UDI 2010-070 Familieinnvandring for borgere av Afghanistan

1. Innledning

Landets borgere er visumpliktige, og Utlendingsdirektoratet (UDI) har en svært streng praksis i forhold til utstedelse av visum til afghanere. De fleste søknadene om familieinnvandring fremmes av ektefeller som søker gjenforening med mann/kone som har fått oppholdstillatelse på grunnlag av søknad om asyl, eller har kommet hit som overføringsflyktning.

For utfyllende informasjon om Afghanistan vises det til Landinfo sine nettsider (ekstern lenke). Siden har både generell informasjon og grundige notater om relevante problemstillinger.

2. Dokumentasjon

Generelt er eldre dokumenter av noe større notoritet enn nyere dokumenter. Et hvilket som helst nytt afghansk dokument kan fremskaffes og utstedes på en gitt identitet mot betaling. Dette gjelder i følge ambassaden i Kabul både ordinære nasjonalitetspass og spesial- eller tjenestepass. Det finnes ikke rutiner for verifisering av eldre dokumenter. Eventuelle offisielle stempler kan imidlertid sammenholdes med det preget det aktuelle regimet benyttet på det tidspunkt da attestene skal ha blitt utstedt. Afghanske dokumenter blir grunnet generelt manglende notoritet som hovedregel ikke verifisert, og vil vanligvis kun bli vurdert som tilleggsinformasjon i saken.

På bakgrunn av den mangelfulle dokumentsituasjonen i Afghanistan blir det i alle saker innhentet følgesak for referansen. Dersom referansens sak ikke er sendt inn som følgesak, rekvireres den fra politidistriktet. Opplysningene som ble avgitt i referansens sak sammenholdes deretter med det som fremgår av den aktuelle søknaden. I tilfeller hvor referansen har søkt om asyl, vil familieoversikt og sentrale opplysninger normalt fremgå av asylintervjuet.

I Afghanistan anses fødselsdatoer normalt ikke å være av stor betydning. Videre kan navn divergere i stavemåte, og det er utbredt å benytte kallenavn. Det må derfor konstateres om det er oppgitt navn eller kallenavn i referansens tidligere sak. Navn kan også divergere i stavemåte. Analfabetisme og utdanningsnivå er i tillegg faktorer som må tas i betraktning når man vurderer opplysninger som gis, særlig for kvinners vedkommende. Rundt 85 % av afghanske kvinner er analfabeter, og omkring 70 % av mennene ifølge UNIFEM Afghanistan 2008. Det vesentlige for vurderingen er om opplysningene utover dette er sammenfallende.

Det presiseres at kulturer hvor skriftspråk er lite utbredt ofte har større grad av muntlig overføring og kommunikasjon enn ellers. Det er derfor ikke grunnlag for å sette likhetstegn mellom at en søker eller referanse er analfabet og at vedkommende ikke kan gi utfyllende opplysninger om slektskapsforhold og andre omstendigheter.

Dersom søkere fyller de øvrige vilkårene for en tillatelse, kan det tilbys DNA-test i alle saker der slektskap er avgjørende for om søkerne kommer inn under personkretsen. Se UDI 2010-035, for retningslinjer knyttet til DNA-analyse. Dersom det er et underholdskrav, og dette ikke er oppfylt, eller andre vilkår ikke er oppfylt, avslås søknaden på dette grunnlag og vi tar ikke stilling til personkrets/øvrige vilkår.

2.1. Fødselsattest, Tazkeera og identitetskort (Tazkeera certificate)

Kun om lag 1 % av befolkningen i Afghanistan har tradisjonelt vært i besittelse av fødselsattest. Praksis har tidligere vært at barn utstyres med et identitetskort ved fødsel, som foreldrene har kunnet registrere på hvilket tidspunkt de måtte ønske frem til barnet var syv år gammelt. Dette kom i stedet for fødselsattester. I samarbeid med UNICEF innledet afghanske myndigheter i 2008 et prosjekt for å utstyre alle nyfødte med fødselsattester. Målet er at alle barn i denne kategorien skal ha fått utstedt fødselsattest innen utløpet av 2009.

En del søkere fremlegger tazkeera/taskera, Eksempler på tazkeera finnes på DISCS- databasen under ”proof of identity”. som er en liten 16-20 siders identitetsbok hvor sentrale familie- og personopplysninger fremgår. Rundt 70 % av afghanere har et slikt dokument. Se Afghanistan Research and Evaluation Unit (AREU), 2006 (ekstern lenke). Den afghanske ambassaden i Oslo legger til grunn at de aller fleste afghanere fra sentrale strøk har en tazkeera. Dokumentet ble utstedt i Afghanistan fra 1973 til 1992. Alle tazkeera ble gitt individuelt serienummer, og er ikke like lette å forfalske som de nye ID-kortene. En tazkeera kan imidlertid som andre dokumenter forfalskes og er av begrenset verdi isolert sett.

