UDI 2012-001 Asylpraksis Sri Lanka

1. Innledning

UDIs retningslinjer om landpraksis i asylsaker beskriver praksis som gjelder bestemte land. Retningslinjene om landpraksis inneholder en tolkning av relevante rettskildefaktorer, som internasjonale konvensjoner, utlendingslov- og forskrift, forarbeider, rettspraksis og instrukser fra departementet. Retningslinjene beskriver hvordan rettsreglene skal anvendes på et bestemt faktagrunnlag, og gir bindende retningslinjer ved behandlingen av likelydende saker, under forutsetning av at rettskildebildet og landsituasjonen er slik som lagt til grunn i notatet.

UDI vurderer først om søkeren har rett til beskyttelse (asyl) etter utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a, jf. flyktningkonvensjonen artikkel 1A(2). Dersom søkeren ikke har rett til beskyttelse (asyl) etter bokstav a, vurderer UDI om han eller hun står i reell fare for å bli utsatt for dødsstraff, tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling og av den grunn har rett til beskyttelse (asyl) etter utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b. Dersom søkeren har rett til beskyttelse etter utlendingsloven § 28, skal UDI vurdere om det er forhold som gjør at søkeren skal utelukkes fra flyktningstatus etter utlendingsloven § 31. Dersom søkeren ikke har rett til beskyttelse etter utlendingsloven § 28 skal UDI vurdere om han eller hun kan innvilges oppholdstillatelse fordi det foreligger sterke menneskelige hensyn eller en særlig tilknytning til riket, se utlendingsloven § 28 syvende ledd, jf. utlendingsloven § 38.

Når UDI skal ta stilling til faktagrunnlaget, tar vi utgangspunkt i informasjon innhentet fra søkeren selv, hovedsakelig under asylintervjuet. UDI kan verifisere søkerens opplysninger dersom det er nødvendig og mulig. UDI vurderer søkerens opplysninger i lys av informasjon om situasjonen i søkerens hjemland. Vi baserer oss hovedsaklig på informasjon formidlet gjennom Landinfo (ekstern lenke).

2. UNHCRs anbefalinger

UNHCRs anbefalinger er ikke bindende for norske myndigheter, men blir alltid vurdert og tillagt vekt. Særlig når det gjelder anbefalinger om beskyttelse, er utgangspunktet at de skal tillegges stor vekt, se ot.prp. 75 (2006-2007) (ekstern lenke) punkt 5.1.7. Vekten er imidlertid relativ, jf. Stornemndvedtak-2010-10-14 (ekstern lenke). Her følger det at utlendingsforvaltningen blant annet må vurdere hvor klare og entydige anbefalingene er, hvor oppdaterte og godt begrunnet, og hvorvidt UNHCR har tilgang til unik landinformasjon. Se UDI 2013-028V1 Mal for skriving av retningslinjer om landpraksis.

I lys av den forbedrede menneskerettighets- og sikkerhetssituasjonen etter at den væpnete konflikten mellom regjeringsstyrkene (Sri Lankan Army - SLA) og tamiltigrene (the Liberation Tigers of Tamil Eelam - LTTE) ble avsluttet i mai 2009, ga UNHCR 5. juli 2010 ut nye anbefalinger om beskyttelse for asylsøkere derfra (UNHCR Eligibility Guidelines for assessing the International Protection Needs of Asylum-seekers from Sri Lanka).

De nye anbefalingene erstatter tidligere anbefalinger fra april 2009, og inneholder opplysninger om profiler UNHCR mener vil kunne ha behov for beskyttelse i den nye situasjonen. Siden fiendtlighetene er opphørt, mener UNHCR at srilankiske statsborgere fra de nordlige områdene ikke lenger har beskyttelsesbehov kun på grunn av fare for å bli vilkårlige ofre i konflikten. Siden sikkerhets- og menneskerettighetssituasjonen er forbedret, er det ikke lenger behov for gruppebaserte beskyttelsesmekanismer eller presumsjon for beskyttelsesbehov for etniske tamiler fra de nordlige områdene.

