X v. Nederland Toukers-frist for å bestride i Dublin-saker. Implementeringsforordningen art 5(2)

1. Saken gjelder

• EU-domstolen tolker implementeringsforordningen artikkel 5(2) (forordning 1560/2003 (ekstern lenke)) til Dublin III forordningen (forordning 604/2013 (ekstern lenke)) om bestridelse i saker der en medlemsstat har anmodet en annen medlemsstat om overtakelse eller tilbaketakelse og denne medlemsstaten har avslått, og den anmodende stat bestrider avslaget (re-examination).
  
  
• Konklusjonen til Storkammeret var at toukers-fristen for å svare på en bestridelse i implementeringsforordningen artikkel 5(2) markerer den definitive avslutningen på tilleggsprosedyren med bestridelser. Dersom den anmodede medlemstaten ikke har svart på bestridelsen innen fristen, er følgen at det er den anmodende medlemsstaten som blir ansvarlig for å realitetsbehandle søknaden om beskyttelse, med mindre det er tid igjen til å anmode om ytterligere overtakelse eller tilbaketakelse.
  
  
• Dom avsagt av EU-domstolen i Storkammer den 13. november 2018.
  
  
• Les avgjørelsen i sin helhet på CURIA (Court of Justice of the European Union) sine nettsider.

2. Hovedpunkter i dommen

• Medlemsstatene må gjøre de undersøkelser som er nødvendige for å svare på anmodninger om overtakelse eller tilbaketakelse innen tidsfristene angitt i Dublin-forordningen. Reglene kan ikke omgås ved kun å sende et formelt svar til den anmodende medlemsstaten, og alle avslag på anmodninger om overtakelse eller tilbaketakelse etter Dublin-forordningen må begrunnes.
  
  
• Utløpet av toukers-fristen for å svare på en bestridelse jf. implementeringsforordningen artikkel 5(2) markerer en definitiv avslutning på tilleggsprosedyren med bestridelse. Medlemsstatene blir ikke ansvarlig av å ikke svare innen fristen.
  
  
• Domstolen legger vekt på ordlyden i artikkel 5(2), sammenholdt med at EU-lovgiver har valgt at bestemmelsene i Dublin III forordningen angir bindende tidsfrister og eksplisitt sier at konsekvensene av at disse fristene ikke opprettholdes er at man blir ansvarlig for søknaden. Dermed, når implementeringsreglene ikke inneholder en slik eksplisitt regulering, kan mangel på overholdelse av fristene ikke medføre en overføring av ansvar.
  
  
• Domstolen legger også stor vekt på at et av hovedformålene med Dublinregelverket er rask avklaring av hvilken medlemsstat som er ansvarlig for å behandle en søknad.
  
  
• Generaladvokat Wathelet la opp til en annen forståelse av toukers-fristen i sin Opinion av 22. mars 2018. Han mente at artikkel 5(2) måtte tolkes slik at det ikke foreligger en rettslig forpliktelse til å svare innen toukers-fristen, men at det i alle tilfelle må gis et svar innen rimelig tid, og at det ville være opp til de nasjonale domstolene å avgjøre hva som ville være å regne som rimelig tid i hver enkelt sak.

3. Faktum i saken

3.1 C-47/17

En borger av Syria søkte om beskyttelse hos the State Secretary i Nederland 24. januar 2016. Det ble gjort søk i Eurodac-databasen for fingeravtrykk samme dag, og søket viste at søkeren hadde søkt om beskyttelse i Tyskland 22. januar 2016. Søkeren benektet dette.

Nederland sendte deretter 24. mars 2016 en anmodning om tilbaketakelse til Tyskland jf. Dublinforordningen artikkel 18(1)(b). Tyskland avslo anmodningen den 7. april 2016, innen tidsfristen etter artikkel 25(1), mens de utredet saken. De svarte at de skulle holde nederlandske myndigheter oppdatert om videre saksgang slik at det ikke var nødvendig at Nederland sendte flere anmodninger.

