UDI 2017-008 Utvisning ved overtredelse av utlendingsloven § 21

1. Innledning

Formålet med denne retningslinjen er å gi en oversikt over hva som er en overtredelse av Utlendingsloven § 21, når vi kan utvise ved overtredelse av Utlendingsloven § 21, og hvilket innreiseforbud som skal være utgangspunkt for vurderingen.

Retningslinjen gir ikke en uttømmende oversikt.

Utlendingsloven § 21 regulerer politiets forvaltningsmessige kontroll av utlendingers identitet og oppholdsgrunnlag. Bestemmelsen ble tatt inn i ny utlendingslov av 2008. Formålet med bestemmelsen er å regulere kriteriene for politiets kontrollvirksomhet på territoriet ved å sikre at utlendingskontroller ikke fremstår som vilkårlig eller diskriminerende, samt å kontrollere utlendingers identitet og lovligheten av opphold i riket. Utlendingskontroll etter Utlendingsloven § 21 vil også kunne avdekke andre brudd på utlendingsloven.

Utlendingskontroll etter Utlendingsloven § 21 avgrenses mot politiets kontroll ved ytre Schengengrense eller ved innføring av midlertidig grensekontroll ved indre Schengengrense. I disse tilfellene er det utlendingsloven § 15 som regulerer politiets kontrollvirksomhet knyttet til utlendingers identitet og lovlig innreise. Såkalte grensenære kontroller, for eksempel nær grensen til Sverige, vil imidlertid falle inn under Utlendingsloven § 21.

Som en følge av avskaffelse av personkontroll på indre Schengengrense er politiets adgang til å kunne foreta kontroll av utlendingen hvor som helst i riket blitt viktigere enn før. Dette følger blant annet av Ot.prp.nr 75 (ekstern lenke). Kontroll av legaliteten med opphold i Norge må i stor grad baseres på de opplysninger som utlendingen selv gir. Uriktige og/eller villedende opplysninger, samt tilbakeholdelse av opplysninger i forbindelse med en søknad eller en utlendingskontroll, bryter dette tillitsforholdet og vanskeliggjør myndighetenes kontroll over utlendingers opphold i Norge i samsvar med norsk innvandringspolitikk. Overtredelse av Utlendingsloven § 21 vanskeliggjør også politiets kontroll med lovligheten av oppholdet og medfører økt ressursbruk i forbindelse med gjennomføring av slik utlendingskontroll.

Utlendingsloven § 21 er både en kompetansehjemmel og en plikthjemmel ved at den både hjemler politiets adgang til å gjennomføre utlendingskontroller, samt innebærer en plikt for utlendingen til å gi korrekte opplysninger.

2. Utlendingskontroll

2.1 Kontroll av identitet og lovligheten av oppholdet

For å avdekke ulovlig innvandring, menneskesmugling og annen grenseoverskridende kriminalitet, vil politiet kunne benytte ulike hjemler for kontroll. Både straffeprosessuelle regler, reglene om alminnelig polisiær kontroll med personer og særreglene for politiets utlendingskontroll vil kunne anvendes.

Ved en polisiær kontroll har politiet mulighet til å bøtelegge enhver person som ikke oppgir sitt navn, fødselsdato, fødselsår, stilling eller bopel når de blir bedt om det, jf. straffeloven § 162 (ekstern lenke). Kontroll av identitet vil kunne vise at man står overfor en utenlandsk statsborger.  Politikontrollen kan da utvides til å omfatte lovligheten av utlendingens opphold i Norge, jf. utlendingsloven § 21. Se NOU 2004:20 (ekstern lenke) punkt 11.1

I forbindelse med håndheving av bestemmelsene om utlendingers innreise og opphold i riket kan politiet stanse en person og kreve legitimasjon når det er grunn til å anta at vedkommende er utenlandsk statsborger og tid, sted og situasjon gir grunn til slik kontroll. Ved slik kontroll må utlendingen vise legitimasjon og om nødvendig gi opplysninger for å bringe identiteten og lovligheten av oppholdet i riket på det rene, jf utlendingsloven § 21 første ledd.

