenes innhold, jf. forvaltningsloven § 19. Dette gjelder bare den enkelte opplysningen, ikke hele dokumentet i seg selv.

Det er ikke mulig å gi noen uttømmende oversikt over praktiske tilfeller som vil omfattes av unntaksbestemmelsene i forvaltningsloven § 19. Hvorvidt vi kan nekte parten innsyn beror på en konkret vurdering. Punktene under vil vise noen aktuelle tilfeller.

5.2.1. Opplysninger som har betydning for utenrikspolitiske interesser, eller nasjonale forsvars- eller sikkerhetsinteresser, jf. § forvaltningsloven 19 første ledd bokstav a

En part har ikke krav på å gjøre seg kjent med opplysninger i et dokument som er av betydning for Norges utenrikspolitiske interesser eller nasjonale forsvars- eller sikkerhetsinteresser, når slike opplysninger kan unntas etter offentleglova §§ 20-21 jf. fvl. § 19 første ledd bokstav a. Slike opplysninger kan unntas uten hensyn til hvilken betydning det måtte ha for parten å kjenne til opplysningene. Behovet for å gjøre unntak av hensyn til utenrikspolitiske interesser, må vurderes konkret i den enkelte saken. Nærmere beskrivelse av hva som ligger i vilkårene finnes i punkt 8.5. i ”Rettleiar til offentleglova”

Det er for øvrig gitt særskilte instrukser om ansvar for håndtering av spørsmål om partsinnsyn i saker om utenrikspolitiske hensyn og grunnleggende nasjonale interesser etter utlendingsloven kapittel 14 og § 35, se GI-03/2016 punkt 12 og UDIs internmelding IM 2011-030.

I denne sammenheng nevnes også at dokumenter kan være gradert i henhold til sikkerhetsloven (LOV 1998–03–20 nr. 10) eller beskyttelsesinstruksen (FOR 1972-03-17 nr. 3352). Dette kan f.eks. være informasjon som vi mottar fra PST i tilknytning til enkeltsaker som berører grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn. Verken sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen har særskilte bestemmelser om partsinnsyn. Dersom de aktuelle opplysningene er undergitt taushetsplikt etter sikkerhetsloven, har parten aldri krav på innsyn i disse. Taushetsbelagte opplysninger etter sikkerhetsloven går m.a.o. foran forvaltningslovens regler om rett til partsinnsyn.

UDI har for øvrig utarbeidet interne retningslinjer for informasjonsutveksling mellom utlendingsmyndighetene og PST, IM 2010-029.

Når det gjelder opplysninger om straffbare forhold, se også punkt 5.2.4.2.

5.2.2. Opplysninger som det ”må anses utilrådelig at han får kjennskap til”, jf. forvaltningsloven § 19 første ledd bokstav d

En part har ikke krav på å se opplysninger som det må anses ”utilrådelig at han får kjennskap til”, av hensyn til partens helse eller forhold til personer som står ham nær (eks. nær familie eller venner). Hensynet bak unntaksbestemmelsen er at parten ikke alltid har godt av å bli kjent med visse opplysninger.

Hva som ligger i begrepet «utilrådelig» må vurderes konkret. Unntaksbestemmelsen skal brukes med varsomhet, så det er ikke tilstrekkelig at det er uheldig eller lite ønskelig at parten får kjennskap til opplysningene. Det må foreligge tungtveiende grunner for å nekte partsinnsyn. En slik grunn kan f.eks. være at en lege har anbefalt at visse opplysninger ikke bør formidles parten. Unntaksbestemmelsen kan også komme til anvendelse i tilfeller der noen som står parten nær, har kommet med avslørende eller sterkt nedsettende uttalelser om parten. I forarbeidene til bestemmelsen brukes barnevernssaker som eksempel, i tilfeller der partsinnsyn kan skape problemer for partens resosialisering og tilpassing til de personer opplysningene angår.

Saksbehandleren må alltid vurdere om anonymisering av opplysningene er et tilstrekkelig tiltak.

Utlendingsforvaltningen kan uansett gjøre opplysningene kjent for en representant for parten, f.eks. fullmektig eller verge, med mindre særlige grunner taler imot. Det blir da opp til representanten om opplysningene bør gjøres kjent for parten, med mindre forvaltningen har satt vilkår om at representanten ikke skal bringe opplysningene videre.