UNHCR anbefaler at alle asylsøknader fra srilankere blir individuelt behandlet. Avhengig av omstendighetene i den enkelte saken, vil det være nødvendig med særlig omhyggelig vurdering av beskyttelsesbehovet for visse søkere. Dette gjelder:

• Personer som mistenkes for forbindelse med LTTE
  
  
• Journalister og andre ansatte i media
  
  
• Menneskerettighetsaktivister mv
  
  
• Kvinner og barn med visse profiler
  
  
• Lesbiske, homoseksuelle, biseksuelle og transseksuelle

Når det gjelder vurdering av om internflukt til områder i nord og øst er rimelig, anbefaler UNHCR å ta i betraktning mangel på grunnleggende infrastruktur, utilstrekkelige grunnleggende tjenester som vann, sanitæranlegg, helsetjenester og utdannelse, forekomst av landminer og udetonerte prosjektiler og fortsatte økonomiske og sikkerhetsmessige restriksjoner som hindrer sivilbefolkningens tilgang til områder for landbruk, fiske, fedrift og tilsvarende aktiviteter for livsopphold. Ved eventuell vurdering av internflukt til Colombo, bør man i følge UNHCR være oppmerksom på at unge mannlige tamiler fra nord og øst vil kunne bli utsatt for grundigere undersøkelser ved registreringen hos politiet og at de i noen tilfelle vil kunne bli nektet bostedsregistrering.

UDIs praksis er i all hovedsak i tråd med disse anbefalingene. UDI foretar imidlertid ikke en rimelighetsvurdering når vi vurderer internflukt, jf utlendingsloven § 28 femte ledd.

3. Generelt om praksis som gjelder Sri Lanka

Borgerkrigen på Sri Lanka mellom de srilankiske myndighetene og myndighetslojale tamilske grupper på den ene siden, og LTTE på den andre, ble formelt avsluttet den 19. mai 2009. Myndighetene erklærte da seier over LTTE, etter å ha overtatt kontrollen i de siste områdene organisasjonen var i besittelse av. Det er per i dag ingenting som tilsier at LTTE eksisterer som en militær organisasjon under en felles enhetlig kommando.

Som en følge av dette har den generelle sikkerhets- og menneskerettighetssituasjonen i landet forbedret seg. De nordlige områdene av landet er fortsatt sterkt militarisert, men uten at dette isolert sett påvirker sikkerhetssituasjonen for sivilbefolkningen. Minerydding i de tidligere konfliktområdene har imidlertid gjort det vanskelig for enkelte av de internt fordrevne å vende tilbake til sine tidligere hjem.

Sri Lanka var i løpet av konflikten i varierende grad preget av et kontrollregime som hadde til hensikt å identifisere personer med tilknytning til LTTE. I den siste fasen var kontrollregimet relativt omfattende. Fortsatt eksisterer det ulike kontrollmekanismer, men graden av kontroll er betydelig redusert. Den generelle bevegelsesfriheten mellom de ulike distriktene på Sri Lanka er ikke begrenset.

Den humanitære situasjonen på Sri Lanka er også forbedret. I de tidligere konfliktområdene i nord og øst er det imidlertid fortsatt store problemer relatert til infrastruktur og tilbud i tilknytning til vann, sanitet, helsevesen og utdanning.

Flertallet av asylsøkere fra Sri Lanka anfører frykt for overgrep fra myndighetene eller myndighetslojale tamilske grupper, på grunn av faktisk eller tillagt tilknytning til LTTE. Enkelte anfører også øvrig politisk opposisjon. Anførsler om frykt for represalier fra, og tvangsrekruttering til LTTE forekommer i mindre grad nå etter at den militære konflikten er over.

I lys av dette må saksbehandleren i vurderingen av hvorvidt søkeren har rett til beskyttelse etter utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a eller b, gjøre en konkret og individuell helhetsvurdering av hva den enkelte søkeren risikerer på hjemstedet.

Dette innebærer en justering av tidligere praksis, der søkere fra de tidligere konfliktområdene nord og øst på Sri Lanka generelt ble ansett som vernet mot retur til hjemstedet, men henvist til internflukt i Colombo når dette ble vurdert som trygt, tilgjengelig og rimelig.

