UDI 2014-010 Partsinnsyn etter forvaltningsloven

1. Innledning

Denne retningslinjen skal gi veiledning for hvordan Utlendingsdirektoratet (UDI) skal behandle krav om partsinnsyn etter forvaltningsloven (fvl.) §§ 18-21 (ekstern lenke). Retningslinjen gir også veiledning for informasjonsplikten etter fvl. § 17 (ekstern lenke).

Partsinnsynsreglene er ett av flere sett med innsynsregler. Også andre regelverk regulerer innsyn. Partsinnsynsreglene gjelder kun for sakens parter og for sakens dokumenter.

Denne retningslinjen gir ikke veiledning for innsynskrav etter offentleglova. Innsyn etter offentleglova gjelder for alle, ikke bare for den som er part. Dersom innsynskravet ikke fremmes av en part (eller partens representant), og ikke gjelder sak om enkeltvedtak eller ikke er et saksdokument, så kan innsynskravet ikke anses som et partsinnsynskrav etter forvaltningsloven. Innsynskravet må eventuelt behandles etter offentleglova. UDI 2016-006 Innsyn etter offentleglova gir særskilte retningslinjer om dette.

Retningslinjen gir heller ikke veiledning for innsyn etter personvernlovgivningen. De registrertes rettigheter etter personvernlovgivningen (ekstern lenke til UDI-biblioteket, krever innlogging) gir særskilte retningslinjer om dette.

Retningslinjen gir ikke praktiske rutiner for behandling av innsynskrav.

2. Hvorfor har vi regler om partsinnsyn - rettslig utgangspunkt

Partsinnsyn er partens rett til å gjøre seg kjent med opplysninger i egen sak. Reglene om partsinnsyn har som formål å ivareta partens rett til kontradiksjon. Innsyn skal også bidra til å sikre at alle sider av saken kommer fram, slik at beslutninger blir fattet på rett grunnlag. At parten får se opplysningene i saken sin, vil også fremme tilliten til forvaltningen.

Utlendingsloven har ingen særregler om partsinnsynsretten. Det er derfor forvaltningslovens regler som gjelder i utlendingssaker, jf. utlendingsloven § 80.

Bestemmelsen om partsinnsyn finnes i fvl. §§ 18-19 (ekstern lenke). Fvl. § 18 slår fast at en part som hovedregel har rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter.

Forvaltningslovens regler om taushetsplikt er derfor ikke til hinder for at opplysningene i en sak gjøres kjent for sakens parter, jf. fvl. § 13b nr. 1 (ekstern lenke).

Det er imidlertid en rekke unntak fra hovedregelen. Som beskrevet nedenfor vil unntaksbestemmelsene ivareta ulike hensyn.

Fvl. §§ 20-21(ekstern lenke) har saksbehandlingsregler for gjennomføringen av innsynsretten, avslag på innsyn og klageadgang.

2.1. Hvem har rett til partsinnsyn

Det er kun sakens part eller partenes fullmektig som har rett til partsinnsyn jf. fvl. § 18 første ledd, jf. § 12 (ekstern lenke).

Hvem som er part i en utlendingssak er regulert i utlendingsforskriften § 17-1, jf. fvl. § 2 første ledd bokstav e (ekstern lenke), der det fremgår at det er søkeren som anses som part. Dette innebærer at for eksempel en referanseperson ikke er part i ektefellens søknad om familieinnvandringstillatelse. I saker som ikke beror på søknad (bortvisning-, utvisning- og tilbakekallsaker) vil det kun være den som saken retter seg mot som er å anse som part.

Utlendingsforskriften § 17-1 annet ledd sier at parten har rett til å la seg bistå av en fullmektig i saken, jf. fvl. § 12 (ekstern lenke), og at fullmektig som ikke er advokat, skal legge frem skriftlig fullmakt. Dette innebærer at rettshjelpere, slik som Jussbuss, JURK, SEIF eller Gatejuristen må fremlegge fullmakt fra parten.

Når det gjelder behov for fullmakt i saker som gjelder tvangsekteskap, se vedlegget til denne retningslinjen.

2.1.1. Saker som gjelder mindreårige barn

Vergers rettigheter følger av vergemålsloven. Foreldre med foreldreansvar har som hovedregel innsyn i sine mindreårige barns saksdokumenter.

I noen tilfeller kan det være motstridende interesser mellom foreldre (med foreldreansvar) og deres mindreårige barn. For eksempel kan det være at et barn forteller at foreldrene har utsatt dem for ulike overgrep, slik som tvangsekteskap, vold eller menneskehandel. I slike saker oppnevnes en midlertidig setteverge under asylintervjuet, jf. utlendingsloven § 81 fjerde ledd. Siden foreldrene har foreldreansvar, vil de ha partsrettigheter og kunne be om innsyn i barnets sak. I disse tilfellene kan det være aktuelt å unnta opplysningene fra partsinnsyn etter fvl. § 19 første ledd bokstav d eller § 19 annet ledd bokstav b (ekstern lenke). Se punkt 3.3.2 og 3.3.4 for nærmere omtale av disse unntaksbestemmelsene.

Barn har selvstendige partsrettigheter. Barn har rett på partsinnsyn i egen sak, uavhengig av verge, jf. fvl. § 18 første ledd annet punktum (ekstern lenke). Barn under 15 år har ikke krav på å se taushetsbelagte opplysninger, jf. § 18 første ledd tredje punktum (ekstern lenke). I disse tilfellene vil det være vergen/foreldrene som ivaretar barnets behov for partsinnsyn. 

2.2. Hvordan får parten innsyn

Reglene om partsinnsyn i fvl. §§18- 21 (ekstern lenke), forutsetter at parten (evt. fullmektigen) ber om innsyn på eget initiativ.

