Jawo v. Germany Dublin III-forordningen. Spørsmål om overføringen er i strid med EU-Charteret art. 4. Levevilkårene i mottakerlandet

1. Saken gjelder

• Tyskland forela EU-domstolen spørsmål om fortolkning av Dublinforordningen (ekstern lenke) artikkel 29 og 3(2) og EU-Charteret (ekstern lenke) artikkel 4 (forbudet mot tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling) for en prejudisiell avgjørelse. 
  
  
• Saken for tyske domstoler gjelder overføring av en asylsøker fra Tyskland til Italia jf. Dublinforordningen artikkel 29. Søkeren anførte at levevilkårene i Italia, både under asylprosedyren og dersom han ble gitt beskyttelse, var så dårlige at de utgjorde umenneskelig og nedverdigende behandling i strid med Charteret artikkel 4. 
  
  
• Dommen ble avsagt i EU-domstolens Storkammer 19. mars 2019. Dommen kan leses i sammenheng med C-297/17, C-318/17, C-319/17 og C-438/17 - Ibrahim and Others, avsagt samme dag.
  
  
• Dommen er relevant for saker som behandles etter utlendingsloven § 32 første ledd bokstav b, jf. Dublinforordningen (ekstern lenke).
  
  
• Les hele avgjørelsen på CURIA (Court of Justice of the European Union) sine nettsider.

2. Hovedpunkter i dommen

• For at en medlemstat skal kunne forlenge overføringsfristen etter Dublin-forordningen, dersom en asylsøker er forsvunnet, må asylsøkeren ha blitt informert om at han har meldeplikt til relevante myndigheter. Hvis han ikke er informert om dette, kan søkeren motsette seg forlengelsen av fristen jf. artikkel 27 (1).
• Dublin-forordningen artikkel 29(2) må tolkes slik at det er tilstrekkelig at den anmodende medlemstaten, for å forlenge overføringsfristen til 18 måneder, informerer den ansvarlige medlemstaten innen utløpet av 6-månedersfristen om at personen er forsvunnet og samtidig spesifiserer en ny dato for overføring, som faller innenfor 18-månedersfristen
• Dublinforordningen artikkel 3(2) jf. Charteret artikkel 4 må tolkes slik at den ikke er til hinder for overføring av en asylsøker jf. artikkel 29, med mindre søkeren, på grunn av levevilkårene dersom han innvilges internasjonal beskyttelse der, risikerer å befinne seg i en situasjon med ekstrem materiell fattigdom.
• EU-domstolen angir terskelen for hva som utgjør ekstrem materiell fattigdom, og peker på hvilke forhold som er relevante i denne vurderingen. Terskelen EU-domstolen setter, korresponderer med terskelen slik den er definert av den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) i M.S.S. v. Belgium and Greece i 2011.

3. Faktum i saken

En mann fra Gambia ankom Italia etter å ha forlatt hjemlandet i oktober 2012, og ble registrert som asylsøker med fingeravtrykk i EURODAC der. Han reiste videre til Tyskland, hvor han søkte om beskyttelse 23. desember 2014. Tyske utlendingsmyndigheter anmodet italienske myndigheter om å ta søkeren tilbake, men italienske myndigheter svarte ikke på anmodningen.

Bundesamt für Migartion und Flüchtlinge (The Federal Office) avviste asylsøknaden i vedtak av 25. februar 2015 og besluttet overføring til Italia. Mr. Jawo påklaget vedtaket 4. mars 2015 og ba om utsatt iverksettelse. Karslruhe Administrative Court avslo innledningsvis klagen under henvisning til at den var kommet inn for sent.

Søkeren skulle etter planen bli overført til Italia den 8. juni 2015. Imidlertid befant ikke søkeren seg ved mottaket i Heidelberg da overføringen skulle skje. Videre undersøkelser viste at søkeren hadde reist fra mottaket noe tid tidligere. Italienske myndigheter ble informert i et skjema den 16. juni 2015 om at overføringen ikke var mulig å gjennomføre på nåværende tidspunkt på grunn av at søkeren var forsvunnet (absconded). På skjemaet var det ført opp en ny dato for overføring; senest innen 10. august 2016.

Søkeren befant seg i Heidelberg igjen den 16. juni 2015, men denne informasjonen var ikke kjent for The Federal Office. Mr. Jawo opplyste at han hadde besøkt en venn i Freiberg am Neckar i begynnelsen av juni 2015, men at han hadde kommet tilbake da han fikk vite at politiet lette etter ham. Han opplyste at ingen hadde informert ham om at han var pålagt å gi beskjed om fravær.