Nederland sendte en bestridelse den 14. april 2016, som Tyskland ikke svarte på. Den 29. august 2016 sendte søkeren brev til the State Secretary og ba om at saken hans ble behandlet i Nederland, og at svaret fra Tyskland av 7. april 2016 måtte anses som et endelig avslag.

Søkeren klaget så the State Secretary inn for Rechtbank den Haag, for ikke å ha fattet vedtak i saken innen rimelig tid, sammen med et krav om dagbøter.

Den 22. desember 2016 informerte the State Secretary Rechtbank den Haag om at tilbaketakelsesanmodningen til Tyskland trukket den 14. desember, og at søknaden ville bli realitetsbehandlet etter den nederlandske asylprosedyren.

Partene i saken var uenige om hvorvidt fristen for å fatte vedtak i asylsaken i mellomtiden var utløpt.

Søkeren mente at dersom den anmodede medlemsstat avslo innen tidsfristen i artikkel 25(1), så hviler ansvaret for å behandle asylsøknaden på den anmodende staten, og at seksmåneders-fristen for å fatte vedtak i asylsaken dermed løp fra avslaget på tilbaketakelsesanmodningen, altså her fra 7. april 2016. The State Secretary mente på sin side at plikten til å fatte vedtak først løp fra den 14. desember 2016, da Nederland erklærte at de var ansvarlige for å vurdere søknaden.

Rechtbank den Haag besluttet å avvente videre behandling av saken og forelegge EU-domstolen flere spørsmål for en prejudisiell avgjørelse (se under).

3.2 C-48/17

Den 22. september 2015 søkte en borger av Eritrea om beskyttelse hos the State Secretary i Nederland. Et søk i Eurodac-databasen ga treff på at søkeren hadde søkt om beskyttelse i Sveits den 9. juni 2015. Det forelå også informasjon i saken om at søkeren hadde krysset grensen til Italia via Middelhavet i slutten av mai 2015, men han hadde tilsynelatende ikke avgitt fingeravtrykk eller søkt om beskyttelse der.

20. november 2015 anmodet Nederland Sveits om å ta søkeren tilbake jf. Dublin III forordningen artikkel 18(1)(b). Den 25. november 2015 avslo Sveits anmodningen under henvisning til at det var Italia som var ansvarlige. Sveits hadde sendt en anmodning til Italia uten å ha fått svar, og mente dermed at Italia fra 1. september 2015 hadde blitt ansvarlige for å behandle søknaden.

Den 27. november 2015 anmodet Nederland Italia om å ta søkeren tilbake. Italia avslo anmodningen den 30. november 2015. Den 1. desember 2015 sendte Nederland en bestridelse til Italia, og sendte en påminnelse i brev av 18. januar 2016. Den 26. januar 2016 aksepterte Italia ansvar.

I beslutning av 19. april 2016 avslo Nederland å realitetsbehandle søknaden, under henvisning til at det var Italia som var ansvarlig. Søkeren anket denne beslutningen inn for den refererende domstolen (Rechtbank den Haag).

Partene i denne saken er blant annet uenige om hvorvidt Nederland ble ansvarlig for å realitetsbehandle søknaden fordi Italia etter å først ha avslått anmodningen om tilbaketakelse, ikke besvarte bestridelsen innen toukers-fristen i implementeringsforordningen artikkel 5(2).

Sakene ble slått sammen da de er relativt like og spørsmålene som Rechtbank den Haag har forelagt domstolen vil dermed være relevante i begge saker.