Parten trenger ikke oppgi grunnen til at han eller hun ønsker å se sakens dokumenter.

2.3. Hvem skal forespørsel om innsyn rettes til

Parten (evt. partens fullmektig), skal rette forespørselen om innsyn til det organet som skal avgjøre saken, eller som er ansvarlig for saksforberedelsen.

I utgangspunktet er det det organet som mottar innsynskravet som skal behandle det. Siden det er flere etater i utlendingsforvaltningen med ulikt ansvar i saksbehandlingsløpet, kan det oppstå spørsmål om hvem som skal få ansvar for å behandle et innsynskrav. Forvaltningsloven regulerer ikke dette spørsmålet. I juridisk teori fremgår det at innsyn iallfall må kunne kreves hos vedtaksorganet. Er kompetansen delt mellom to eller flere organer, kan innsyn kreves hos begge eller alle. Er vedtaket påklaget, kan innsyn kreves både hos førsteinstansen og hos klageinstansen. I praksis kan det være mest hensiktsmessig at det er det organet som har saken til utredning eller behandling hos seg, som behandler innsynskravet. En slik ordning kan avtales mellom organene forutsatt at partens rettigheter ivaretas.

2.4. Fra hvilket tidspunkt kan parten kreve innsyn

Retten til partsinnsyn etter fvl. § 18 (ekstern lenke) inntrer som hovedregel straks saken er kommet i gang. Det vil si også før det er truffet vedtak.

Det er ingen grense for innsynsrettens varighet. Innsynsretten gjelder også etter at vedtaket er truffet, jf. fvl. § 18 første ledd annet punktum (ekstern lenke).

2.5. Hva kan det kreves innsyn i – «sakens dokumenter»

En part har som hovedregel rett til å gjøre seg kjent med alle sakens dokumenter, jf. fvl. § 18 første ledd (ekstern lenke).

Hva som er et saksdokument følger av fvl. § 2 første ledd bokstav f (ekstern lenke), som gir følgende definisjon: «dokument: en logisk avgrenset informasjonsmengde som er lagret på et medium for senere lesing, lytting, fremføring, overføring eller liknende». Offentleglova § 4 første ledd (ekstern lenke), og Rettleiar til Offentleglova (ekstern lenke) gir mer detaljert veiledning. Definisjonen er teknologinøytral. Alle de dokumentene som belyser og begrunner enkeltvedtaket, vil være en del av sakens dokumenter uavhengig av format. F.eks. søknadsskjema, forvaltningsintervjuer, språktester, lydfiler, rapporter, kart, foto, notater, e- post, vedtaksutkast og interne merknader er også en del av sakens dokumenter. Se for øvrig punkt 3.2 om innsyn i interne dokumenter.

Muntlige opplysninger, for eksempel fra telefonsamtaler, notater i Super Office og notater i andre UDI-systemer, skal nedtegnes og dokumentføres. Dette fremgår av fvl. § 11d annet ledd (ekstern lenke). Tips, herunder anonyme tips, skal også dokumentføres, og inngår i «sakens dokumenter». Innsynsretten går imidlertid lenger enn arkivplikten. Dette innebærer at partens rett til å se sakens dokumenter ikke er begrenset til det som er arkivpliktig.

Kravet om innsyn må gjelde en sak. Det som inngår i samme avgjørelsesprosess utgjør én sak. En person kan ha hatt flere saker til behandling av utlendingsmyndighetene tidligere. Hvis parten ikke spesielt ber om å få innsyn i hele sakshistorikken/alle saker, kan vi forutsette at en forespørsel om innsyn bare gjelder den siste aktuelle saken.

Når det gjelder opplysninger om referansepersonens vandel som har betydning for vurdering av vilkårene for familieetableringstillatelser jf. UDI 2010-041 Utlevering av vandelsopplysninger ved søknad om familieinnvandring, så har parten som hovedregel krav på innsyn i disse opplysningene. I de tilfeller vandelsopplysningene har ført til avslag på søknaden om oppholdstillatelse, vil vandelsopplysninger også fremgå av begrunnelsen i vedtaket. Se nærmere i Ot.prp. nr. 109 (2004-2005) Om lov om endringer i utlendingsloven (beskyttelse mot tvangsekteskap og mishandling i ekteskap og vern av utenlandske arbeidstakeres lønns- og arbeidsvilkår mv. (ekstern lenke)

En part har som hovedregel ikke innsyn i dokumenter i andre personers utlendingssaker (f.eks.  familiemedlemmers saker), selv om informasjonen fra disse sakene kan være nødvendige å anvende i saksbehandlingen. Dersom UDI bruker opplysninger fra en annen sak (f.eks. fra brorens sak) i forbindelse med saksbehandlingen av partens sak, så vil det være snakk om å viderebehandle personopplysninger fra én sak til bruk i en annen. Dette har UDI hjemmel til å gjøre etter utf. § 17-7 a siste ledd, forutsatt at det er nødvendig av kontrollhensyn og sakene har en forbindelse m.v. Dersom UDI viderebehandler opplysninger på denne måten, skal saksbehandler journalføre det aktuelle dokumentet i saken som er til behandling. Saksbehandleren må imidlertid sladde opplysninger som ikke er relevante for den aktuelle saken. Saksbehandleren kan alternativt utarbeide et notat med de nødvendige opplysningene som viderebehandles fra en annen sak og journalføre dette i saken som er til behandling. Å journalføre dokumenter eller opplysninger vi henter fra andres saker er viktig for at parten skal kunne ivareta sin kontradiksjon. At vi henter opplysninger fra andres saker vil ikke føre til et brudd på taushetsplikten vi har ovenfor den andre personen/de andre personene, under forutsetning at det ikke hentes flere opplysninger enn det som er nødvendig. Se mer informasjon om taushetsplikt i UDI 2010-149 Taushetsplikt i utlendings- og statsborgersaker. Dersom den som er part i saken ber om innsyn i de sladdede opplysningene tilhørende den andre personens sak eller andre dokumenter i vedkommendes sak (f.eks. brorens sak), må dette vurderes som et innsynskrav etter offentleglova (siden parten ikke er part brorens sak). Et slikt innsynskrav kan avslås med hjemmel i offentlegforskrifta § 9 fjerde ledd (ekstern lenke), se også mer informasjon i UDI 2016-006 Innsyn etter offentleglova. 