Mr. Jawo klaget på forlengelsen av overføringsfristen og klagen ble gitt oppsettende virkning. Imidlertid avviste Karlsruhe Administrative Court klagen 6. juni 2016. Søkeren anket denne avgjørelsen til The Higher Administrative Court, Baden-Württemberg og fastholdt at han ikke kunne regnes som forsvunnet og at det dermed ikke var anledning til å forlenge overføringsfristen. I tillegg anførte han at det forelå systemiske mangler ved asylprosedyren og mottaksforholdene for asylsøkere i Italia, som falt innenfor Dublin-forordningen artikkel 3(2).

Under ankebehandlingen ble The Federal Office klar over at søkeren var innvilget et nasjonalt oppholdskort i Italia, men mente at Dublin-forordningen fortsatt gjaldt, da han ikke var gitt internasjonal beskyttelse.

The Higher Administrative Court, Baden-Württemberg trengte flere avklaringer når det gjaldt fortolkning av de relevante bestemmelsene i Dublinforordningen og EU-Charteret, og bestemte å forelegge disse for EU-domstolen for en prejudisiell avgjørelse før saken kunne tas til behandling. Spørsmålene ble mottatt ved EU-domstolen 3. april 2017. Generaladvokat Wathelet avsa sin opinion ved høringen 25. juli 2018 (ekstern lenke).

4. De prejudisielle spørsmålene som ble forelagt EU-domstolen for avgjørelse

1. Kan en asylsøker regnes som “forsvunnet” jf. artikkel 29(2) bare når han bevisst unndrar seg myndighetene som skal gjennomføre overføringen, eller er det tilstrekkelig at han i en lengre periode ikke bor på bostedet sitt, og ikke har informert myndighetene om hvor han befinner seg, slik at en planlagt overføring ikke kan gjennomføres?
   
   Kan personen anføre at artikkel 29(2) ikke er anvendt korrekt for å hevde at overføringsfristen på 6 måneder er oversittet?
   
   
2. Er det tilstrekkelig at den overførende medlemstaten informerer den andre medlemstaten om en forlengelse av overføringsfristen, når dette skjer innen 6-månedersfristen og setter en ny dato for gjennomføring av overføringen som ikke er senere enn innen 18 måneder, eller kan fristen bare forlenges ved en felles avtale mellom medlemstatene?
   
   
3. Er overføring av en asylsøker til en ansvarlig medlemstat ugyldig dersom han, i tilfelle han der blir innvilget internasjonal beskyttelse, i lys av de forventede levevilkårene, ville blitt utsatt for behandling i strid med artikkel 4 i Charteret?

Faller denne problemstillingen innenfor EU-retten?

Etter hvilke kriterier i EU-retten skal man vurdere levevilkårene for en person som er innvilget internasjonal beskyttelse?

5. Domstolens vurdering

Domstolens vurdering fremgår av premiss 50-98.

Det første spørsmålet - forsvinning jf. Dublinforordningen artikkel 29(2)

Domstolen ser hen til både ordlyden i artikkel 29, formålet med bestemmelsen og konteksten den står i. Ordlyden i seg selv gir ingen føringer, men den vanlige forståelsen av ordet “absconds” tilsier at det må foreligge en intensjon om å unndra seg, eller i det minste et element av intensjon. Domstolen ser også hen til hvilke ord som er brukt i den tyske oversettelsen av forordningen. Konteksten tilsier imidlertid ikke at det er påkrevd at myndighetene kan bevise at personen hadde en intensjon om å unndra seg overføringen.

Domstolen ser så hen til at formålet med Dublin III-forordningen er å etablere en klar og gjennomførbar metode, basert på objektive og rettferdige kriterier, for både medlemstatene og personene regelverket gjelder, for å raskt kunne avgjøre hvilken stat som er ansvarlig for å realitetsbehandle en søknad om beskyttelse, med henvisning til fortalen punkt 4 og 5. Formålet er videre å garantere en effektiv tilgang til prosedyren og ikke legge hinder i veien for en rask saksbehandling.

Domstolen ser videre hen til utfordringene myndighetene ville hatt med å bevise en intensjon om unndragelse, se premiss 61, sammenholdt med de muligheter dette ville gitt søkerne til å omgå regelverket ved å unndra seg myndighetene frem til 6 måneders-fristen er utløpt, slik at ansvaret ville falt på den overførende medlemstaten jf. artikkel 29(2).

