UDI 2015-013 Asylsøknader på Storskog

1. Innledning

Justis- og beredskapsdepartementet instruerte Utlendingsdirektoratet (UDI) den 25.11.2015 om saksbehandlingen for asylsøkere som har hatt opphold i Russland, og som ankommer over den norsk-russiske landegrense (Storskog grensekontrollsted) uten gyldig visum eller annen innreisetillatelse til Norge, jf. instruks GI-13/2015.

Departementets instruks hadde sin bakgrunn i flere endringer i utlendingsloven (utl.) som trådte i kraft 20. november 2015. Formålet med lovendringene var bl.a. å legge til rette for at asylsøkere raskere kunne henvises tilbake til trygge tredjeland. Instruksen ble etterfulgt av instruksene GI-07/2016, GI-08/2016 og GI-15/2016. Disse instruksene gjelder kun der søkeren ankom over Storskog i 2015. For saker som ankommer nå gjelder GI-02/2022 «Instruks om tolkningen av utlendingsloven § 32 første ledd - nekte realitetsbehandling under henvisning til trygt tredjeland og returadgang til trygt tredjeland».

Instruksene innebærer at søknad om beskyttelse (asyl) fra personer som ankommer Norge etter å ha hatt opphold i Russland, som utgangspunkt skal nektes tatt til realitetsbehandling. Dette gjelder ikke hvis utl. § 32 tredje ledd, jf. § 73 er til hinder for det. Videre skal det tilstrebes at vedtak om å nekte realitetsbehandling fattes mens asylsøkerne befinner seg på Storskog grensekontrollsted.

For øvrig vises det til Justis- og beredskapsdepartementets instruks Gl-12/2015, hvor det bl.a. fremgår at saker som kan avvises etter utl. § 32 og saker som kan avslås etter utl. § 28 skal prioriteres.

Denne retningslinjen gjelder der politiet og UDI i samarbeid ser at det er behov for bistand til å håndtere ankomstsituasjonen på Storskog. Der det er sporadiske ankomster vil ordinære asylprosedyrer gjelde.

2. Sentrale aktører

instruks GI-13/2015 er rettet til UDI og Utlendingsnemnda (UNE), men den har også betydning for politiet. Den er særlig relevant for personell ved Finnmark politidistrikt (FPD) og Politiets utlendingsenhet (PU).

FPD har det overordnede ansvaret for grensepassering og passkontroll over Storskog.

Politiets utlendingsenhete (PU) har det overordnede ansvaret for innledende registrering av en asylsøknad og effektuering av vedtak.

UDI har vedtaksmyndighet og det overordnede ansvaret for at det er tilstrekkelig grunnlag for å avvise å realitetsbehandle en søknad etter utl. § 32.

For å håndtere situasjonen med ankomst av asylsøkere over Storskog grensekontrollsted, er det nødvendig at de ovennevnte aktørene bistår og veileder hverandre, for å sikre hurtig saksflyt og effektiv oppgaveløsning. Alle vedtaksenheter i Beskyttelse i Utlendingsdirektoratet (UDI), og UDls Logistikkansvarlig, i samarbeid med FPD og PU, har oppgaver i saksløpet. Klagebehandling følges opp av leveranseteamene i Beskyttelse, som også skal oversende sakene til UNE.

3. Anvendelsen av utl. § 32 første ledd bokstav a og d overfor søkere som ankommer Norge fra Russland 

Det følger av utl. § 32 første ledd at en søknad om beskyttelse (asyl) på visse vilkår kan nektes realitetsbehandlet. Det gjelder bl.a. dersom søkeren «har fått asyl eller annen form for beskyttelse i et annet land», jf. bokstav a, eller «har reist til riket etter å ha hatt opphold i en stat eller et område hvor utlendingen ikke var forfulgt», jf. bokstav d. Begrepet «hatt opphold» innebærer ikke krav om oppholdstillatelse eller noen form for langvarig opphold.