3. Unntak fra partsinnsynsretten

3.1. Generelt om unntakene

Partsinnsyn kan nektes etter ulike bestemmelser i forvaltningsloven.

Unntaksbestemmelsene kan kategoriseres slik:

• Unntak grunnet dokumentets karakter - interne dokumenter jf. fvl. §§18a -, 18c (ekstern lenke). Hele dokumentet kan holdes utenfor innsyn.

• Unntak grunnet opplysningens karakter - dokumentets innhold jf. fvl. § 19 (ekstern lenke)

Offentleglova har tilsvarende bestemmelser om unntak fra innsyn. «Rettleiar til offentleglova» kan derfor gi en god veiledning for vurderinger etter forvaltningslovens bestemmelser om innsyn, selv om den ikke kan anvendes direkte.

Nedenfor gir vi en kort oversikt over unntaksbestemmelsene.

3.2. Dokumenter til bruk i intern saksforberedelse «interne dokumenter»

Det er adgang til å unnta dokumenter/opplysninger til bruk i den interne saksbehandlingen etter nærmere bestemte vilkår. Unntaket er begrunnet i at forvaltningen har behov for å skjerme interne arbeidsprosesser, bl.a. for å kunne prøve ut argumenter og skissere løsninger. Forutsetningen for å kunne anvende dette unntaket er at det ikke er sendt utenforstående. Er det allerede sent ut (til for eksempel parten), da er det ikke lenger et «internt dokument», med unntak av når dokumentene sendes til klageorganet eller til Sivilombudet i forbindelse med deres saksbehandling).

Interne dokumenter er dokumenter som UDI har opprettet selv og som ikke er sendt ut av UDI, eller dokumenter UDI har innhentet utenfra for den interne saksforberedelse.

For nærmere beskrivelse av hva som ligger i begrepet interne dokumenter, se punkt 7 i Rettleiar til offentleglova (ekstern lenke).

De interne dokumentene som kan unntas kan deles i følgende kategorier:

• dokumenter som utarbeides av UDI selv til bruk i egen saksbehandling (organinterne dokumenter) jf. fvl. § 18a (ekstern lenke). Eksempler er interne vurderinger/merknader i en enkeltsak, som f.eks. gir uttrykk for foreløpige vurderinger, vedtaksutkast, notater til leder,

• dokumenter som UDI har innhentet fra underordnet organ til bruk i sin interne saksforberedelse, jf. fvl. § 18b første ledd (ekstern lenke). Eksempler på dette er dokumenter UDI har innhentet fra politiet og utenriksstasjoner når disse forbereder saker for UDI,

• dokumenter innhentet utenfra som inneholder råd og vurderinger om hvordan UDI bør stille seg i en sak, jf. fvl. § 18b annet ledd (ekstern lenke).

• dokument som er en bestilling om innhenting av dokument som nevnt i første og andre ledd, jf. § 18b tredje ledd.

Som hovedregel praktiserer UDI ikke merinnsyn etter fvl. § 18 siste ledd for vedtaksutkast og interne merknader og lignende (organinterne dokumenter). Bakgrunnen for bestemmelsen om adgang til å gjøre unntak for interne dokumenter etter fvl. § 18a er å sikre en betryggende og effektiv saksbehandling i en fortrolig sfære, hvor alle sider av saken kan diskuteres åpent. Notater og utkast har ikke en slik form at de egner seg for fremleggelse utenfor UDI. De er oftest heller ikke vært kvalitetssikret på samme måte som det endelige vedtaket. De delene av dokumentet som gjelder faktiske opplysninger eller generelle vurderinger om faktum eller juss, har parten likevel krav på innsyn i jf. fvl. § 18c første ledd første punktum (ekstern lenke). Dette gjelder likevel ikke dersom de faktiske opplysningene er uten betydning for avgjørelsen eller når opplysningene finnes i et annet dokument som parten har tilgang til, jf. fvl. § 18c første ledd annet punktum (ekstern lenke).

Begrepet «faktiske opplysninger» skal tolkes vidt. Ikke bare har parten rett til å gjøre seg kjent med spesifikke og presise faktiske opplysninger, men også med opplysninger som bygger på vurderinger.

Det stilles ikke noen formkrav til hvordan de faktiske opplysningene skal gis til parten, herunder at UDI må sladde dokumentet. UDI kan for eksempel utarbeide et eget dokument der vi fører inn de faktiske opplysningene.

Når det gjelder innsyn i dokumenter til bruk i intern saksforberedelse i saker som omhandler tvangsekteskap, se vedlegg til denne retningslinjen.

3.3. Unntak fra innsyn grunnet opplysningenes innhold

Selv om en part som hovedregel har krav på innsyn, kan innsyn nektes grunnet opplysningenes innhold, jf. fvl. § 19 (ekstern lenke). Dette unntaket gjelder bare den enkelte opplysningen, ikke hele dokumentet som sådan.