4. Beskyttelse i hjemlandet

Retten til internasjonal beskyttelse er subsidiær i forhold til muligheten for beskyttelse i eget hjemland. Dersom staten (eller andre organisasjoner eller grupperinger som nevnt i utlendingsloven § 29 tredje ledd) har evne og vilje til å gi beskyttelse til alle innbyggere i landet, kan det som utgangspunkt legges til grunn at søkere derfra ikke har behov for internasjonal beskyttelse.

Dersom staten er ute av stand til eller ikke villige til å treffe rimelige tiltak for å forhindre forfølgelse, blant annet gjennom et virksomt system for å avdekke, rettsforfølge og straffe handlinger som utgjør forfølgelse, kan søkeren ha krav på beskyttelse, se utlendingsloven § 29 tredje ledd bokstav c.

UDI legger til grunn at srilankiske myndigheter har en viss evne og vilje til å beskytte srilankiske borgere mot ikke-statlige forfølgere.

Ved eventuelle anførsler om frykt for ikke-statlige forfølgere må saksbehandleren vurdere konkret om srilankiske myndighetene vil ha tilstrekkelig evne og vilje til å gi beskyttelse mot den aktuelle forfølgeren.

5. Velbegrunnet frykt for forfølgelse av grunner som nevnt i utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a

For å ha rett til beskyttelse etter denne bestemmelsen, må søkeren ha en velbegrunnet frykt for forfølgelse på grunn av etnisitet, avstamning, hudfarge, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller politisk oppfatning. Hva som utgjør forfølgelse er definert i utlendingsloven § 29, mens forfølgelsesgrunnene er definert i utlendingsloven § 30. Det skal tas hensyn til om søkeren er barn, se utlendingsloven § 28 tredje ledd.

Ved vurderingen av om det foreligger en reell fare for forfølgelse, skal asylforklaringen legges til grunn så langt den fremstår som noenlunde sannsynlig, og søkeren selv har medvirket til å opplyse saken så langt det er rimelig og mulig, jf. Rt-2011-1481. Se mer om bevis- og troverdighetsvurdering i søknader om beskyttelse i UDI 2020-006.

5.1. Politisk oppfatning

5.1.1 Tilknytning til LTTE

Det å ha eller det å ha hatt tilknytning til LTTE er ikke et forhold som i seg selv medfører fare for forfølgelse i utlendingslovens og flyktningkonvensjonens forstand. Myndighetene er klar over at tamiler som oppholdt seg i de tidligere LTTE-kontrollerte områdene ble utsatt for tvang til å yte ulike former for bistand. Unntakslovgivningen er opphevet, mens antiterrorloven (Prevention of Terrorism Act) fortsatt gjelder. Dette tilsier at tamiler som har hatt tilknytning til LTTE fremdeles vil kunne være i myndighetenes søkelys.

UDI legger til grunn at personer som anfører å ha hatt sentrale posisjoner i LTTE og / eller kadre som har fått militæropplæring og deltatt i kamphandlinger, kan ha en velbegrunnet individuell forfølgelsesrisiko. Sentralt i vurderingen er søkerens rolle / posisjon, oppgaver og konkrete aktiviteter.

Saksbehandleren må vurdere om personer med en slik bakgrunn skal overføres til UDI Kontroll, se nærmere under punkt 6 og 7 nedenfor.

5.1.2 Journalister og andre ansatte i media

UDI legger til grunn at journalister eller andre som arbeider i media, og som uttaler seg kritisk om tema som blir oppfattet som sensitive av myndighetene eller myndighetslojale tamilske grupper, kan ha en velbegrunnet individuell forfølgelsesrisiko. Dette gjelder uavhengig av etnisk bakgrunn. Sentralt i vurderingen er det konkrete innholdet i det produserte materialet.