Det er ikke et vilkår etter bokstav d at søkeren vil få en søknad om beskyttelse behandlet der. Det grunnleggende vilkåret for å kunne returnere en utlending etter utl. § 32 er at vernet mot utsendelse etter EMK art. 3 (ekstern lenke), jf. utl. § 73, ikke er til hinder for retur til mottakerstaten. Dette omfatter også vern mot videresendelse fra mottakerstaten til land eller områder der asylsøkeren risikerer slike overgrep.

Russland vil være trygt for de fleste tredjelandsborgere. Mange asylsøkere kommer til Norge fra trygt opphold i Russland, og det kan således legges til grunn at de vil ha effektiv beskyttelse mot behandling i strid med EMK art. 3 (ekstern lenke) der. i forbindelse med krigen mot Ukraina må saksbehandler i UDI vurdere om ukrainske statsborgere og andre med tilknytning til Ukraina er vernet mot retur til Russland

Asylsøknader fra søkere som har flyktningstatus eller midlertidig asyl i Russland skal nektes realitetsbehandlet etter utl. § 32 første ledd bokstav a.

Dersom søkeren har oppholdstillatelse eller visum av lengre varighet eller med adgang til flere innreiser til Russland, må det legges til grunn at søkeren vil kunne fortsette å oppholde seg der på samme grunnlag ved retur. I utgangspunktet vil retur til Russland derfor ikke bety brudd på utl. § 73 i slike saker, og søknaden kan nektes realitetsbehandlet etter utl. § 32 første ledd bokstav d.

Har søkeren visum til Russland av kortere varighet eller søkeren har oppholdt seg ulovlig i Russland, vil det primære vurderingstemaet være om det er konkrete holdepunkter for at den enkelte søkeren risikerer å bli returnert til sitt opprinnelsesland av Russland. Dersom det ikke foreligger slike holdepunkter, skal søknaden nektes realitetsbehandlet etter utl. § 32 første ledd bokstav d.

Dersom det foreligger konkrete holdepunkter for at søkeren risikerer å bli returnert til sitt opprinnelsesland av Russland, skal det vurderes om søkeren kommer fra et opprinnelsesland som norske myndigheter legger til grunn etterlever internasjonale menneskerettigheter på et akseptabelt nivå. I slike tilfeller vil søkeren i utgangspunktet kunne returneres til Russland og realitetsbehandling nektes, jf. utl.§ 32 første ledd bokstav d. Det kan her bl.a. ses hen til hvorvidt asylsøknader fra søkere fra slike opprinnelsesland ellers ville vært å anse som åpenbart grunnløse. Se for eksempel UDI 2021-009V Land i 48-timersprosedyren. Når det gjelder søkere som kommer fra et land/område hvor situasjonen vurderes som noe mer utrygg, kan det være nødvendig med en ytterligere vurdering av den konkrete faren ved retur til Russland.

I saker der realitetsbehandling blir nektet, skal det ikke settes utreisefrist, jf. utl. § 90 sjette ledd, slik at utlendingen må forlate Norge umiddelbart. Med mindre tungtveiende grunner tilsier det, skal UDI ikke gi utsatt iverksetting av vedtaket, jf. utl.§ 90 femte ledd bokstav a.

For alle ovennevnte grupper skal en søknad om beskyttelse (asyl) likevel tas til realitetsbehandling dersom retur til opprinnelseslandet kan gjennomføres raskere enn en vurdering etter utl. § 32 med påfølgende retur til Russland. Søknader fra personer med dobbelt statsborgerskap, hvorav det ene er russisk, skal realitetsbehandles. I saker der søkeren er ukrainsk statsborger og faller inn under ordningen med kollektiv beskyttelse, skal saken følge saksløpet for utl. § 34.

4. Registrering av og varsling om asylsøkere mv.

Forberedelse av saken før utlendingen/potensiell søker kommer over grensen
Når russisk grensepersonell leverer reisedokumenter tilhørende utlendinger som vil reise til Norge, undersøker FPD dokumentene, tar kopi og leverer dokumentene tilbake med et informasjonsskriv i reisedokumentet.