Punktene under viser noen aktuelle tilfeller.

3.3.1. Opplysninger som har betydning for utenrikspolitiske interesser, eller nasjonale forsvars- eller sikkerhetsinteresser, jf. fvl. § 19 første ledd bokstav a

En part har ikke krav på å gjøre seg kjent med opplysninger i et dokument som er av betydning for Norges utenrikspolitiske interesser eller nasjonale forsvars- eller sikkerhetsinteresser, når slike opplysninger kan unntas etter offentleglova §§ 20-21 (ekstern lenke) jf. fvl. § 19 første ledd bokstav a (ekstern lenke). 

Behovet for å gjøre unntak av hensyn til utenrikspolitiske interesser, må vurderes konkret i den enkelte saken. Nærmere beskrivelse av hva som ligger i vilkårene finnes i punkt 8.5. i Rettleiar til offentleglova (ekstern lenke).

Det er for øvrig gitt særskilte instrukser om ansvar for håndtering av spørsmål om partsinnsyn i saker om utenrikspolitiske hensyn og grunnleggende nasjonale interesser etter utlendingsloven kapittel 14 og § 35, se GI-20/2023 punkt 12.

I denne sammenheng nevnes også at dokumenter kan være gradert i henhold til sikkerhetsloven (ekstern lenke) eller beskyttelsesinstruksen (ekstern lenke). Dette kan f.eks. være informasjon som vi mottar fra PST i tilknytning til enkeltsaker som berører grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn. Verken sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen har særskilte bestemmelser om partsinnsyn. Dersom de aktuelle opplysningene er undergitt taushetsplikt etter sikkerhetsloven, har parten aldri krav på innsyn i disse. Taushetsbelagte opplysninger etter sikkerhetsloven går m.a.o. foran forvaltningslovens regler om rett til partsinnsyn.

UDI har utarbeidet egne retningslinjer for informasjonsutveksling mellom utlendingsmyndighetene og PST, se Informasjonsutveksling mellom UDI og PST (ekstern lenke til UDI-biblioteket, krever innlogging).

Når det gjelder opplysninger om straffbare forhold, se også punkt 3.3.4.2.

3.3.2. Opplysninger som det «må anses utilrådelig at han får kjennskap til», jf. fvl. § 19 første ledd bokstav d

En part har ikke krav på å se opplysninger som det må anses «utilrådelig at han får kjennskap til», av hensyn til partens helse eller forhold til personer som står ham nær (f eks nær familie eller venner).

Hensynet bak unntaksbestemmelsen er at parten ikke alltid har godt av å bli kjent med visse opplysninger og tar blant annet sikte på tilfeller hvor slike personer har gitt nedsettende uttalelser eller sterkt kritisert parten for hans legning eller adferd. I forarbeidene nevnes det som eksempel barnevernssaker og andre saker om familieforhold der det kan skape problemer for partens resosialiseringsprosess og tilpasning til de personer det angår, dersom parten får kjennskap til opplysningene. Opplysninger om voldelig adferd overfor andre familiemedlemmer er også en relevant problemstilling. Med personer som står ham nær sikter loven til familie, venner, gode naboer mv. Mer tilfeldige bekjente faller utenfor.

Hva som ligger i begrepet «utilrådelig» må alltid vurderes konkret. Unntaksbestemmelsen skal brukes med varsomhet, så det er ikke tilstrekkelig at det er uheldig eller lite ønskelig at parten får kjennskap til opplysningene. Det må foreligge tungtveiende grunner for å nekte partsinnsyn. En slik grunn kan f.eks. være at en lege har anbefalt at visse opplysninger ikke bør formidles parten.

Saksbehandleren må alltid vurdere om anonymisering av opplysningene er et tilstrekkelig tiltak.

Utlendingsforvaltningen kan uansett gjøre opplysningene kjent for en representant for parten, f.eks. fullmektig eller verge, med mindre særlige grunner taler imot. Det blir opp til representanten om opplysningene bør gjøres kjent for parten, med mindre forvaltningen har satt vilkår om at representanten ikke skal bringe opplysningene videre. At representanten ikke har taushetsplikt ovenfor parten kan tas med i vurderingen av om det foreligger «særlige grunner», i tilfeller der det synes nærliggende at den som er representant vil bringe opplysningene videre.

3.3.3. Opplysninger som gjelder en annen persons helseforhold, jf. fvl. § 19 annet ledd bokstav a

Unntaksbestemmelsen forutsetter en konkret interesseavveiing mellom partens behov for innsyn og behovet for hemmelighold. I utgangspunktet vil det være helseopplysninger av ømfintlig art som faller inn under unntaksbestemmelsen i fvl. § 19 andre ledd bokstav a (ekstern lenke). Unntaket kan omfatte både fysiske og psykiske helseforhold.

3.3.4. Opplysninger som av «særlige grunner ikke bør meddeles» parten, jf. fvl. § 19 annet ledd bokstav b

Fvl. § 19 andre ledd bokstav b (ekstern lenke) gir hjemmel for å nekte en part å gjøre seg kjent med opplysninger som gjelder forhold som av «særlige grunner» ikke bør meddeles videre. Det følger av innledningen til fvl. § 19 andre ledd (ekstern lenke) at vi (i motsetning til unntakene i § 19 første ledd) ikke kan nekte en part innsyn etter denne bestemmelsen, dersom det er av vesentlig betydning for ham å gjøre seg kjent med disse opplysningene.

Unntaksbestemmelsen gjelder kun opplysninger, og ikke dokumentet som sådan. Dersom vi skal avslå innsyn i visse opplysninger på dette grunnlaget, vil parten i utgangspunktet ha rett til å se dokumentet i sladdet versjon.