5.2.3. Opplysninger som gjelder en annen persons helseforhold, jf. forvaltningsloven § 19 annet ledd bokstav a

Unntaksbestemmelsen forutsetter en konkret interesseavveiing mellom partens behov for innsyn og behovet for hemmelighold. I utgangspunktet vil det være helseopplysninger av ømfintlig art som faller inn under unntaksbestemmelsen i forvaltningsloven § 19 andre ledd bokstav a.

Å unnta opplysninger fra partsinnsyn av hensyn til annen persons helseforhold vil sjeldent være aktuelt i utlendingssaker. Som regel vil det være parten selv som har gitt forvaltningen opplysninger om andres (oftest nær families-) helse.

5.2.4. Opplysninger som av ”særlige grunner ikke bør meddeles” parten, jf. forvaltningsloven § 19 annet ledd bokstav b.

Forvaltningsloven § 19 andre ledd bokstav b gir hjemmel for å nekte en part å gjøre seg kjent med opplysninger som gjelder forhold som av ”særlige grunner” ikke bør meddeles videre.

Det følger av innledningen til forvaltningsloven § 19 andre ledd at vi (i motsetning til unntakene i § 19 første ledd) ikke kan nekte en part innsyn etter denne bestemmelsen, dersom det er av vesentlig betydning for ham å gjøre seg kjent med disse opplysningene. Partens behov for innsyn må derfor vurderes mot behovet for hemmelighold. Unntaksbestemmelsen må praktiseres med varsomhet. Bestemmelsen kan f.eks. brukes for å beskytte kilder eller av kontroll- og etterforskningshensyn (se punktene nedenfor). 

Det er ikke mulig å gi en utfyllende beskrivelse av hvilke tilfeller som kan berøres av unntaksbestemmelsen. Noen praktiske tilfeller er presentert nedenfor.

5.2.4.1. Kildevern jf. forvaltningsloven § 19 annet ledd bokstav b

Forvaltningsloven § 19 annet ledd bokstav b gir hjemmel til å unnta opplysninger fra partsinnsyn av hensyn til å beskytte en kilde, da dette kan betegnes som «særlige grunner». Dette fremgår av forarbeidene til forvaltningsloven, Ot.prp. nr. 38 (1964-1965) s. 67.

Behovet for å gjøre unntak av hensyn til å beskytte kilden må vurderes konkret i den enkelte saken, og veies opp mot partens behov for innsyn. Som et eksempel kan vi vise til en kjennelse fra Høyesteretts kjæremålsutvalg (Rt.1993 s. 1409), om innsyn i en verifiseringsrapport i en asylsak. Kjennelsen slår fast at det ikke var i strid med forvaltningsloven å nekte å oppgi hvilke personer som hadde gitt opplysninger til den aktuelle ambassaden i deres verifiseringsarbeid. Å gi innsyn ville innebære en fare for represalier av farlig karakter for kilden. Avslaget ble hjemlet i forvaltningsloven § 19 annet ledd punkt b.

Utlendingsforvaltningen må alltid vurdere om innsyn kan gis ved å anonymisere dokumentet for å beskytte kilden.

5.2.4.2. Kontrollhensyn og etterforskningshensyn jf. forvaltningsloven § 19 annet ledd bokstav b - opplysninger om straffbare handlinger m.v.

Det kan være aktuelt å unnta opplysninger fra partsinnsyn grunnet etterforskningshensyn eller kontrollhensyn jf. forvaltningsloven § 19 annet ledd bokstav b, da dette kan betegnes som «særlige grunner». Hvorvidt denne unntaksbestemmelsen kan komme til anvendelse må vurderes konkret. Faren for bevisforspillelse vil være sentral i en slik vurdering.

Kontrollhensyn og/eller etterforskningshensyn må veies opp mot partens mulighet til å ivareta sine interesser. Som et eksempel kan nevnes en uttalelse fra Sivilombudsmannen fra 2007 (om innsyn i en statsborgerskapssak). I denne saken mente Sivilombudsmannen at det var ”akseptabelt” å nekte innsyn i dokumenter fra Kripos om krigsforbrytermistanke med hjemmel i forvaltningsloven § 19 annet ledd bokstav b, se www.sivilombudsmannen.no/utlendingssaker.