Før utlendingene kommer over grensen lager FPD eller Politiets utlendingsenhete (PU) dokumentposer, skanner inn kopiene av reisedokumentene og fyller ut tilgjengelige opplysninger i «Politirapport Grensekontroll», dvs. navn, DUF-nr. og opplysninger om reisedokumentene. Følgerapporten legges i dokumentposen som er laget på utlendingen.

Avhengig av fysiske forhold, kapasitet og antall personer som er på vei over grensen, må det allerede på dette trinnet i saksbehandlingen vurderes hvor mye personell fra UDI og Politiets utlendingsenhete (PU) som skal være tilstede for saksbehandling på Storskog og ev. i beredskap, og for ev. bistand til FPD. Det må også vurderes om det er behov for «manuelle rutiner» med etterregistrering i DUF.

Utlendingen/potensiell søker kommer over grensen

Når utlendingen melder seg på norsk side, skal FPD innhente reisedokumenter og andre relevante dokumenter fra vedkommende. FPD skal ta nye kopier og skanne de dokumentene som ev. er nye eller de sidene som er benyttet. Det er viktig å ha kopi og skannet versjon av utreisestempelet. Mobiltelefoner skal samles inn og det skal gis en kort felles informasjon om søkernes status når de har reist inn uten visum.

Politiets utlendingsenhete (PU) eller FPD tar foto og fingeravtrykk av utlendingen til Eurodac og Utlendingsregisteret og foretar søk etter vedkommende i VIS, og gjennomfører visitasjon ved behov.

Politiets utlendingsenhete (PU) eller FPD vurderer ev. profilering av utlendingen sett hen til samfunnssikkerhet, kriminalitet og identitet.

For å ivareta personvern og taushetsplikt skal utlendingen deretter spørres (utenfor andres hørevidde) om hvorfor vedkommende kommer til Norge. Personer som opplyser å komme pga. arbeid, studier e.l. føres inn i et bortvisningsløp. For utlendinger som ikke sier de vil søke asyl, må FPD opprette bortvisningssak i DUF.

For utlendinger som sier de vil søke asyl, må Politiets utlendingsenhete (PU) opprette asylsak i DUF og sette karakteristikk-koden SR.

Utlendinger som sier de vil søke asyl
Politiets utlendingsenhete (PU), ev. med bistand fra FPD og veiledning fra UDI, tar asylsøkerne til et egnet sted, der de kan snakke utenfor hørevidde av andre søkere. De spørres nærmere om hvorfor de søker asyl. Hvilke ytterligere spørsmål som stilles må vurderes opp mot hvilket saksløp søkeren antas å tilhøre og hva søkeren svarer. For søkere som også er borgere av Russland holder det å spørre om forhold i Russland.

Som vedlegg til denne retningslinjen følger en mal for hvordan denne samtalen skal gjennomføres, jf. vedlegg 1.

PU setter merkingskoden «PS» og overfører saken i DUF til UDI. Politiets utlendingsenhete (PU) sender enkeltsaker og lister med DUF-nummer til UDI pr. e-post: Storskoggrense@udi.no og til Politiets utlendingsenhete (PU): Postmottak PU-ID_Europa (pu.id.europa@politiet.no).

5. Ulike saksløp for ulike kategorier

1. Søkere med flyktningstatus eller midlertidig asyl i Russland.
   
   
2. Søkere med oppholdstillatelse i eller visum til Russland av lengre varighet eller visum med adgang til flere innreiser.
   
   
3. Søkere fra et opprinnelsesland som norske myndigheter legger til grunn etterlever internasjonale menneskerettigheter på et akseptabelt nivå og som enten har visum til Russland av kortere varighet eller som har oppholdt seg ulovlig i Russland.
   
   
4. Søkere fra øvrige land som enten har visum til Russland av kortere varighet eller som har oppholdt seg ulovlig i Russland.
   
   
5. Søkere med dobbelt statsborgerskap (russisk/xx).

6. Siling av sakene i riktig saksløp og prioritering på Storskog

Beskyttelse i UDI og PUs medarbeidere på Storskog sorterer sakene etter hvilket saksløp søkeren antas å tilhøre. For søkere i kategori 1, 2, 3 og 5 skal det tilstrebes at vedtak fattes mens de befinner seg på Storskog grensekontrollsted. Søkere i kategori 4 skal også så langt mulig få vedtak mens de befinner seg på Storskog, med mindre det er behov for noe mer saksbehandling som i så fall kan gjøre det hensiktsmessig å flytte vedkommende fra Storskog.