Unntaket forutsetter en konkret vurdering der partens behov for innsyn må vurderes mot behovet for hemmelighold. Unntaksbestemmelsen må praktiseres med varsomhet av hensyn til partens kontradiksjon.

Bestemmelsen er brukt for å beskytte identiteten til en kilde eller grunnet kontroll- og etterforskningshensyn. Unntaksbestemmelsen kan også tenkes brukt til å beskytte opplysninger om en annen persons vandel grunnet personvernhensyn.

Noen praktiske tilfeller er presentert nedenfor.

Når det gjelder innsyn i saker som gjelder tvangsekteskap og mulighet til å gjøre unntak med hjemmel i fvl. § 19 annet ledd bokstav b (ekstern lenke), se vedlegget til denne retningslinjen.

3.3.4.1. Kildevern, fvl. § 19 annet ledd bokstav b

Fvl. § 19 annet ledd bokstav b (ekstern lenke) gir hjemmel til å unnta opplysninger fra partsinnsyn av hensyn til å beskytte en kilde, da dette kan betegnes som «særlige grunner». Å beskytte en kilde kan både være aktuelt i forbindelse med verifisering eller når vi mottar tips.

Behovet for å gjøre unntak av hensyn til å beskytte kilden må vurderes konkret i den enkelte saken, og veies opp mot partens behov for innsyn. Ved behov for å beskytte en kilde må UDI alltid vurdere om innsyn kan gis ved å anonymisere dokumentet.

Et eksempel er en avgjørelse fra Høyesteretts kjæremålsutvalg (Rt.1993 s. 1409, ekstern lenke til Lovdata Pro, krever innlogging), om innsyn i en verifiseringsrapport i en asylsak. Kjennelsen slår fast at det ikke var i strid med forvaltningsloven å nekte å oppgi hvilke personer som hadde gitt opplysninger til den aktuelle ambassaden i deres verifiseringsarbeid. Å gi innsyn ville innebære en fare for represalier av farlig karakter for kilden. Avslaget ble hjemlet i fvl. § 19 annet ledd punkt b. Se også Rt. 2010 s. 1404 (ekstern lenke til Lovdata Pro, krever innlogging) om dokumentinnsyn i forbindelse med rettslig overprøving av et vedtak om avslag på permanent oppholdstillatelse. Av hensyn til forvaltningens kilder kunne det gjøres unntak fra partens innsynsrett, jf. fvl. § 19 (ekstern lenke).

3.3.4.2.  Kontrollhensyn og etterforskningshensyn jf. fvl.  § 19 annet ledd bokstav b - opplysninger om straffbare handlinger m.v.

Det kan være aktuelt å unnta opplysninger fra partsinnsyn grunnet etterforskningshensyn eller kontrollhensyn jf. fvl. § 19 annet ledd bokstav b (ekstern lenke), da dette kan betegnes som «særlige grunner». Hvorvidt denne unntaksbestemmelsen kan komme til anvendelse må vurderes konkret. Faren for bevisforspillelse vil være sentral i en slik vurdering.

Kontrollhensyn og/eller etterforskningshensyn må veies opp mot partens mulighet til å ivareta sine interesser. Som et eksempel kan nevnes en uttalelse fra Sivilombudet fra 2007 (om innsyn i en statsborgerskapssak). I denne saken mente Sivilombudet at det var «akseptabelt» å nekte innsyn i dokumenter fra Kripos om krigsforbrytermistanke med hjemmel i fvl. § 19 annet ledd bokstav b (ekstern lenke), se Sivilombudsmannens uttalelse 2007/721 (ekstern lenke). 

I saker som har opplysninger om straffbare handlinger som ikke kan relateres til avsluttede forhold, må det vurderes om utlendingsmyndighetene skal kontakte politiet før opplysningene forelegges parten. Opplysningene kan være unntatt fra innsyn etter straffeprosessloven § 242 (ekstern lenke), fordi de kan skade etterforskning. Det vil i slike tilfeller være uheldig om parten får innsyn i de aktuelle opplysningene av utlendingsmyndighetene.

I utlendingssaker er det ofte slik at opplysninger om straffbare handlinger angår avsluttede forhold, som parten allerede har kjennskap til, for eksempel rettskraftige dommer. Tilsvarende gjelder for opplysninger om parten fra strafferegister og bøteregister. I slike saker vil det derfor ikke være noen grunn til å nekte partsinnsyn.

3.3.5. Utsatt partsinnsyn av en sak som er under utredning jf. fvl. § 20 første ledd andre punktum

Hovedregelen er at innsyn skal gis uten ugrunnet opphold (dvs. innen 1-3 virkedager).

Fvl. § 20 (ekstern lenke til Lovdata) åpner imidlertid for å utsette innsyn, dersom partsinnsyn kan motvirke muligheten til å få saken avklart. Det er særlig hensynet til bevisforspillelse i saksbehandlingsprosessen som begrunner dette unntaket, jf. Ot.prp. Nr. 3 (1976-1977)Om lov om endringer i lov 10 februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (regler om taushetsplikt m. m) s. 82 (ekstern lenke til Lovdata Pro, krever innlogging).  

Adgangen til å unnta etter denne bestemmelsen foreligger kun så lenge undersøkelser pågår og til saken er avklart. I forarbeidene til bestemmelsen står det at forvaltningen kan «vente noe». UDI må sørge for å sikre parten kontradiksjon før vedtaket treffes. Bestemmelsen kan ikke brukes som en generell hjemmel til å avskjære rett til partsinnsyn i saker som ligger i påvente av å bli utredet. Kjerneområdet for bruk av dette unntaket er at det foreligger en konkret og aktiv undersøkelse, for eksempel undersøkelse i sosial medier, som gir behov for utsatt partsinnsyn i en periode. I den konkrete vurderingen må partens behov for innsyn (kontradiksjon) veies opp mot UDIs mulighet til å få saken undersøkt på dette tidspunktet, sett i lys av hvor alvorlig saken fremstår.