I saker som har opplysninger om straffbare handlinger som ikke kan relateres til avsluttede forhold, må det vurderes om utlendingsmyndighetene skal kontakte politiet før opplysningene forelegges parten. Opplysningene kan være unntatt fra innsyn etter straffeprosessloven § 242, fordi de kan skade etterforskning. Det vil i slike tilfeller være uheldig om parten får innsyn i de aktuelle opplysningene av utlendingsmyndighetene.

I utlendingssaker er det ofte slik at opplysninger om straffbare handlinger angår avsluttede forhold, som parten allerede har kjennskap til, for eksempel rettskraftige dommer. Tilsvarende gjelder for opplysninger om parten fra strafferegister og bøteregister. I slike saker vil det derfor ikke være noen grunn til å nekte partsinnsyn. Derimot vil parten som regel ikke ha rett til innsyn i opplysninger om en annen persons vandel (f.eks. referansepersonens vandel), jf. forvaltningsloven § 19 annet ledd bokstav b.

Se for øvrig punkt 4.6 om utsatt innsyn.

6. Merinnsyn

Forvaltningsloven § 18 andre ledd lovfester plikten til å vurdere merinnsyn, i saker der forvaltningen har adgang til å gi innsyn. Merinnsynsplikten innebærer at dersom det er hjemmel for å nekte innsyn, skal det vurderes om parten likevel bør få innsyn. Begrunnelsen for dette er at parten bør få se sakens opplysninger, med mindre det foreligger et reelt og saklig behov for å unnta opplysningene fra partsinnsyn.

Saksbehandleren må derfor vurdere om de hensynene som begrunner at den aktuelle unntaksbestemmelsen gjør seg gjeldende i det aktuelle tilfellet der det er adgang til å nekte innsyn. Dersom hensynene bak unntaksbestemmelsen ikke gjør seg gjeldende, bør parten få innsyn. Når utlendingsforvaltningen unntar opplysninger fra partsinnsyn av hensyn til kildevern, vil det f.eks. som hovedregel være et reelt og saklig behov for ikke å praktisere merinnsyn eller meroffentlighet.

Bestemmelsen om merinnsyn svarer til offentleglova § 11 om meroffentlighet. For mer informasjon om merinnsynsplikten vises det til «Rettleiar til offentleglova».

7. Saksbehandlingsrutiner

7.1. Innsynssaker skal prioriteres og behandles raskt

Så vel begjæringer om innsyn som klager over nektet innsyn, skal avgjøres «uten ugrunnet opphold» jf. forvaltningsloven § 11a. Hva som skal regnes som «uten ugrunnet opphold» må vurderes konkret ut fra om innsynskravet reiser vanskelige spørsmål, hvilket omfang kravet har og hvilken arbeidsmengde forvaltningen har. Dette innebærer at innsynskravet skal avgjøres så raskt det er praktisk mulig.

Sivilombudsmannen har uttalt dette om krav til saksbehandlingstid:

«Ved behandlingen av en innkommet innsynsbegjæring er således utgangspunktet at denne bør avgjøres samme dag, og iallfall innen 1-3 dager, med mindre det gjør seg gjeldende særlige forhold som tilsier at et noe lengre tidsforløp kan aksepteres.»

Videre sier Sivilombudsmannen: «På generelt grunnlag kan det at en innsynssak er komplisert eller omfatter en stor dokumentmengde, være forhold som legitimerer en lengre saksbehandlingstid enn de utgangspunkter som er antydet ovenfor. Forutsetningen må likevel være at den lengre saksbehandlingstiden er nødvendig ut fra hensynet til et materielt riktig resultat på innsynsspørsmålet, og at forvaltningsorganet sørger for en rimelig fremdrift i saken. Det må i denne sammenheng også ses hen til partens interesse i å få avgjort innsynsspørsmålet i forvaltningen, bl.a. med tanke på å kunne bringe et eventuelt avslag inn for domstolene eller ombudsmannen.»