Dersom det er kapasitetsproblemer, skal søkere med oppholdstillatelse eller visum som snart løper ut (på dato) prioriteres.

Ved kapasitetsproblemer må UDIs og PUs medarbeidere vurdere hvilke søkere som skal transporteres ut fra grensestasjonen. I så fall skal disse søknadene prioriteres for vedtaksfatting foran søkere som behandles i saksløp.

7. Informasjon

UDIs medarbeidere gir tilpasset, direkte og konkret informasjon til søkere om at de kan påregne ikke å få realitetsbehandlet sin søknad, at det i så fall vil bli fattet vedtak om bortvisning og retur til Russland eller til hjemlandet.

Hvis det i kategori 4 er behov for ytterligere informasjon før vedtak etter utl. § 32 kan fattes, må UDI vurdere å ta intervju av søkeren. Dette skal skje mens søkeren er i Vestleiren. UDI og PU forbereder seg med hensyn til å ha saksbehandlere tilgjengelig og riktige tolker til stede. UDI må ta stilling til om tolker må bestilles og være tilgjengelige i Oslo.

UDIs og PUs medarbeidere må også allerede på dette tidspunktet i saksbehandlingen informere Mottak og Retur i UDI om å holde på aktuelle søkere i Kirkenes-området.

8. Nærmere om vedtaksfatting

Det er laget egne vedtaksmaler. Se også brukerveiledning i DUF som viser hvordan vedtaket skal fylles ut.

I vedtak om at søknaden nektes realitetsbehandlet, jf. utl § 32 (1) a eller d, er det ikke behov for individuell begrunnelse/drøfting av beskyttelsesbehov i hjemlandet.

Søknader fra personer med dobbelt statsborgerskap (Rus/xx) realitetsbehandles.

Informasjon som er tilgjengelig er i hovedsak dokumentasjonen på identitet og opphold i Russland (bl.a. reisedokument) og «Politirapport Grensekontroll», og ev. ankomstregistreringsskjema.

Det gis ikke utreisefrist, jf. utl. § 90, og fristen for å begjære utsatt iverksetting settes som utgangspunkt til «umiddelbart», og ikke ut over 3 timer.

8.1 Underretning om vedtak

Ifølge instruks GI-13/2015 av 25. november 2015 skal det ikke lenger oppnevnes advokat for søkere som omfattes av utl. § 32 bokstav a og d. Det vil si at UDI ikke skal tildele advokat fra advokatlistene. I stedet skal Politiets utlendingsenhete (PU) underrette søkeren om vedtaket, fortelle om frist for klage og frist for å begjære utsatt iverksetting. Politiets utlendingsenhete (PU) informerer om resultatet av denne begjæringen.

Politiets utlendingsenhete (PU) informerer også om at søkerne kan la seg bistå av advokat. De som ønsker navn på advokat, henvises til en liste med navn og kontaktopplysninger på advokater. Navnene på listen er hentet fra advokatlistene til UDIs advokatordning.

I saker som gjelder enslige mindreårige asylsøkere skal det imidlertid fortsatt oppnevnes advokat. Søkere som har fått sin søknad om beskyttelse nektet realitetsbehandlet etter utl.§ 32 første ledd bokstav a eller d har ikke rett til fritt rettsråd, se utf. § 17-18. Dette gjelder imidlertid ikke for søknader fra enslige mindreårige asylsøkere.

8.2 Begjæringen om utsatt iverksetting

Der søkeren begjærer utsatt iverksetting skal politiet umiddelbart sende denne til UDI. Det sendes samtidig et epostvarsel til Storskoggrense@udi.no

Begjæringen avslås dersom den ikke inneholder opplysninger av betydning for vurderingen etter utl. § 73.

8.3 Effektuering

Politiets utlendingsenhet (PU) evt. med bistand fra FPD effektuerer vedtaket til Russland.