Det er ikke gitt særlige saksbehandlingsregler for beslutninger om utsatt innsyn. Praksis i UDI er at slike beslutninger gis skriftlig og at det gis klageadgang.

4. Merinnsyn

Når det er adgang til å gjøre unntak fra partsinnsyn skal UDI likevel vurdere å gi helt eller delvis innsyn etter en konkret helhetsvurdering. Motsatt skal vi ikke vurdere merinnsyn dersom vi har en plikt til å unnta opplysningene fra innsyn. 

I merinnsynsvurderingen må hensynet bak den aktuelle unntaksbestemmelsen må veies opp mor partens behov. Innsyn bør gis dersom hensynet til parten veier tyngre enn behovet for unntak, jf. fvl. § 18 annet ledd (ekstern lenke).

I merinnsynsvurderingen vil tidsaspektet være et relevant moment, da hensynet bak unntaket kan svekke seg over tid. Et annet moment er hvorvidt skadevirkningene kan være langsiktige for forvaltningen. Det å gi innsyn i interne dokumenter vil kunne skade den frie og åpne dialogen i fremtidige saker og ikke bare i den konkrete saken det er bedt om innsyn i.

Bestemmelsen om merinnsyn svarer til offentleglova § 11(ekstern lenke) om meroffentlighet. For mer informasjon om merinnsynsplikten vises det derfor til Rettleiar til offentleglova (ekstern lenke).

5. Krav til saksbehandlingstid

Innsynssaker skal prioriteres og behandles raskt.

Krav om innsyn skal avgjøres «uten ugrunnet opphold»jf. fvl. § 11a (ekstern lenke). Dette gjelder også behandling av klager.

Hva som skal regnes som «uten ugrunnet opphold» må vurderes konkret ut fra om innsynskravet reiser vanskelige spørsmål, hvilket omfang kravet har og hvilken arbeidsmengde forvaltningen har.

Sivilombudet har uttalt dette om krav til saksbehandlingstid:

«Ved behandlingen av en innkommet innsynsbegjæring er således utgangspunktet at denne bør avgjøres samme dag, og iallfall innen 1-3 dager, med mindre det gjør seg gjeldende særlige forhold som tilsier at et noe lengre tidsforløp kan aksepteres.»

Videre sier Sivilombudet:

«På generelt grunnlag kan det at en innsynssak er komplisert eller omfatter en stor dokumentmengde, være forhold som legitimerer en lengre saksbehandlingstid enn de utgangspunkter som er antydet ovenfor. Forutsetningen må likevel være at den lengre saksbehandlingstiden er nødvendig ut fra hensynet til et materielt riktig resultat på innsynsspørsmålet, og at forvaltningsorganet sørger for en rimelig fremdrift i saken. Det må i denne sammenheng også ses hen til partens interesse i å få avgjort innsynsspørsmålet i forvaltningen, bl.a. med tanke på å kunne bringe et eventuelt avslag inn for domstolene eller ombudsmannen.»

Dersom anmodningen om dokumentinnsyn ikke kan besvares så raskt som beskrevet ovenfor, skal dette varsles til den som har begjært innsyn. Et slikt foreløpig svar skal sendes snarest mulig, jf. fvl. § 11a (ekstern lenke). I meldingen skal vi opplyse om når henvendelsen vil kunne bli besvart og om årsaken til at henvendelsen ikke kan besvares tidligere. Årsaken kan f.eks. være at dokumenter må innhentes fra andre organer.

6. På hvilken måte skal parten få innsyn - fvl. § 20

Fvl. § 20 (ekstern lenke) gir regler for hvordan en part skal gis innsyn i dokumenter. I bestemmelsens første ledd første punktum fremgår det at forvaltningen selv har rett til å avgjøre hvordan opplysningene skal gjøres tilgjengelig for parten.

På anmodning skal en part gis papirkopi (hvis det er en papirsak) eller elektronisk kopi av dokumentet (hvis saken er elektronisk), jf. fvl. § 20 annet ledd (ekstern lenke).

Advokater som benytter seg av eDialog, vil få innsyn elektronisk dersom saken er elektronisk.

Ved forespørsel kan partens advokat få låne eventuelle originaldokumenter (i papirsaker), med mindre særlige grunner taler mot det, jf. fvl. § 20 annet ledd annet punktum (ekstern lenke). Det skal mye til for at «særlige grunner» forhindrer utlån. Et eksempel kan være at advokaten tidligere har mistet dokumenter, ikke levert tilbake dokumenter eller ikke har overholdt tidsfrist for tilbakelevering. I slike tilfeller skal saksbehandleren som hovedregel gi en frist på som hovedregel to uker for mulig uttalelse, og for eventuell tilbakelevering av originaldokumenter jf. fvl. § 20 femte ledd (ekstern lenke).

Det er bare partens advokat som har krav på å få låne originaldokumentene. Parten selv eller en fullmektig som ikke er advokat, har bare krav på kopi av sakens dokumenter. En offentlig godkjent rettshjelper har heller ikke krav på å få låne de originale saksdokumentene, men forvaltningen kan gi rettshjelperen adgang til å låne dokumentene.

Se for øvrig punkt 3.3.5 om utsatt partsinnsyn.