4. Spørsmålene som ble forelagt EU-domstolen for en prejudisiell avgjørelse

1. Må den anmodede medlemstaten svare på en bestridelse innen toukers-fristen i artikkel 5(2) i implementeringsforordningen, sett hen til formålet, innholdet og omfanget til både Dublin III forordningen og prosedyredirektivet (direktiv 2013/32 (ekstern lenke)?
2. Hvis svaret på spørsmål 1 er nei, gjelder da tidsfristen på maksimum en måned i nåværende Dublin III forordning artikkel 25(1), sett hen til siste setning i implementeringsforordningen artikkel 5(2)?
3. Hvis svarene på spørsmål 1 og 2 begge er negative, skal den anmodede medlemstaten på grunn av ordet “endeavour” i implementeringsforordningen artikkel 5(2), svare på bestridelsen innen rimelig tid?
4. Hvis det legges grunn at den anmodede medlemstaten skal svare innen rimelig tid, kan seks måneder anses som innen rimelig tid? Hvis svaret på dette spørsmålet er negativt, hva skal da forstås med “rimelig tid”?
5. Hva burde være konsekvensen av at den anmodede medlemstaten ikke svarer innen to uker, en måned eller innen rimelig tid på bestridelsen etter artikkel 5(2)? I slike tilfeller, er det da den anmodende eller den anmodede medlemstaten som blir ansvarlig for å realitetsbehandle asylsøknaden?
6. Hvis man forutsetter at det er den anmodede medlemstaten som blir ansvarlig for søknaden, på grunn av manglende svar innen tidsfristen i implementeringsforordningen artikkel 5(2), når må den anmodende medlemstaten underrette utlendingen om dette?

5. Domstolens vurdering av de prejudisielle spørsmålene

Domstolen så på spørsmålene samlet; og oppsummerte disse til å være; hva er tidsfristen for den anmodede staten å svare på en bestridelse, og hva er konsekvensene for den anmodede medlemsstaten av å ikke svare? Domstolens vurderinger fremgår av premiss 56-90.

Innledningsvis minner Domstolen om at overtakelses- og tilbaketakelsesprosedyrene må skje med utgangspunkt i de bindende tidsfristene i kapittel 6 i Dublin III forordningen, og redegjør henholdsvis for fristene for å sende anmodninger om overtakelse og tilbaketakelse jf. artikkel 21(1) og artikkel 23(2), og for å svare på slike anmodninger jf. artikkel 22(1) og artikkel 25(1).

Domstolen redegjør så for forordningens system, med at konsekvensen av å ikke svare på en anmodning eksplisitt fremgår av artikkel 22(7) og artikkel 25(2);

«the absence of a reply (…) is to be tantamount to accepting the request.»

Domstolen understreker at konsekvensen av å bli ansvarlig for overtakelse jf. artikkel 22(7) eller tilbaketakelse jf. artikkel 25(2) ved utløpet av fristene i henholdsvis artikkel 22(1) og (6) og artikkel 25(1) ikke kan omgås ved å sende et rent formelt svar, og viser til at det ikke er noen tvetydighet i artikkel 22(1) og 25(1): den anmodede medlemstaten må i overensstemmelse med de bindende tidsfristene gjøre alle nødvendige undersøkelser for å kunne gi et svar på anmodningen. Artikkel 5(1) i implementeringsreglene legger i tillegg til grunn at et negativt svar på en anmodning må begrunnes (se avsnitt 67).

Domstolen mener at det er tydelig (apparent) at EU-lovgiver har gitt et rammeverk i form av bindende tidsfrister for overtakelses- og tilbaketakelsesprosedyrene, som har avgjørende betydning for å kunne oppnå formålet med rask behandling av søknader om beskyttelse, slik det fremgår i punkt 5 i fortalen til Dublin III-forordningen.

De obligatoriske tidsfristene vitner om den særlige viktigheten som EU-lovgiver har lagt på en rask avklaring av hvilken medlemsstat som er ansvarlig for å realitetsbehandle en søknad om beskyttelse, og at lovgiver har ansett det som essensielt at søknadene, når nødvendig, blir vurdert av en annen medlemsstat enn den som er ansvarlig etter vilkårene i kapittel 3, sett hen til målene om effektiv tilgang til asylprosedyren og rask behandling av søknadene. Dette tar Domstolen med seg når den vurderer de forelagte spørsmålene.

Domstolen ser så på implementeringsforordningen artikkel 5(2). Det fremgår der at når en medlemstat har avslått en anmodning om overtakelse eller tilbaketakelse, kan den anmodende medlemstaten bestride dette, ved å be om “re-examination” hvis den er uenig, fordi den mener at avslaget er basert på en feiltakelse (misappraisal) eller hvor det foreligger ytterligere bevis i saken. Den anmodende medlemstaten må anmode innen tre uker fra den mottok avslaget. Den anmodede medlemstaten skal så forsøke (endeavour) å svare innen to uker. Uansett skal denne tilleggsprosedyren ikke forlenge tidsfristene som fremgår av artikkel 18(1) og (6) og artikkel 20(1)(b) i Dublin II forordningen, som svarer til artikkel 22(1) og (6) og artikkel 25(1) i Dublin III-forordningen.