5.1.3 Menneskerettighetsaktivister

Personer som anfører å være menneskerettighetsaktivister og som uttaler seg kritisk om tema som blir oppfattet som sensitive av myndighetene eller myndighetslojale tamilske grupper, kan også ha en velbegrunnet individuell forfølgelsesrisiko. Sentralt i vurderingen er søkerens posisjon og konkrete aktiviteter.

5.2 Etnisitet

5.2.1 Tamiler

Noen asylsøkere fra Sri Lanka anfører at de vil risikere forfølgelse ved en eventuell retur fordi de er etniske tamiler. Det å være tamil er imidlertid ikke et forhold som i seg selv medfører fare for forfølgelse på Sri Lanka.

5.3 Medlemskap i en spesiell sosial gruppe

Forfølgelsesgrunnen er definert i utlendingsloven § 30 første ledd bokstav d. Gruppen må defineres ut fra opplysningene i den konkrete saken, i tråd med bestemmelsen. Saksbehandleren må først vurdere om søkeren risikerer overgrep som kan anses som forfølgelse, deretter om forfølgelsesfaren skyldes hans eller hennes medlemskap i gruppe som har felles kjennetegn utover faren for å bli forfulgt, og som oppfattes som en gruppe av samfunnet. Forfølgelsesgrunnen er ofte relevant i saker som gjelder kjønnsrelatert forfølgelse, se G-08/2012 for nærmere retningslinjer.

5.3.1 Kvinner

Å leve alene som kvinne er ikke uvanlig på Sri Lanka, og en relativt stor andel av landets husholdninger er i dag definert som kvinneledede hushold. Sikkerhetsmessig er dette forholdsvis uproblematisk, kvinner som gruppe er ikke utsatt for målrettet diskriminering. Kvinner som lever alene kan imidlertid være utsatt for seksuell trakassering, uten at dette alene vil medføre at de får innvilget beskyttelse.

Kvinnelige asylsøkere fra Sri Lanka kan anføre at de er utsatt for privat vold. Srilankisk lovgivning beskytter i liten grad kvinner som blir utsatt for vold i familien, og håndhevelsen av eksisterende bestemmelser varierer lokalt. Ved slike anførsler må saksbehandleren vurdere konkret om det søkeren risikerer har et slikt alvor og omfang at det kan anses som forfølgelse, hvorvidt srilankiske myndigheter har evne og vilje til å gi henne tilstrekkelig beskyttelse og om den eventuelle faren for mishandling skyldes ”medlemskap i en spesiell sosial gruppe”. Skyldes manglende hjelp fra myndighetene kvinnediskriminerende holdninger, kan kravet til årsakssammenheng med konvensjonsgrunnen være oppfylt. Manglende årsakssammenheng vil ikke være til hinder for beskyttelse etter utlendingslovens § 28 første ledd bokstav b.

Søkere som kan være utsatt i Norge
Saksbehandlere må være oppmerksom på at enkelte asylsøkere kan være utsatt for tvangsekteskap eller annen vold i nære relasjoner i Norge, se UDI 2015-007.

5.3.2 Seksuell legning

Lesbiske, homoseksuelle, biseksuelle og transseksuelle kan være en sårbar gruppe på Sri Lanka. For eksempel er homofil praksis forbudt ved lov. Loven blir imidlertid ikke håndhevet og er å betrakte som sovende. Homofile risikerer samtidig utstøtelse fra familie. De risikerer også trakassering og press for penger fra representanter for politiet eller andre innen myndighetsapparatet. Dersom søkeren anfører frykt for overgrep på bakgrunn av at søkeren er lesbisk / homoseksuell / biseksuell / transseksuell må saksbehandleren vurdere konkret om det søkeren risikerer har et slikt alvor og omfang at det kan anses som forfølgelse, og hvorvidt srilankiske myndigheter har evne og vilje til å gi vedkommende tilstrekkelig beskyttelse.

6. Utelukkelse fra retten til flyktningstatus, utlendingsloven § 31

En person som i utgangspunktet er omfattet av beskyttelsesbestemmelsene i utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a eller b, har ikke rett til anerkjennelse som flyktning dersom det er alvorlig grunn til å anta at han eller hun har gjort seg skyldig i forbrytelser mot freden, en krigsforbrytelse, en forbrytelse mot menneskeheten, en alvorlig ikke-politisk forbrytelse eller i handlinger som er strid med FNs mål og prinsipper, se utlendingsloven § 31 første ledd.