7. Krav til saksbehandlingen når innsyn nektes – begrunnelsesplikten jf. fvl. § 21

Avslag på krav om innsyn er ikke et enkeltvedtak, men det er krav om skriftlighet, jf. fvl. § 21 første ledd (ekstern lenke). Kravet til avslagets innhold er imidlertid begrenset i forhold til begrunnelseskravet som gjelder for enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 25 (ekstern lenke).

Når partsinnsyn nektes, må saksbehandleren vise til hvilken bestemmelse i forvaltningsloven som begrunner avslaget, jf. fvl. § 21 første ledd annet punktum (ekstern lenke). Det gjelder ikke noe krav om at det gis en mer spesifisert redegjørelse for hvorfor den oppgitte hjemmel (herunder ledd og bokstav i paragrafen) er anvendelig. Dersom for eksempel et dokument blir unntatt fra innsyn fordi de er ment for den interne saksforberedelsen, skal saksbehandleren opplyse om dette og vise til fvl. § 18a (ekstern lenke).

Saksbehandleren skal i slike tilfeller også opplyse parten om at merinnsyn er vurdert etter fvl. § 18 annet ledd (ekstern lenke) (se punkt 4 om merinnsyn).

Saksbehandleren skal også opplyse om klageadgangen, og om hvem som er klageinstans, se punkt 7.1.

Dersom parten bare får innsyn i deler av et dokument, skal saksbehandleren gjøre opplysningen kjent gjennom utdrag av teksten eller ved å ta kopi av dokumentet, og sladde den delen som parten ikke får innsyn i.

Dersom det er et spesielt behov for å begrense partens innsyn med grunnlag i fvl. § 19 (ekstern lenke), bør saksbehandleren registrere dette i saken, for eksempel dersom avslaget gjelder dokumenter om et straffbart forhold. Den saksbehandleren som behandler en senere innsynsbegjæring må foreta en selvstendig og konkret vurdering av om innsyn skal gis. Denne rutinen skal sikre at de ulike instansene som er involvert i saksbehandlingen, er oppmerksomme på det aktuelle dokumentet ved forespørsel om partsinnsyn.

7.1. Klageadgang og klageinstans

Avslag på begjæring om innsyn er ikke et enkeltvedtak, men parten har likevel klageadgang. I følge fvl. § 21 annet ledd (ekstern lenke), gjelder de vanlige klagereglene i forvaltningsloven kapittel VI ved avslag på begjæring om dokumentinnsyn. Dette innebærer blant annet at det er en klagefrist på tre uker fra det tidspunktet avslaget kom fram, jf. fvl. § 29 (ekstern lenke).

Parten eller partens representant skal fremsette klagen for det organet som har nektet innsyn i dokumentene. Dersom organet som mottar klagen opprettholder avslaget, skal organet oversende klagen til overordnet klageinstans. Når UDI beslutter å nekte dokumentinnsyn, er det overordnet departement som er klageinstans. Når politiet eller en utenriksstasjon nekter parten dokumentinnsyn, er det UDI som er klageinstans.

7.2. Begrunnelsesplikt i klageprosessen

Forvaltningsloven gir ingen særskilte regler når det gjelder klageoversendelse til departementet i saker om partsinnsyn.

I klageoversendelsen må UDI gi departementet tilstrekkelig informasjon til å ta stilling til klagen. Når det gjelder opplysninger som er unntatt fra partsinnsyn etter fvl. §§ 18 og 19 (ekstern lenke), må det vurderes om parten skal få en sladdet versjon av klageoversendelsen.

7.3. Sakskostnadskrav etter fvl. § 36

Avgjørelse om partsinnsyn er en prosessledende avgjørelse og ikke et enkeltvedtak. I utgangspunktet kreves det at det foreligger et enkeltvedtak som har blitt endret til gunst for en part, for at parten skal kunne få dekket sakskostnader etter fvl. § 36 (ekstern lenke). Reglene om klage og omgjøring i fvl. kapittel VI, herunder § 36 om dekning av sakskostnader, gjelder derfor ikke direkte for krav om partsinnsyn. I fvl. § 21 annet ledd (ekstern lenke) er det imidlertid gitt særskilte regler om klage over avslag på krav om partsinnsyn. Bestemmelsen sier at den som har satt fram krav om partsinnsyn kan påklage et avslag «i samsvar med reglene i kap. VI». Alle bestemmelsene i fvl. kap. VI, herunder § 36 om sakskostnader, kommer derfor i utgangspunktet til anvendelse i partsinnsynssaker, dersom innsynskravet ble avslått. Dette innebærer at parten kan kreve sakskostnader etter fvl. § 36 (ekstern lenke) dersom et avslag på partsinnsyn endres til gunst for parten, se Sivilombudets uttalelse 2022/1346 (ekstern lenke).

8. Forvaltningens plikt til å legge frem opplysninger for parten jf. fvl.  § 17 annet og tredje ledd

Partsinnsynsretten må sees i lys av fremleggelsesplikten. Dersom UDI innhenter opplysninger om parten i saksbehandlingsprosessen, så skal parten som hovedregel gis kjennskap til de opplysninger som UDI mottar. Dette er begrunnet i at parten skal får mulighet til å uttale seg, bl.a. for å kunne supplere og kunne korrigere eventuelle feil og mangler i faktagrunnlaget.

Reglene om forvaltningens plikt til å legge frem opplysninger av eget tiltak er regulert i fvl. § 17 annet og tredje ledd (ekstern lenke), og har nær sammenheng med utredningsplikten.

Det er kun opplysninger som parten har rett til å gjøre seg kjent med etter fvl. §§18 til 19 (ekstern lenke) som skal forelegges parten, jf. fvl. § 17 annet ledd (ekstern lenke). Framleggingsplikten er m.a.o. begrenset til opplysninger parten har rett til innsyn i etter reglene om partsinnsyn.