ID-kort, såkalt Tazkeera Certificates, har nå erstattet den opprinnelige tazkeera. ID-kortene består av et enkelt ark i A4-format med bilde og opplysninger. De færreste på landsbygda skaffer seg dette før de er voksne. I mange tilfeller er de lokale folkeregistreringsdokumentene ødelagt. I tillegg blir barn, særlig de som er født hjemme, ofte ikke innført i registeret før de skal begynne på skole. Tazkeera Certificate kan utstedes til voksne personer ved at enten landsbylederen, den lokale imamen eller en eldre mannlig slektning av søkeren bekrefter søkerens identitet overfor det lokale Population and Statistics Office. Det er en forutsetning for å godta en mannlig slektnings forsikring at vedkommende selv er registrert i det lokale folkeregisteret. Søkeren oppsøker deretter det lokale politiet og fyller ut en søknad om ID-kort. Den lokale politisjefen skal så signere søknaden, og kortet kan deretter trykkes i provinshovedstaden.

I Kabul finnes et identitetsregister hvor lokale myndigheter sender inn kopi av ID-kort som blir utstedt. I følge Landinfo er det imidlertid ikke alle ID-kort som blir registrert. Registeret har ikke blitt ødelagt av krigføringen i landet. Ifølge den afghanske ambassaden i Oslo innebærer dette at en tazkeera som fremlegges for norske myndigheter kan verifiseres i samband med sentralregisteret i Kabul. Imidlertid vil ikke en tazkeera, til tross for at den er utstedt av rett myndighet i Afghanistan, alltid gi korrekte opplysninger om identitet. Verifiseringsmulighetene vil således i prinsippet begrense seg til å finne ut om en tazkeera er utstedt i en bestemt identitet, og man vil ikke kunne konkludere med at bærerens identitet er dokumentert. ID-kort fra Afghanistan er således ikke mer notoriske enn andre dokumenter fra landet.

2.2. Pass

Afghanske pass har grunnet prosedyrene for utstedelse generelt lav notoritet innholdsmessig. Det vises til at pass utstedes på bakgrunn av tazkeera, som igjen kan utstedes kun på bakgrunn av vitneprov. Selve dokumentet er imidlertid etter vår erfaring som oftest ekte. Afghanske borgere kan få utstedt pass både i Kabul og i alle de 34 provinshovedstedene i Afghanistan. Pass utstedes på grunnlag av framlagt tazkeera.

Dersom en pass-søker kun besitter en kopi av tazkeera, sendes kopien til Kabul for verifikasjon. Pass-søkere som ikke kan fremlegge tazkeera blir intervjuet med sikte på å avklare nasjonalitet og identitet. I følge den afghanske ambassaden i Islamabad aksepterte man tidligere to vitners bekreftelse på at en person var afghansk borger. Det opplyses fra offisielt hold at denne praksisen er avviklet. Det er imidlertid grunn til å tro at praksisen har fortsatt i noen grad, da den norske ambassaden i Islamabad kjenner til at pass i enkelte tilfeller fortsatt utstedes på bakgrunn av vitneutsagn.

2.2.1 Utstedelse av pass i Pakistan

I Pakistan utstedes afghanske pass ved ambassaden i Islamabad, samt ved generalkonsulatene i Peshawar, Karachi og Quetta. Prosedyrene for passutstedelse er de samme i Pakistan og i Afghanistan.

Noen afghanske pass-søkere i Pakistan kan ikke fremlegge annen dokumentasjon på identitet enn et refugee card som er utstedt av pakistanske myndigheter i samarbeid med UNHCR. Dette godtas ikke som dokumentasjon på at vedkommende er afghansk borger.

2.2.2 Utstedelse av dokumenter ved den afghanske ambassaden i Oslo

Den afghanske ambassaden i Oslo kan utstede flere typer dokumenter til afghanske borgere bosatt i Norden. Det kan utstedes fødselsattest, samt bekreftelse på afghansk nasjonalitet og statsborgerskap. I de fleste tilfeller utstedes denne dokumentasjonen på bakgrunn av dokumenter en søkeren allerede har.