Personer som i utgangspunktet er omfattet av beskyttelsesbestemmelsen i utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b, har heller ikke rett til anerkjennelse som flyktning dersom det er grunnlag for å utvise vedkommende ut fra grunnleggende nasjonale interesser, personen har fått endelig dom for en særlig alvorlig forbrytelse og av den grunn utgjør en fare for samfunnet, eller forlot hjemlandet kun for unngå straffereaksjoner for straffbare handlinger, se utlendingsloven § 31 annet og tredje ledd.

Alle saker der en av utelukkelsesbestemmelsene i utlendingsloven § 31 kan komme til anvendelse, skal sendes til UDI Kontroll dersom saken ligger an til innvilgelse. Søknader som er klare avslagssaker behandles i UDI Beskyttelse.

Saken sendes også til UDI Kontroll der det er tale om forsøk og medvirkning til straffbar handling og der det er tale om eventuelle straffritagende (for eksempel selvforsvar) eller straffnedsettende omstendigheter.

Alvorlige forbrytelser er for eksempel drap, voldtekt og ran. Også forsøk og medvirkning er omfattet.

Ved tvil kontaktes UDI Kontroll.

7. Sikkerhetssaker

Saker som berører grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn («sikkerhetssaker») skal behandles etter reglene i utlendingsloven kapittel 14. Det er UDI Kontroll som har ansvar for å avgjøre sikkerhetssaker og for den videre oppfølgingen med PST eller Utenriksdepartementet og eventuell foreleggelse for Justis- og beredskapsdepartementet.

Saksbehandleren skal sende saken til UDI Kontroll dersom den berører eller kan berøre grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn. Ved tvil bør saken oversendes. Saken skal oversendes uavhengig av utfall. En veiledende indikatorliste er gitt i punkt 5 i GI-10/2022 Instruks om behandling av saker som kan berøre grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn etter utlendingsloven kapittel 14, § 35, og saker etter eksportkontrollregelverket.

Når det gjelder søkere med tilknytning til organisasjoner eller grupper som står på EUs terrorliste, se GI-11/2018, skal saken bare sendes UDI Kontroll dersom den ligger an til innvilgelse.

Ved tvil kontaktes UDI Kontroll.

8. Vurdering av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket, utlendingsloven § 38

UDI må foreta en totalvurdering av de hensynene som gjør seg gjeldende i den enkelte saken. Det skal foretas en konkret vurdering av søkerens individuelle situasjon, se utlendingsforskriften § 8-1. Det avgjørende er hvilke forutsetninger den enkelte har for å returnere til Sri Lanka. Ved vurderingen av om det foreligger ”sterke menneskelige hensyn”, kan UDI blant annet legge vekt på forhold som nevnt i utlendingsloven § 38 annet ledd. I saker som gjelder barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn, se utlendingsloven § 38 tredje ledd. UDI må foreta en helhetsvurdering av om familiens situasjon gjør det tilrådelig med retur til hjemstedet, og blant annet se hen til barnas alder og totale situasjon.

8.1 Kravet om å fremlegge dokumentasjon på identitet, jf. utlendingsforskriften § 8-12

Som vilkår for oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38 kreves det som hovedregel at utlendingen fremskaffer dokumentasjon på sin identitet, se utlendingsforskriften § 8-12. Unntakene fremgår av bestemmelsens bokstav a) og b). Dersom UDI beslutter å gi tillatelse etter lovens § 38 til tross for at søkeren ikke har fremlagt identitetsdokument eller er omfattet av unntakene i bokstav a) eller b), kan det gis en begrenset tillatelse etter lovens § 38 femte ledd, se utlendingsforskriften § 8-12 andre ledd.

For borgere av Sri Lanka vil kravet til fremleggelse av dokumentasjon være oppfylt ved fremleggelse av gyldig srilankisk pass. UDI mener at srilankiske borgere i utgangspunktet har mulighet til å fremskaffe pass.