Domstolen mener at det fremgår av selve ordlyden i implementeringsforordningen artikkel 5(2) at det er snakk om en tilleggsprosedyre (se avsnitt 73). I og med at formålet med implementeringsreglene er å sikre en effektiv anvendelse av Dublin forordningen, så må artikkel 5(2) tolkes slik at den er i overenstemmelse med bestemmelsene og formålet med den forordningen. Den må dermed tolkes slik at lengden på prosedyren for å bestride blir strengt avgrenset, både ut fra rettssikkerhetshensyn, for å være i overensstemmelse med de detaljerte tidsfristene i Dublin III forordningen, og for ikke å motvirke formålet om rask behandling av søknader om beskyttelse. Hvis en slik prosedyre skulle kunne pågå i det uendelige, med det resultat at det ikke ville bli avklart hvilken medlemstat som er ansvarlig, og at vurderingen av søknaden ble vesentlig eller uoverskuelig forsinket, ville det være uforenlig med formålet om rask saksbehandling (se avsnitt 74).

Dette formålet, som også underbygger artikkel 5(2), er reflektert i ordlyden ved at det er satt strenge tidsfrister. Dermed er det utvetydig klart (unequivocally clear) ut fra ordlyden i andre setning i artikkel 5(2) at muligheten for den anmodende medlemstaten å bestride et avslag, må utøves innen tre uker fra mottak av avslaget. Dermed følger det at ved utløpet av denne fristen, er det den anmodende medlemstat som har ansvaret. Videre må tredje setning om toukers-fristen for å svare på en slik bestridelse, forstås slik at den har som mål å oppmuntre den anmodede medlemstaten til et oppriktig samarbeid med den anmodende medlemstaten, ved å revurdere anmodningen om overtakelse eller tilbaketakelse. Det har imidlertid ikke vært meningen at denne bestemmelsen skal skape en rettslig forpliktelse til å svare på bestridelsen, slik at manglende svar fører til at man blir ansvarlig for realitetsbehandling av søknaden, se avsnitt 77.

Denne slutningen understøttes at artikkel 5(2) ikke inneholder noen eksplisitt regulering av at manglende svar på bestridelsen innen toukers-fristen ville være ensbetydende (tantamount) med å overta ansvaret for å realitetsbehandle søknaden, til forskjell fra artikkel 22(7) og 25(2) i Dublin III forordningen, hvor dette fremgår klart, se avsnitt 78.

En slik konsekvens kan heller ikke følge av å ikke svare på en bestridelse innen fristen på én måned i Dublin III forordningen artikkel 25(1), slik den refererende domstolen har spurt om i spørsmål 2. En slik tolkning vil ikke bare være i strid med ordlyden i artikkel 5(2), men siste setning i dette leddet sier uttrykkelig at tilleggsprosedyren med å bestride ikke skal strekkes lenger enn fristene som den anmodede medlemstaten har til å svare på en anmodning jf. artiklene 22(1) og (6) og 25(1) i Dublin III-forordningen, det vil si tidsfristene som allerede per definisjon er overholdt der den anmodende medlemstaten bestrider et avslag.

Dermed følger det av artikkel 5(2) at dersom den anmodede medlemsstaten har svart på en anmodning innen tidsfristen, kan ikke tilleggsprosedyren med bestridelse utløse virkningene som fremgår av artikkel 22(7) og 25(2).

Når det gjelder den rettslige betydningen av toukers-fristen i tredje setning i artikkel 5(2) i implementeringsforordningen, og virkningen av utløpet av denne fristen, minner Domstolen om at bestemmelsen må tolkes i overensstemmelse med Dublin III forordningen, og formålene med forordningen; særlig å etablere klare og praktiske metoder for å raskt avgjøre hvilken medlemstat som er ansvarlig for å behandle en søknad om beskyttelse, se avsnitt 81.

