UDI 2016-019 Internflukt

1. Innledning

Av utlendingsloven § 28 femte ledd følger det at utlending som kan få effektiv beskyttelse i andre deler av hjemlandet enn det området han eller hun har flyktet fra, ikke har rett til anerkjennelse som flyktning (asyl) i medhold av bestemmelsens første ledd.

Både utlendinger som fyller vilkårene i utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a) og de som fyller vilkårene i første ledd bokstav b) har rett til oppholdstillatelse med flyktningstatus. Reglene i utlendingsloven § 28 femte ledd om internflukt gjelder for begge.

Tidligere gjaldt et vilkår om at det heller ikke måtte være urimelig å henvise utlendingen til effektiv beskyttelse i andre områder i hjemlandet. Vilkåret ble fjernet 1. oktober 2016 (ekstern lenke).

Denne retningslinjen gir generelle retningslinjer for UDIs praktisering av internfluktreglene etter lovendringen.

Praksis for ulike opprinnelsesland skal fremgå av UDIs retningslinjer.

2. Internflukt, rimelighet og internasjonale forpliktelser

UDI skal anvende utlendingsloven § 28 femte ledd i samsvar med internasjo­nale regler som Norge er bundet av når disse har til formål å styrke individets stilling, jf. utlendingsloven § 3.

Flyktningdefinisjonen i FNs flyktningkonvensjon (FK) artikkel 1 A (ekstern lenke) er også inkorporert i utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a, og vernet mot utsendelse til tortur og annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) artikkel 3 (ekstern lenke) er sammen med andre internasjonale forpliktelser om vern mot utsendelse reflektert i utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b.

2.1 UNHCRs anbefalinger

Læren om internflukt følger ikke direkte av ordlyden i flyktningdefinisjonen i FK art. 1 A (ekstern lenke). Den bygger på prinsippet om at rett til internasjonal beskyttelse er subsidiær i forhold til muligheten for beskyttelse i eget hjemland. Prinsippet er forutsatt i UNHCRs håndbok fra 1979, se punkt 91 (ekstern lenke). UNHCR har i tillegg utgitt generelle anbefalinger knyttet til internflukt, se blant annet Guidelines on International Protection No. 4 «Internal Flight or Relocation Alternative» av 23. juli 2003 (ekstern lenke), og gir anbefalinger knyttet til internflukt i sine landspesifikke anbefalinger om beskyttelse.

UNHCRs anbefalinger er ikke bindende rettskilder for statene, men er relevante og svært nyttige retningslinjer i UDIs asylsaksbehandling.

UNHCR deler internfluktvurderingen i en relevansanalyse og en rimelighetsanalyse. Under relevansanalysen er spørsmålet om utlendingen faktisk kan få effektiv beskyttelse i et internfluktområde. Området må være fysisk og rettslig tilgjengelig for ham eller henne, reiseveien dit må være trygg og utlendingen må ikke risikere forfølgelse eller andre alvorlige overgrep der. I rimelighetsanalysen er spørsmålet om det - i lys av individuelle forhold ved søkeren og de humanitære forholdene i området - vil være rimelig å henvise ham eller henne til å søke beskyttelse der.

Humanitære forhold UNHCR peker på i sine anbefalinger som relevante i rimelighetsanalysen skal UDI anse som relevante i vurderingen av om en søker som kan henvises til internflukt bør få oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38, jf. § 28 sjuende ledd. Vektleggingen skal være i tråd med vanlig praksis for slike tillatelser.

2.2 EMDs praksis

Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) henviser også til internflukt i sin praksis om vern mot utsendelse etter EMK artikkel 3 (ekstern lenke).  Domstolens avgjørelser trekker opp rammene for vernet mot utsendelse og har sentral betydning for UDIs praktisering av utlendingsloven §§ 28 og 73. Vurderingstema for EMD i slike saker er om utlendingen vil stå overfor en reell risiko for overgrep i strid med EMK artikkel 3 (ekstern lenke) ved utsendelse til internfluktområdet.

Gjennom domspraksis har EMD fastsatt visse minimumskriterier for når statene kan returnere en utlending til et annet område i hjemlandet enn hjemstedet, se for eksempel Salah Sheekh mot Nederland av 11. januar 2007 (avsnitt 141) og Sufi og Elmi mot Storbritannia, 28. november 2011 (avsnitt 266) (ekstern lenke):

“The Court considers that as a precondition for relying on an internal flight alternative certain guarantees have to be in place: the person to be expelled must be able to travel to the area concerned, gain admittance and settle there, failing which an issue under Article 3 may arise, the more so if in the absence of such guarantees there is a possibility of the expellee ending up in a part of the country of origin where he or she may be subjected to ill‑treatment”.

I visse tilfelle ser EMD i den forbindelse hen til de humanitære forholdene i området og om de er forenlig med grunnleggende, menneskelige behov for den enkelte søkeren. Terskelen for vern mot utsendelse i slike tilfelle er nærmere forklart i Sufi og Elmi mot Storbritannia (ekstern lenke). Dette er imidlertid ikke ensbetydende med en rimelighetsvurdering. Vurderingstemaet er krenkelse av EMK art. 3 (ekstern lenke) ved utsendelse til internfluktområdet, ikke om henvisning til internflukt dit vil være urimelig.