Det vil være vedtaksfattende organ som av eget tiltak må vurdere å forelegge parten de aktuelle opplysningene. Dette innebærer at politiet og utenriksstasjonene skal vurdere å forelegge parten opplysninger i de sakene de selv treffer vedtak i. Ellers må Utlendingsdirektoratet vurdere spørsmålet.

Framleggingsplikten bør gjelde uansett om opplysningene er kommet inn utenfra, fra andre forvaltningsorganer eller hentet inn fra databaser som forvaltningsorganet har tilgang til. Fremlegging for parten vil kunne bidra til å sikre at de aktuelle opplysningene er oppdaterte, korrekte og relevante for saken.

Forvaltningslovens regler om fremlegging er todelte. Det skilles mellom en rettslig plikt («skal») til å legge frem opplysninger for parten (§ 17 annet ledd), og en lovfestet sterk oppfordring («bør») til å legge frem visse andre opplysninger (§ 17 tredje ledd). Samspillet med forvaltningsorganets utredningsplikt kan imidlertid tilsi at forvaltningen har en plikt til å legge frem opplysninger som går inn under «bør»-regelen.

Utlendingsforvaltningen vil eksempelvis ha plikt til å forelegge parten resultatet av aldersundersøkelser, språktest og DNA-undersøkelser som ikke bekrefter de opplysningene som ellers ligger i saken, se UDI 2010-155 Verifisering i utlendingssaker og UDI 2010-035 Retningslinjer for DNA-analyse ved søknad om oppholdstillatelse.

8.1. Når skal opplysningene legges frem

Etter dagens regler fremgår det ikke uttrykkelig når fremlegging skal skje. For å sikre fremdrift i saksbehandlingen kan det virke naturlig å legge frem opplysningene for parten ganske snart etter at de er mottatt. Det må ikke skje så sent at partens uttalelse om dem vil ha vanskelig for å påvirke avgjørelsen.

8.2. Unntak fra plikten til å forelegge opplysninger for parten

Fvl. § 17 annet ledd bokstavene a-c (ekstern lenke) oppstiller flere praktisk viktige unntak fra plikten til å forelegge opplysninger for parten.

Det er ikke krav om at utlendingsforvaltningen skal oversende dokumenter til parten når:

• opplysningene er innsendt av parten selv eller de blir bekreftet av opplysninger som parten selv gir,

• parten har ukjent oppholdssted. Dette gjelder ikke når parten er representert ved advokat eller fullmektig,

• det er viktig å få saken raskt avgjort av hensyn til andre parter eller offentlige interesser,

• opplysningene ikke er avgjørende for vedtaket eller underretning av andre grunner er unødvendig eller uhensiktsmessig ut fra hensynet til parten

Det kan være tvil om ett eller flere av unntakene fra plikten til å underrette kommer til anvendelse. I en søknad som ligger an til å bli avslått (eller saken gjelder utvisning, bortvisning eller tilbakekall av oppholdstillatelse), er det større grunn til å forelegge opplysningene for parten, enn der det sannsynligvis vil bli et positivt vedtak.

Saksbehandleren må også vurdere om opplysningen kan ha betydning i en senere sak.

8.3. Opplysninger som bør forelegges parten til uttalelse

Ifølge fvl. § 17 tredje ledd (ekstern lenke) bør forvaltningen gjøre parten kjent med opplysninger av «vesentlig betydning», og som det må forutsettes at parten har «grunnlag og interesse for å uttale seg om». Det kan for eksempel dreie seg om opplysninger om landkunnskap som går på tvers av det parten selv anfører.

Saksbehandleren må veie behovet for en rask avgjørelse opp mot en vurdering av om partens informasjonsbehov er ivaretatt på andre måter.

8.4. Spørsmål om oversetting av opplysninger som forelegges parten

Fvl. § 17 (ekstern lenke) oppstiller ingen plikt til å bruke tolk eller oversetter.

Utlendingsforvaltningen har for øvrig ingen generell plikt til å oversette dokumentene/opplysningene. Krav til god forvaltningsskikk vil likevel kunne tilsi at parten får forelagt opplysningene på et språk han/hun forstår. Hvorvidt vi skal oversette opplysninger eller ikke, må vurderes konkret i hver enkelt sak. Sakens viktighet, opplysningens betydning for saken og hvorvidt søkeren er representert ved en fullmektig kan være momenter i denne vurderingen.

8.5. Lovens krav til saksbehandlingen når opplysninger forelegges parten

Dokumenter som forelegges parten etter forvaltningens eget tiltak jf. fvl. § 17 annet og tredje ledd (ekstern lenke), skal registreres under aktivitetstrinnet «Instans behandler korrespondanse» i DUF.

Fvl. § 17 (ekstern lenke) gjelder plikten til å fremlegge «opplysninger», ikke saksdokumenter. Plikten gjelder innholdet i et dokument og ikke nødvendigvis selve dokumentet. Det mest praktiske vil imidlertid ofte være å oversende en kopi av det aktuelle dokumentet (papir eller elektronisk). Saksbehandleren skal som hovedregel gi en kort skriftlig redegjørelse for hvilken betydning dokumentet kan få i saksbehandlingen. Som hovedregel skal det settes en frist på to uker til å komme med eventuelle kommentarer.

9. Virkningene av at reglene i fvl. §§ 17-21 ikke er overholdt

Hvis bestemmelsene om partsinnsyn eller opplysningsplikten i fvl. §17-21(ekstern lenke) ikke er overholdt, kan dette føre til at enkeltvedtak blir ugyldige, jf. fvl. § 41 (ekstern lenke).