Dersom anmodningen om dokumentinnsyn ikke kan besvares så raskt som beskrevet ovenfor, skal dette varsles til den som har begjært innsyn. Et slikt foreløpig svar skal sendes snarest mulig, jf. forvaltningsloven § 11a. I meldingen skal vi opplyse om når henvendelsen vil kunne bli besvart og om årsaken til at henvendelsen ikke kan besvares tidligere. Årsaken kan f. eks. være at dokumenter må innhentes fra andre organer.

 7.2.  På hvilken måte skal parten få innsyn

Bestemmelsen gir forvaltningen rett til selv å avgjøre hvordan opplysningene skal gjøres tilgjengelig for parten, jf. forvaltningsloven § 20 første ledd første punktum.

På anmodning skal en part gis papirkopi eller elektronisk kopi av dokumentet, jf. forvaltningsloven § 20 annet ledd[1].

Advokater som benytter seg av eDialog vil få innsyn elektronisk.

Ved forespørsel kan partens advokat få låne eventuelle originaldokumenter (i papirsaker), med mindre særlige grunner taler mot det, jf. forvaltningsloven § 20 annet ledd annet punktum. Det skal mye til for at ”særlige grunner” forhindrer utlån. Et eksempel kan være at advokaten tidligere har mistet dokumenter, ikke levert tilbake dokumenter eller ikke har overholdt tidsfrist for tilbakelevering. I slike tilfeller skal saksbehandleren som hovedregel gi en frist på som hovedregel to uker for mulig uttalelse, og for eventuell tilbakelevering av originaldokumenter jf. fvl. § 20 femte ledd.

Hvis behovet for innsyn skyldes advokatskifte, skal den nye advokaten som hovedregel få saksdokumentene fra tidligere advokat. Den nye advokaten må derfor først henvises til å ta kontakt med den forrige advokaten i saken.

Det er bare partens advokat som har krav på å få låne originaldokumentene. Parten selv eller en fullmektig som ikke er advokat, har bare krav på kopi av sakens dokumenter. En offentlig godkjent rettshjelper har heller ikke krav på å få låne de originale saksdokumentene, men forvaltningen kan gi rettshjelperen adgang til å låne dokumentene[2].

7.3. Krav til saksbehandlingen når innsyn nektes - begrunnelsesplikten

Avslag på krav om innsyn skal være skriftlig, jf. forvaltningsloven § 21 første ledd. Dersom saksbehandleren unntar flere dokumenter fra innsyn, skal det lages en dokumentliste.

Avslag på partsinnsyn er ikke et enkeltvedtak, men det finnes særskilte bestemmelser i forvaltningsloven om begrunnelse ved avslag på partsinnsynsbegjæringer.

Når partsinnsyn nektes, må saksbehandleren vise til hvilken bestemmelse i forvaltningsloven som begrunner avslaget, jf. forvaltningsloven § 21 første ledd annet punktum. Dersom for eksempel et dokument blir unntatt fra innsyn fordi de er ment for den interne saksforberedelsen, skal saksbehandleren opplyse om dette og vise til forvaltningsloven § 18a.

Saksbehandleren skal i slike tilfeller også opplyse parten om at merinnsyn er vurdert etter forvaltningsloven § 18 annet ledd (se punkt 6 om merinnsyn).

Saksbehandleren skal også opplyse om klageadgangen, og om hvem som er klageinstans, se neste punkt.

Dersom parten bare får innsyn i deler av et dokument, skal saksbehandleren gjøre opplysningen kjent gjennom utdrag av teksten eller ved å ta kopi av dokumentet og sladde den delen som parten ikke får innsyn i.

Dersom det er et spesielt behov for å begrense partens innsyn med grunnlag i forvaltningsloven § 19, bør saksbehandleren anmerke dette i saken (på saksomslaget og/eller elektronisk), for eksempel dersom avslaget gjelder dokumenter om et straffbart forhold. Den saksbehandleren som behandler en senere innsynsbegjæring må foreta en selvstendig og konkret vurdering av om innsyn skal gis.

Denne rutinen skal sikre at de ulike instansene som er involvert i saksbehandlingen, er oppmerksomme på det aktuelle dokumentet ved forespørsel om partsinnsyn. 

Ved partsinnsyn i saker vedrørende grunnleggende nasjonale interesser, gjelder særskilte rutiner, se GI-03/2016 punkt 12 og UDIs internmelding IM 2011-030.