3. Henvisning til internflukt, jf. utl. § 28 femte ledd

1. Søkeren må fylle vilkårene for beskyttelse i utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a eller b vurdert mot hjemstedet
   
   
2. UDI må ha utpekt et bestemt område i hjemlandet for internfluktvurderingen
   
   
3. Området må være fysisk og rettslig tilgjengelig for søkeren, inklusive at reisen dit må være trygg
   
   
4. Området må være trygt – søkeren må ikke risikere forfølgelse der, jf. utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a, jf. § 73 første ledd og uansett ikke være omfattet av andre internasjonale forbud mot retur dit, jf. utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b, jf. § 73 annet ledd med absolutt vern mot utsendelse til reell fare for slike overgrep.

3.1 Nærmere om vilkårene

1. Henvisning til internflukt blir først aktuelt når UDI har kommet til at søkeren risikerer forfølgelse på hjemstedet, jf. utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a, eller står i fare for dødsstraff, tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff der, jf. bokstav b.
   
   Er vilkårene i utlendingsloven § 28 første ledd ikke oppfylt mot hjemstedet, må UDI vurdere om søkeren bør få oppholdstillatelse i medhold av utlendingsloven § 38, jf. § 28 sjuende ledd, i tråd med vanlig praksis for tillatelser på dette grunnlaget. Han eller hun er da ikke vernet mot retur dit og UDI vurderer eventuell tillatelse etter § 38 med dette som returområde
   
   
2. Fyller søkeren vilkårene i utlendingsloven § 28 første ledd vurdert mot hjemstedet, må UDI vurdere om det finnes et område i hjemlandet som kan egne seg for internfluktvurdering for ham eller henne.
   
   Et eventuelt område blir valgt på bakgrunn av generell landkunnskap om blant annet sikkerhetssituasjon, tilgjengelighet og andre forhold som gjør at det fremstår som aktuelt for henvisning av søkeren. Det er ingen bestemte krav til størrelse. Området kan for eksempel være større eller mindre byer, tettsteder eller landområder. Avhengig av de konkrete forholdene kan UDI også velge resten av landet utenfor hjemstedet som internfluktområde.
   
   Hvilket område som er valgt må fremgå konkret i vurderingene av om vilkårene for internflukt er oppfylt.
   
   
3. Internfluktområdet må være fysisk og rettslig tilgjengelig for søkeren, og reisen dit må være trygg. Vurderingene må foretas på bakgrunn av konkret landkunnskap og opplysninger om den enkelte søkeren.
   
   Fysisk tilgjengelighet dreier seg om hvorvidt søkeren rent praktisk vil kunne reise til området, for eksempel om det er tilgjengelig via fly, tog, buss osv.  Rettslig tilgjengelig vil si at han eller hun må ha rett til å reise inn i området og til å bosette seg der.
   
   At reisen dit må være trygg vil si at UDI ikke kan kreve at søkeren utsetter seg for fysiske farer på veien til internfluktområdet, for eksempel ved å måtte reise gjennom minefelt eller områder med væpnet konflikt. Slike og lignende farer på reiseveien kan være omfattet av vernet mot utsendelse, jf. utlendingsloven. § 73.
   
   
4. Området må være trygt for personen, jf. også kravet i utlendingsloven. § 28 femte ledd om effektiv beskyttelse i internfluktområdet. Han eller hun må ikke være vernet mot utsendelse dit, jf. utlendingsloven § 73. Det betyr at personen ikke må ha en velbegrunnet frykt for forfølgelse der, jf. utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a, jf. henvisningen i § 73 første ledd, og uansett ikke stå i reell fare for overgrep som beskrevet i § 28 første ledd bokstav b i internfluktområdet, jf. det absolutte vernet mot utsendelse til slike overgrep som følger av § 73 annet ledd.

3.2 Tillatelser etter utl. § 38 når vilkårene for henvisning til internflukt er oppfylt

Er vilkårene under C og D oppfylt, kan søkeren henvises til internflukt, har derfor ikke rett til oppholdstillatelse som flyktning etter utllendingloven § 28 annet ledd, jf. femte ledd og får avslag på søknaden om beskyttelse. UDI må da vurdere om han eller hun bør få oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38, jf. § 28 sjuende ledd, i tråd med vanlig praksis for slike tillatelser.

Det fremgår av forarbeidene til endringen at departementet forutsetter at de som ikke lenger får rett til oppholdstillatelse som flyktning fordi rimelighetskriteriet blir fjernet, vil få søknadene vurdert etter utlendingsloven § 38, at innholdet i denne bestemmelsen normalt vil favne de tilfellene hvor det tidligere ble ansett som urimelig å henvise til internflukt og at lovendringen ikke er ment å utvide anvendelsesområdet for utlendingsloven § 38, se Prop. 90 L (2015 – 2016) s. 51 og 52 (ekstern lenke til Lovdatapro, krever innlogging).

Det er en forutsetning for internfluktvurdering at søkeren er vernet mot retur til hjemstedet. Tillatelser etter utlendingsloven § 38 kan derfor ikke vurderes på bakgrunn av hjemstedet som returområde. Søkeren er imidlertid ikke vernet mot retur til internfluktområdet, og tillatelser etter utlendingsloven § 38 kan vurderes med dette som returområde.