I tilfelle en søker ikke er i besittelse av dokumentasjon må det fremskaffes to vitner med afghansk bakgrunn som kan garantere for vedkommendes nasjonalitet. Nærmere opplysninger fremgår av ambassadens hjemmesider.

2.2.3 Utstedelse av pass ved den afghanske ambassaden i Oslo

Den afghanske ambassaden i Oslo kan utstede pass til personer som kan dokumentere at de er afghanske borgere og som oppholder seg i Norden.

Det er ulike prosedyrer for passutstedelse avhengig av om pass-søkere kan fremlegge dokumentasjon på sin identitet. I tilfelle søkere er i besittelse av tazkeera, vil denne normalt være av størst verdi. Ved tvil om ekthet verifiseres dokumentet via Utenriksdepartementet i Kabul og det afghanske innenriksministeriet.

I tilfelle en pass-søker ikke er i besittelse av dokumenter, foretas blant annet et intervju av vedkommende ved ambassaden. Det blir da stilt spørsmål om tilknytning til hjemlandet og om det distriktet man opplyser å komme fra. Ambassadepersonellet vurderer også språk og dialekt. Ambassaden mener de i tilnærmet alle saker kan konkludere med sikkerhet om en person er av afghansk opprinnelse eller ikke. Dette skyldes blant annet at de ansatte selv kommer fra ulike deler av Afghanistan og således har inngående kjennskap til landet. I tillegg til intervjuet må to personer med afghansk pass og med en viss faglig bakgrunn garantere for at søkeren er afghaner.

I tilfeller hvor søkeren ikke kan fremlegge dokumentasjon, kan det foretas verifisering av identiteten via sentralregisteret i Kabul. For de som ikke selv har fått utstedt tazkeera sjekkes opplysninger om vedkommendes oppgitte far, da sistnevnte i de fleste tilfeller har fått utstedt tazkeera og således er oppført i registeret.

Ambassaden har etter å ha foretatt intervju erfart i noen saker at personer som har vist seg å være fra Pakistan og Iran har forsøkt å få utstedt afghansk pass. Ambassaden opplyser videre at de i noen tilfeller også er så vidt i tvil om søkeren nasjonalitet at søknad om pass blir avslått.

2.3. Dokumentasjon av inngått ekteskap

Ekteskap inngått i Afghanistan vil normalt ikke være registrert da dette ikke har vært vanlig. Det foreligger ikke et dokumentasjonskrav i Afghanistan, og ekteskapet inngås ofte muntlig. Det kan imidlertid foreligge en uregistrert vigselsattest. Det er liten sannsynlighet for at det foreligger dokumentasjon fra rurale strøk.

Dersom partene oppgir å ha felles barn, kan en DNA-test bidra til å bekrefte forholdet.

2.3.1 Vigsler ved den afghanske ambassaden i Oslo

Det følger av praksis etter lov av 30.06.1955 nr. 20 om ”når norsk tenestemakt kan halde brudvigjing i utlandet og utanlandsk tenestemakt i Norge”(ekstern lenke) at det er Utenriksdepartementet som er delegert adgang til å gi andre lands utenriksstasjon tillatelse til å vie i Norge.

Den afghanske ambassaden i Oslo har ikke vigselsrett og eventuell vigsel inngått ved ambassaden anerkjennes således ikke av norske myndigheter.

2.3.2 Ekteskap inngått før 01.01.2004

Som dokumentasjon på at ekteskapsinngåelse mellom afghanere har funnet sted i Pakistan før 01.01.2004 kreves det fremlagt original Nikah Nama som følger minstekravene til islamsk ekteskapslov, og dokumentasjon på at denne er registrert i den private registerprotokollen til Nikah Registrar. Det forekommer falske registreringer i Pakistan, og dokumentsituasjonen er generelt ikke tilfredsstillende. Det finnes heller ingen retningslinjer for registrering i den private registerprotokollen hos Nikah Registrar, og hva som eventuelt fremgår av denne vil kun være et moment i vurderingen av om en Nikah-seremoni virkelig har funnet sted.

Dersom partene ikke kan fremlegge registrert Nikah Nama, kreves det at det fremlegges en notarialbekreftet erklæring om at de er gift sammen med en ekteskapskontrakt. Erklæringen skal være undertegnet av begge.

Det godtas ikke som dokumentasjon på inngått ekteskap for denne gruppen at det kun fremlegges en vigselsattest med stempel fra afghansk ambassade eller generalkonsulat. Slik stempling innebærer ikke at attesten er registrert, og gir ingen notoritet til dokumentets innhold.