7.3.1. Klageadgang og klageinstans

Partene kan klage på avslag på anmodning om partsinnsyn. Klagen skal behandles raskt jf. kravene som er beskrevet under punkt 7.1. I følge forvaltningsloven § 21 annet ledd, gjelder de vanlige klagereglene i forvaltningsloven kapittel VI ved avslag på begjæring om dokumentinnsyn. Dette innebærer blant annet at det er en klagefrist på tre uker fra det tidspunktet avslaget kom fram, jf. forvaltningsloven § 29.

Parten eller partens representant skal fremsette klagen for det organet som har nektet innsyn i dokumentene. Dersom organet som mottar klagen opprettholder avslaget, skal organet oversende klagen til overordnet klageinstans. Når Utlendingsdirektoratet beslutter å nekte dokumentinnsyn, er det overordnet departement som er klageinstans. Når politiet eller en utenriksstasjon nekter parten dokumentinnsyn, er det Utlendingsdirektoratet som er klageinstans.

8. Opplysningsplikten etter forvaltningsloven § 17 annet og tredje ledd

Partens mulighet til å se sakens opplysninger vil i praksis ofte være avhengig av forvaltningens opplysningsplikt. En part skal som hovedregel gis kjennskap til de opplysninger som utlendingsforvaltningen mottar om vedkommende, slik at han/hun får mulighet til å uttale seg, og på den måten øve innflytelse i sin egen sak. Utlendingsforvaltningen har derfor ansvar for å vurdere om parten skal bli forelagt opplysninger til uttalelse etter forvaltningsloven § 17 annet og tredje ledd. Det er kun opplysninger som parten har rett til å gjøre seg kjent med etter §§18 til 19 som skal forelegges parten, jf. forvaltningsloven § 17 annet ledd.

Det vil være vedtaksfattende organ som av eget tiltak må vurdere å forelegge parten de aktuelle opplysningene. Dette innebærer at politiet og utenriksstasjonene skal vurdere å forelegge parten opplysninger i de sakene de selv treffer vedtak i. Ellers må Utlendingsdirektoratet vurdere spørsmålet.

Forvaltningsloven skiller mellom de tilfelle der saksbehandleren skal forelegge parten opplysningene til uttalelse, og de tilfelle der saksbehandleren bør forelegge parten opplysningene til uttalelse. Se nærmere om dette i punktene nedenfor.

8.1. Opplysninger som skal forelegges parten til uttalelse jf. forvaltningsloven § 17 annet ledd

Forvaltningsloven § 17 annet ledd sier at parten som hovedregel har rett til å se opplysninger som forvaltningen mottar under saksforberedelsen, etter nærmere bestemte vilkår.

Utlendingsforvaltningen vil eksempelvis ha plikt til å forelegge parten resultatet av aldersundersøkelser, språktest og DNA-undersøkelser som ikke bekrefter de opplysningene som ellers ligger i saken, se RS 2010-155 Verifisering i utlendingssaker og RS 2010-035 Retningslinjer for DNA-analyse i forbindelse med søknad om familieinnvandring.

8.1.1. Unntak fra plikten til å forelegge opplysninger for parten

Forvaltningsloven § 17 annet ledd bokstavene a-c oppstiller flere praktisk viktige unntak fra plikten til å forelegge opplysninger for parten.

Det er ikke krav om at utlendingsforvaltningen skal oversende dokumenter til parten når:

  • Opplysningene er innsendt av parten selv eller de blir bekreftet av opplysninger som parten selv gir.
  • Parten har ukjent oppholdssted. Dette gjelder ikke når parten er representert ved advokat eller fullmektig.
  • Det er viktig å få saken raskt avgjort av hensyn til andre parter eller offentlige interesser.
  • Opplysningene er ikke avgjørende for vedtaket eller underretning er av andre grunner unødvendig eller uhensiktsmessig ut fra hensynet til parten selv.

Det kan være tvil om ett eller flere av unntakene fra plikten til å underrette kommer til anvendelse. I en søknad som ligger an til å bli avslått (eller saken gjelder utvisning, bortvisning eller tilbakekall av oppholdstillatelse), er det større grunn til å forelegge opplysningene for parten, enn der det sannsynligvis vil bli et positivt vedtak.