Dette formålet ville ikke blitt respektert dersom toukers-fristen kun var retningsgivende, slik at bestridelsesprosedyren kunne strekkes ut uten noen eksplisitt svarfrist eller kun ville blitt begrenset av en ikke-definert “innen rimelig tid” -frist, slik som den refererende domstolen spør om i spørsmål 3 og 4, slik at nasjonale domstoler hadde måttet ta stilling til dette i hver enkelt sak ut, fra den enkelte saks særegenheter.

Videre, hvis man skulle ha anvendt en frist på “innen rimelig tid”, ville det føre til en betydelig rettsusikkerhet om varigheten på prosedyren, både for utlendingsmyndighetene og for søkeren, og fordi det kunne tilskynde at søkerne tar sakene for det nasjonale rettsapparatet på grunn av fristoversittelse, som ville forsinke prosessen med å etablere en ansvarlig medlemstat ytterligere, se avsnitt 83.

Domstolen mener derfor at å tolke bestemmelsen slik at den angir en “innen rimelig tid “-frist ikke bare er uforenlig med formålene i Dublin-forordningen, men også uforenlig med det generelle systemet med overtakelse- og tilbaketakelsesprosedyrene, hvor det er et rammeverk med klart definerte, forutsigbare og relativt korte tidsfrister.

Når det er slik, må tredje setning i artikkel 5(2) tolkes slik at tilleggsprosedyren med bestridelse blir definitivt avsluttet ved utløpet av toukers-fristen for å svare på en bestridelse, uavhengig av om den anmodede medlemstaten har svart innen fristen eller ikke, se avsnitt 86. Som en konsekvens er det den anmodende medlemstaten som blir ansvarlig for å realitetsbehandle søknaden, med mindre det er tid igjen til å sende en ny anmodning om enten overtakelse eller tilbaketakelse innen tidsfristene i artikkel 21(1) og artikkel 23(2).

Domstolen legger til at tidsfristen for å svare på en anmodning etter artiklene 22(1) og (6) og 25(1) ikke har noen innvirkning på beregningen av tidsfristene for tilleggsprosedyren med bestridelse. Hvis implementeringsforordningen artikkel 5(2) skulle tolkes slik at prosedyren bare kunne gjennomføres innenfor de nevnte tidsfristene, slik at prosedyren bare ville ha vært mulig å gjennomføre hvor den anmodede medlemstaten fortsatt kunne svare på anmodningen, så ville det i praksis hindre gjennomføring av prosedyren, som ikke ville bidra til oppfyllelsen av Dublin-forordningen. Dermed kan den anmodende medlemstaten sende en bestridelse innen tre uker fra den mottok det negative svaret på anmodningen, selv om utløpet av tilleggsprosedyren, det vil si ved utløpet av perioden på to uker, skulle komme etter utløpet av tidsfristene i artikkel 22(1) og (6) og artikkel 25(1).

6. Domstolen kom etter dette til følgende konklusjoner

• Artikkel 5(2) i implementeringsforordningen må forstås slik at i prosessen med å avgjøre hvilken medlemsstat som er ansvarlig for å realitetsbehandle en søknad om beskyttelse, må en medlemstat som mottar en anmodning om overtakelse eller tilbaketakelse etter artikkel 21 eller 23 i Dublin III forordningen, etter å ha gjort de nødvendige undersøkelser, har avslått anmodningen innen tidsfristene i artikkel 22 og 25, og deretter mottar en bestridelse etter artikkel 5(2), i oppriktig samarbeidsånd etterstrebe å besvare bestridelsen innen toukers-fristen.
  
  
• Hvor den anmodede medlemstaten ikke svarer på bestridelsen innen toukers-fristen, skal tilleggsprosedyren definitivt avsluttes, med det resultat at den anmodende medlemstaten etter utløpet av fristen blir ansvarlig for å realitetsbehandle søknaden om beskyttelse. Det gjøres unntak fra dette der det fortsatt er tid igjen innenfor tidsfristene i artikkel 21(1) og 23(2) i Dublin III forordningen til å sende en ny anmodning.