2.3.3 Ekteskap inngått etter 01.01.2004

Da det bød på problemer for afghanske borgere å ikke få registrert sin ekteskapsinngåelse i Pakistan, innførte den afghanske ambassaden i Islamabad for noen år tilbake en ny type vigselsattest, med gyldighet fra 01.01.2004. Eksempler finnes på DISCS- databasen. Denne skal fremlegges i saker hvor partene har inngått ekteskap i Pakistan etter denne dato.

Attesten kommer i form av et lite grønt eller hvitt hefte på 13 sider, hvor alle opplysninger er oversatt til engelsk. Attesten kan utstedes til alle afghanere som inngår ekteskap i Pakistan, og inneholder blant annet opplysninger om registreringsdato og identifisering av brudeparet og deres vitner ved bilde og signatur. Dokumentet har ikke mer notoritet enn andre afghanske dokumenter.

Attesten utstedes ved den afghanske ambassaden i Islamabad og av de afghanske generalkonsulatene i Peshawar, Quetta og Karachi.

2.4. Dokumentasjon på og undersøkelse av alder

Grunnet dokumentsituasjonen i Afghanistan kan det oppstå tvil om en søkerens reelle alder. Dette er som oftest aktuelt i saker hvor utfallet er betinget av at søkerne er under 18 år, eller hvor alder er avgjørende for om det er inngått gyldig ekteskap etter norsk rett. Det hender eksempelvis at det gjennomføres vigsler av jenter ned mot 10 års alder. Ekteskapsalder for kvinner i Afghanistan er 16 år. Vi er også kjent med at barn etter foreldrenes ønske kan få utstedt afghanske ID-kort som viser at de er eldre enn de virkelig er, slik at de kan begynne på skole tidligere.

Bildene på søknaden kan ofte gi en indikasjon på en søkerens alder. Ambassaden i Islamabad er for øvrig delegert kompetanse til å gjennomføre alderstester uten at UDI konsulteres i forkant. Gjennomføring av slik test forutsetter at søkeren eller foresatte har gitt samtykke til dette. Videre forekommer at ambassaden ved oversendelse av en søknad påpeker at det kan være grunn til å betvile en søkerens oppgitte alder.

3 Aktuelle problemstillinger

3.1. Omgåelsesekteskap

Migrasjonspotensialet fra Afghanistan er høyt grunnet politiske og økonomiske forhold i landet. Ved mistanke om omgåelsesekteskap vil parten(e) kunne kalles inn til utdypende intervjuer.

3.2. Tvangsekteskap

Ekteskap er vanligvis arrangert av familien og det er sannsynlig at mange ekteskap inngås etter bruk av press/tvang. I og med at dette er vanlig i Afghanistan, er det nærliggende å tro at det også skjer i tilknytting til personer bosatt her.

3.3. Bigami/flergifte

I Afghanistan kan menn ha inntil fire koner, og flergifte er ikke uvanlig. Det forekommer også at menn gifter seg med sin brors enke.

3.4. Quetta

Direktoratet har tidligere noe erfaring med at ikke-afghanere har påberopt seg afghansk identitet, for å få opphold i Norge, samt unngå at det stilles krav til dokumentasjon (f.eks. pakistanere fra Quetta). Hvis det foreligger holdepunkter for at herboende referanse egentlig er pakistansk borger vil det være aktuelt å vurdere tilbakekall av hans/hennes tillatelse. Verifisering kan foretas av ambassaden i Islamabad eller Kabul.

3.5. Politiske forhold

Situasjonen i landet tilsier at det vil finne sted praktiske og politiske endringer som kan få konsekvenser for vår saksbehandling. Det vil derfor være behov for å jevnlig oppdatere krav til dokumentasjon og øvrig praksis knyttet til disse sakene.

4 Avledet status

Dersom søkeren er ektefelle eller barn til referanse som har innvilget asyl, vurderes avledet asyl, jf. utlendingslovens § 28 sjette ledd jf. utlendingsforskriftens § 7-2. Retningslinjer følger av egen retningslinje.

5 Sikkerhetssaker og utelukkelse fra retten til flyktningstatus

5.1 Sikkerhetssaker

Saker som berører grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn («sikkerhetssaker») skal behandles etter reglene i utlendingsloven kapittel 14. Det er F1 som har ansvar for å vurdere mulige sikkerhetssaker og for den videre oppfølgingen med PST eller Utenriksdepartementet og eventuell foreleggelse for Justis- og beredskapsdepartementet.