9. Enslige mindreårige asylsøkere

Enslige mindreårige asylsøkere fra Sri Lanka kan ha de samme anførslene som voksne, se de øvrige retningslinjene i dette dokumentet. I tillegg til vurderingstemaene for voksne, er det viktig å foreta en barnesensitiv vurdering, se utlendingsloven § 28 tredje ledd.

Flere enslige mindreårige asylsøkere fra Sri Lanka anfører at de ikke har forsvarlig omsorg ved retur.

Dersom den mindreårige asylsøkeren ikke fyller vilkårene for beskyttelse, og har forsvarlig omsorg i hjemlandet eller annet sted der gjenforening kan finne sted, vil UDI vurdere muligheten for retur. Om retur er mulig, vil søknaden som hovedregel bli avslått.

Dersom den mindreårige asylsøkeren ikke fyller vilkårene for beskyttelse, og heller ikke har forsvarlig omsorg på Sri Lanka eller annet sted der gjenforening kan finne sted, vil søkeren kunne fylle vilkårene for oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38. Når søkeren er 16 år eller eldre på vedtakstidspunktet, kan han eller hun etter en konkret helhetsvurdering få innvilget en tidsbegrenset oppholdstillatelse frem til fylte 18 år, se utlendingsloven § 38, jf. utlendingsforskriften § 8-8.

Søknader fra enslige mindreårige asylsøkere fra Sri Lanka skal behandles i tråd med retningslinjene som gjelder enslige mindreårige spesielt, se UDI 2020-007 Enslig mindreårige asylsøkere og aldersvurdering.

10. Verifiseringer

Den norske ambassaden i Colombo kan bistå UDI i verifiseringsarbeid. Alle verifiseringer skal skje i tråd med gjeldende retningslinjer, se UDI 2010-155 Verifisering i utlendingssaker.

Når det gjelder søknader fra enslige mindreårige, som ikke har et beskyttelsesbehov, skal saksbehandleren rutinemessig foreta en id-verifisering via ambassaden. Videre må saksbehandleren vurdere hvorvidt ambassaden kan bistå med å undersøke omsorgssituasjonen til søkeren.

11. Vurdering av identitet og identitetsdokument

Ved vurdering av søkernes identitetsopplysninger, se UDI 2012-009 Avklaring av identitet.

UDI legger til grunn at srilankiske pass har tilstrekkelig notoritet til å bekrefte en søkers identitet, med mindre det foreligger konkrete holdepunkter for at passet er utstedt på bakgrunn av uriktige opplysninger eller ikke er ekte.

UDI mener at alle andre srilankiske identitetsdokumenter (nasjonalt identitetskort, fødselsattester, vigselsattester o.l.) har lav notoritet, og vi legger ikke avgjørende vekt på slike dokumenter. De blir imidlertid anvendt som momenter i helhetsvurderingen av om søkerens identitet er sannsynliggjort.

Der søkeren ikke har fremlagt pass, må saksbehandleren gjøre en helhetsvurdering av hvorvidt identiteten er sannsynliggjort. Vi vurderer blant annet søkerens språk, etnisitet, bosted og innleverte identitetsdokumenter.

12. Reisebevis og utlendingspass

Ved innvilgelse av beskyttelse etter utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a eller b har søkeren rett til reisebevis for flyktninger dersom ikke særlige grunner taler mot det, jf. utlendingsloven § 64, og det ikke foreligger forhold som nevnt i utlendingsforskriften § 12-1.

Ved innvilgelse av oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38 har søkeren rett til utlendingspass dersom søkerens forhold til hjemlandets myndigheter tilsier det, og det ikke er særlige grunner som taler mot det. Utlendingspass kan også utstedes i andre tilfeller, se utlendingsloven § 64 andre ledd andre punktum, jf. utlendingsforskriften § 12-5 tredje og fjerde ledd.

13. Utvisning

Ved behandling av en asylsak, kan det være aktuelt å vurdere utvisning, se UDI 2010-024.