Saksbehandleren må også vurdere om opplysningen kan ha betydning i en senere sak.

8.2. Opplysninger som bør forelegges parten til uttalelse

Ifølge forvaltningsloven § 17 tredje ledd bør utlendingsforvaltningen gjøre parten kjent med opplysninger av «vesentlig betydning», og som vi må forutsette at parten har «grunnlag og interesse for å uttale seg om». Det kan for eksempel dreie seg om opplysninger om landkunnskap som går på tvers av det parten selv anfører.

Saksbehandleren må veie behovet for en rask avgjørelse opp mot en vurdering av om partens informasjonsbehov er ivaretatt på andre måter.

8.3. Spørsmål om oversetting av opplysninger som forelegges parten etter forvaltningsloven § 17 annet ledd

Forvaltningsloven § 17 oppstiller ingen plikt til å bruke tolk eller oversetter. Utlendingsloven § 81, med utfyllende bestemmelser i utlendingsforskriften kap. 17, gir i visse tilfeller en plikt til å kommunisere med parten på et språk som parten forstår.

Utlendingsforvaltningen har for øvrig ingen generell plikt til å oversette dokumentene/opplysningene. Krav til god forvaltningsskikk vil likevel kunne tilsi at parten får forelagt opplysningene på et språk han/hun forstår. Hvorvidt vi skal oversette opplysninger eller ikke, må vurderes konkret i hver enkelt sak. Sakens viktighet, opplysningens betydning for saken og hvorvidt søkeren er representert ved en fullmektig kan være momenter i denne vurderingen.

8.4. Saksbehandlingsrutiner når opplysninger forelegges parten etter forvaltningsloven § 17

Dokumenter som forelegges parten etter forvaltningens eget tiltak jf. forvaltningsloven § 17 annet og tredje ledd, skal registreres under aktivitetstrinnet «Instans behandler korrespondanse» i DUF.

Forvaltningsloven § 17 gjelder plikten til å fremlegge «opplysninger», ikke saksdokumenter. Plikten gjelder innholdet i et dokument og ikke nødvendigvis selve dokumentet. Det mest praktiske vil imidlertid ofte være å oversende en kopi av det aktuelle dokumentet (papir eller elektronisk). Saksbehandleren skal som hovedregel gi en kort skriftlig redegjørelse for hvilken betydning dokumentet kan få i saksbehandlingen. Som hovedregel skal det settes en frist på to uker til å komme med eventuelle kommentarer.

9. Virkningene av at reglene i forvaltningsloven §§ 17-21 ikke er overholdt

Hvis bestemmelsene om partsinnsyn eller opplysningsplikten i fvl. §§17-21 ikke er overholdt, kan dette føre til at enkeltvedtak blir ugyldige, jf. forvaltningsloven § 41.

 

Stephan Mo
avdelingsdirektør

 

Kontakt: Analyse- og utviklingsavdelingen, Regelverksenheten


[1] Når det gjelder papirsaker, er praksis slik at innsynsbegjæringen blitt behandlet under aktivitetstrinnet ”Instans behandler korrespondanse” i DUF, med registreringen ”kopi av saksdokumenter” i notatfeltet.

[2] Når originale dokumenter lånes ut, har praksis vært slik at dette registreres i DUF under arbeidsprosessen ”Instans behandler dokumentutlån”.

Siste endringer
  • Ny: RS 2014-010 Partsinnsyn - partens rett til å gjøre seg kjent med opplysninger i egen sak etter forvaltningsloven §§ 17 - 21 (27.05.2014)

    Rundskrivet om partsinnsyn er oppdatert og endret for å tydeliggjøre at innsynskrav i enkeltsaker skal prioriteres og behandles raskt. Det er også gjort justeringer grunnet nye bestemmelser om sikkerhetssaker m.v. Rundskrivet gjelder for UDI, politiet og utenriksstasjonene.

Utlendingsdirektoratet
Norwegian Directorate
of Immigration

Postboks 8108 Dep.
0032 Oslo
Telefon: 23 35 15 00.

Kontakt UDI

Ansvarlig redaktør: Stephan Mo
Kontakt nettredaksjonen