Etter dette, og med henvisning til at Dublin-systemet skal kunne fungere effektivt, mener Domstolen det må konkluderes med at når en overføring ikke kan gjennomføres fordi personen ikke er på bostedet sitt og ikke har informert myndighetene om fraværet, så kan myndighetene anta at personen bevisst unndrar seg gjennomføring av overføringen, under forutsetning om at han er blitt informert om plikten til å melde fra om fravær. I en eventuell sak må personen gis anledning til å forklare bakgrunnen for sitt fravær, se premiss 65.

Videre bekrefter Domstolen at personen kan anføre artikkel 29(2) for å hevde at overføringsfristen er oversittet dersom han mener at han ikke kunne regnes som forvunnet, og viser til konklusjonene i C-201/16 - Shiri (avsagt 25. oktober 2017) sammenholdt med rettighetene som fremgår av artikkel 27(1) om rettsmidler.

Det andre spørsmålet - forlengelse av overføringsfristen ved forsvinning

Domstolen bemerker først at artikkel 29(2) ikke krever noen form for konsultasjon mellom den anmodende og den ansvarlige medlemstaten. Den bemerker videre at et slikt krav ville føre til at bestemmelsen kunne bli utfordrende å anvende og ville gjøre den mindre effektiv. Videre ville man kunne se situasjoner der den medlemstaten som blir konsultert, unnlater å svare, med den konsekvens at fristen ikke forlenges, og ansvaret overføres.

Domstolen ser også hen til at Implementeringsforordningen (forordning 118/2014/EU (ekstern lenke)) artikkel 9(2) sier at en medlemstat som ikke kan gjennomføre en overføring innen fristen i artikkel 29(2), må informere den ansvarlige medlemstaten innen utløpet av denne fristen, uten å nevne en forpliktelse til å konsultere. 

Konklusjonen på spørsmål to er dermed at artikkel 29(2) må tolkes slik at det er tilstrekkelig at den anmodende medlemstaten, for å forlenge overføringsfristen til 18 måneder, informerer den ansvarlige medlemstaten innen utløpet av 6-månedersfristen om at personen er forsvunnet og samtidig spesifiserer en ny dato for overføring, som faller innenfor 18-månedersfristen, se premiss 75.

Det tredje spørsmålet - vil artikkel 4 i Charteret kunne forhindre en overføring av en asylsøker til en annen medlemstat dersom levevilkårene der, gitt at han innvilges internasjonal beskyttelse, vil utgjøre umenneskelig eller nedverdigende forhold?

Domstolen starter vurderingen av dette spørsmålet med å minne om at EU-retten baserer seg på en grunnleggende forutsetning om at hver medlemstat deler med de andre medlemstatene et sett felles verdier som den europeiske unionen er grunnlagt på. Denne forutsetningen innebærer og rettferdiggjør eksistensen av en gjensidig tillit (mutual trust) mellom statene om at disse verdiene vil anerkjennes, og dermed at EU-lovgivningen som implementerer dem, vil respektere dem. Domstolen viser til avgjørelsen i C-216/18 PPU, Minister for Justice and Equality, avsagt 25. juli 2018 (lenke til CURIA).

Prinsippet om gjensidig tillit mellom medlemstatene er avgjørende fordi det åpner for et område uten indre grenser. Mer konkret så medfører prinsippet at hver av medlemstatene, med unntak av eksepsjonelle omstendigheter, må kunne forutsette at alle de andre medlemstatene overholder EU-retten og særlig de grunnleggende rettighetene som er nedfelt der. I forbindelse med CEAS og særlig Dublin III-forordningen, som er basert på prinsippet om gjensidig tillit, så må det kunne forutsettes at alle medlemstatene overholder sine forpliktelser etter Charteret, Flyktningkonvensjonen og den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) ved behandlingen av personer som søker om internasjonal beskyttelse, se premiss 82.

Domstolen presiserer at det imidlertid ikke er utenkelig at CEAS i praksis kan oppleve så store operasjonelle utfordringer i en gitt medlemstat at det er en reell risiko for at en søker som overføres dit, kan bli utsatt for behandling i strid med sine grunnleggende rettigheter, se premiss 83. I et slikt tilfelle mener Domstolen at en ubestridelig forutsetning (irrebuttable presumption) om at den ansvarlige medlemstaten etter Dublin-forordningen vil overholde og respektere sine forpliktelser, ikke vil være i tråd med forpliktelsen til å fortolke og anvende forordningen i overenstemmelse med de grunnleggende rettighetene, og viser til sin tidligere avgjørelse i C-411/10 og C-493/10 - N.S. and Others (avsagt 21. desember 2011) (lenke til CURIA).