Saksbehandleren skal sende saken til F1 dersom den berører eller kan berøre grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn. Ved tvil bør saken oversendes. Saken skal oversendes uavhengig av utfall. En veiledende indikatorliste er gitt i punkt 5 i GI-10/2022 Instruks om behandling av saker som kan berøre grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn etter utlendingsloven kapittel 14, § 35, og saker etter eksportkontrollregelverket.

Saksbehandleren skal alltid ta utgangspunkt i det som står i UDI 2014-004 Asylpraksis Afghanistan som viser til tilfeller der saken skal sendes til F1.

5.2 Utelukkelse

Forhold som kan danne grunnlag for eksklusjon (utelukkelse) fra flyktningstatus danner grunnlag for utvisning, og dermed også grunnlag for å nekte oppholdstillatelse på annet grunnlag enn beskyttelse. Dette følger av bestemmelsene i utl. §§ 66 (1) bokstav g, 67 (1) bokstav e og 68 (1) bokstav d.

Dersom det er holdepunkter for at søkeren har gjort seg skyldig i forhold som nevnt i utl. § 31, skal saken sendes til F1. Forholdene som nevnes i utl. § 31 er blant annet alvorlig grunn til å anta at søkeren har begått en krigsforbrytelse eller har gjort seg skyldig i en alvorlig ikke-politisk forbrytelse (§ 31 1), eller at søkeren har fått endelig dom for en særlig alvorlig forbrytelse og av den grunn utgjør en fare for det norske samfunnet (§ 31 2). Terskelen for oversendelse skal være lav, alle tvilssaker sendes F1.

6 Forholdet til utenriksstasjonene

6.1. Representasjon

Norge har, per i dag, ingen representasjon som tar imot og forbereder utlendingssaker i Afghanistan. Søknadene fremmes i all hovedsak gjennom de norske ambassadene i Islamabad og Teheran. Ambassaden i Teheran vil kun ta imot søknader dersom søkerne har lovlig opphold i landet, jf. § 10-2 i utlendingsforskriften. Dette kreves ikke ved ambassaden i Islamabad.

6.2. Språk

Innreisemeldinger skrives på engelsk og sendes via e-post. Avslagsvedtak skrives på engelsk og sendes som brev dersom søkeren ikke har fullmektig i Norge.

6.3. Referansenummer

Ambassaden har eget referansenummer på familieinnvandringssøknader. Nummeret står påført i referansefeltet på oversendelsesbrevet og bør brukes ved alle henvendelser til ambassaden.

7. D-visum

Dokumentsituasjonen i Afghanistan er såpass mangelfull at det normalt er behov for ytterligere undersøkelser av opplysninger om familierelasjoner. Dette vil normalt medføre at det foreligger slik tvil som nevnt i UDI 2013-001 om D-visum, at en søknad om D-visum vil bli avslått. Det må likevel alltid foretas en individuell vurdering.

8. Verifisering

8.1. Verifisering Kabul

Det er flere muligheter for verifisering av identitet og andre opplysninger for søkere som opplyser å være fra Afghanistan.

Ambassaden i Kabul innledet høsten 2008 samarbeid med en lokal advokat, som kan foreta verifiseringer i noen grad. Det ambassaden mener kan være særlig aktuelt å verifisere er dokumenter vedrørende identitet og skilsmisse. Det er også i mange tilfeller mulig å finne ut om en person som opplyses å være død virkelig er det. Det kan blant annet undersøkes om vedkommende har en gravplass. Dette er av særlig betydning i saker hvor barn oppgir at en eller begge foreldre er døde, eller hvor det opplyses at tidligere ektefelle er død.

Identity Checking Unit (IDCU) i det afghanske innenriksministeriet har som oppgave å verifisere angivelige afghanske borgeres nasjonalitet, geografiske tilhørighet og familietilknytning. IDCU ble opprettet i 2004 med økonomisk støtte fra blant annet Danmark. Ambassaden i Kabul melder om at IDCU samarbeider med International Organization for Migration (IOM) for å stadig høyne kvaliteten på verifiseringene. Dersom det er tvil om en søkerens identitet i familiegjenforeningssaker, kan opplysninger om navn på foreldre, bosted i Afghanistan og bilde av personen oversendes IDCU via ambassaden i Kabul. IDCU kan deretter gjøre undersøkelser lokalt for å verifisere den oppgitte identiteten.

8.2. Verifisering Islamabad

Opplysninger og dokumenter kan verifiseres via ambassaden i Islamabad. UDI anmoder om verifisering ved å sende en skriftlig anmodning på engelsk til ambassaden i Islamabad.