Domstolen har altså tidligere uttalt (i N.S. and Others premiss 106) at ifølge artikkel 4 i Charteret, så kan medlemstatene, inkludert de nasjonale domstolene, ikke overføre en asylsøker til den ansvarlige medlemstaten etter Dublin II-forordningen, forgjengeren til Dublin III, når de ikke kan hevde å ikke kjenne til at både asylprosedyren og mottaksforholdene der lider av systemiske mangler, som gir vektige grunner til å tro at han vil bli utsatt for en reell risiko for umenneskelig eller nedverdigende behandling som definert i artikkel 4.

Dublin III-forordningen artikkel 3(2), andre og tredje setning, har kodifisert N.S. and Others -avgjørelsen. Selv om andre setning i artikkel 3(2) kun gjenspeiler faktum i den avgjørelsen, det vil si der det foreligger systemiske feil ved asylprosedyren og mottaksforholdene for asylsøkere, så er det uansett åpenbart, med henvisning til Charteret artikkel 4 sin absolutte karakter, at overføring er utelukket i enhver situasjon hvor det foreligger vektige grunner til å tro at søkeren vil risikere å bli utsatt for slik behandling.

Dermed er det irrelevant for anvendelsen av artikkel 4 i Charteret, på hvilket tidspunkt personen vil risikere å bli utsatt for en slik risiko for umenneskelig eller nedverdigende behandling, altså om det er under overføringen, under asylprosedyren, eller etter at den er avsluttet, se premiss 87 og 88. Domstolen uttaler at det vil være selvmotsigende (contradictory) dersom artikkel 4 skulle kunne forhindre en overføring under asylprosedyren fordi det forelå en risiko som skissert, men ikke når personen senere er gitt beskyttelse, hvis den samme risikoen fortsatt gjorde seg gjeldende, se premiss 89.

På denne bakgrunnen konkluderer Domstolen med at der en domstol har til behandling en sak om overføring etter Dublin-regelverket, og søkeren anfører at retur til mottakerlandet vil utsette ham for en risiko for umenneskelig eller nedverdigende behandling, så er den domstolen forpliktet til å gjøre en vurdering, basert på objektiv, pålitelig, spesifikk og tilstrekkelig oppdatert informasjon, med hensyn til standarden for beskyttelsen av de grunnleggende rettigheter som EU-retten garanterer, av hvorvidt det foreligger mangler som enten er systemiske eller generelle eller som kan påvirke visse grupper mennesker.

Manglene (the deficiencies) må være av en særlig høy alvorlighetsgrad for å nå opp. For å illustrere hvor høyt terskelen ligger, viser Domstolen til rettspraksis fra den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD), særlig i M.S.S. v. Belgium and Greece (21. januar 2011), som gjaldt tilgang til asylprosedyren, mottaksforholdene og levevilkårene for asylsøkere i Hellas i 2011.

Domstolen uttaler at terskelen er nådd der myndighetenes likegyldighet ville resultere i at en person som er fullstendig avhengig av støtte fra myndighetene for å klare seg, vil befinne seg i en situasjon med ekstrem materiell fattigdom som gjør at han ikke får dekket sine mest elementære behov, som blant annet mat, personlig hygiene og et sted å bo, og hvor fysisk eller psykisk helse undergraves eller blir verre på en måte som er uforenlig med menneskelig verdighet, se premiss 92.

Domstolen utelukker så at situasjoner med høy grad av usikkerhet eller en vesentlig forverring av levevilkårene når opp til terskelen, se premiss 93. Videre vil det heller ikke være nok at de som er innvilget internasjonal beskyttelse ikke har samme mulighet som borgerne i den aktuelle medlemstaten, til å få hjelp fra familie og nettverk.

Samtidig kan det ikke utelukkes at en asylsøker på grunn av sin særlige sårbarhet, vil kunne befinne seg i en situasjon med ekstrem materiell fattigdom ved retur til medlemstaten som normalt ville være ansvarlig for å behandle søknaden hans, etter å ha blitt innvilget internasjonal beskyttelse, se premiss 95.

I tilknytning til den nåværende saken, presiserer Domstolen at det ikke er nok for å konstatere brudd på Charteret artikkel 4 at det foreligger mangler (shortcomings) ved implementeringen av integreringsprogrammer for de som er innvilget beskyttelse, i den staten som normalt ville være ansvarlig for å behandle asylsøknaden. Ei heller vil det forhold at levevilkårene er mer fordelaktige i den anmodende medlemstaten enn i den staten som normalt vil være ansvarlig for å realitetsbehandle søknaden, være tilstrekkelig for å konkludere med at en overføring dit kunne utgjøre behandling i strid med Charteret artikkel 4.