Det er politiet som vurderer om det foreligger saklig grunn for å gjennomføre en utlendingskontroll i det konkrete tilfellet. UDI skal kun vurdere om utlendingen har gitt nødvendige opplysninger om identitet og lovligheten av oppholdet.

2.2 Skillet mellom forvaltningssak og straffesak

I noen tilfeller vil det være grunnlag både for en forvaltningssak og straffesak mot samme person. Et typisk eksempel vil være politiets utlendingskontroll i miljøer kjent for kriminell virksomhet. Dersom utlendingen har status som mistenkt eller siktet i en straffesak, befinner vi oss utenfor forvaltningssporet, og dermed utenfor anvendelsesområdet til utlendingsloven § 21. Da er det straffeprosesslovens regler som gjelder. Politiets valg av spor vil derfor være avgjørende for om utlendingsloven § 21 kommer til anvendelse. I en straffesak er retten til å forholde seg taus (forbudet mot selvinkriminering) et grunnprinsipp. Etter utlendingslovens bestemmelser, herunder § 21, har utlendingen en plikt til å forklare seg overfor politi og utlendingsmyndigheter for øvrig.

Politiet kan underveis i en sak skifte fra straffespor til forvaltningsspor, eller omvendt.

Det er politiet og påtalemyndigheten som avgjør hvilket spor som til enhver tid følges. Politiets opplysninger i saken vil derfor legges til grunn i den videre saksgangen i Utlendingsdirektoratet med mindre det fremkommer opplysninger som gjør det åpenbart at utlendingen på angitt tidspunkt var under etterforskning, og utenfor anvendelsesområdet til utlendingsloven § 21.

3. Overtredelse av utlendingsloven § 21

3.1 Hva er overtredelse av utlendingsloven § 21

Ved utlendingskontroll plikter utlendingen overfor politiet å fremvise legitimasjon og gi nødvendige opplysninger for å avklare om han eller hun har lovlig opphold i Norge. Vedkommende plikter også å forklare seg sannferdig.

Utlendingen må ha unnlatt å vise legitimasjon, og/eller tilbakeholdt/gitt uriktige opplysninger til politiet som har ført til uklarheter rundt identiteten og/eller lovligheten av utlendingens opphold i Norge, for at forholdet skal anses som en overtredelse av utlendingsloven § 21. Kjernen i forholdets alvor ved overtredelse av utlendingsloven § 21 er at manglende samarbeid fra utlendingens side vanskeliggjør politiets utlendingskontroll og medfører økt ressursbruk i forbindelse med slik kontroll.

Hvorvidt det foreligger en overtredelse av utlendingsloven § 21 beror på en konkret vurdering av omstendighetene i den enkelte sak. Relevant i denne vurderingen er om utlendingen ga korrekte opplysninger i løpet av utlendingskontrollen, uten at politiet måtte gå til pågripelse eller bruk av tvangsmidler. Ikke ethvert manglende samarbeid fra utlendingens side vil defineres som en overtredelse av utlendingsloven § 21. Korrigerer utlendingen allerede på stedet i utlendingskontrollen de uriktige opplysninger som er gitt, vil forholdet i utgangspunktet ikke være en overtredelse av utlendingsloven § 21. Det avgjørende er hvorvidt manglende samarbeid fra utlendingens side har vanskeliggjort politiets utlendingskontroll, herunder ført til økt ressursbruk, for eksempel ved bruk av tvangsmidler og/eller pågripelse.

Det vil heller ikke være en overtredelse av utlendingsloven § 21 dersom utlendingen ikke samarbeider om å gi opplysninger som krever samtykke, selv om tilbakeholdelse av disse opplysningene faktisk vanskeligjør politiets utlendingskontroll. Eksempler her vil være passord til mobil og sosiale medier. Politiet må i så fall vurdere om det er hjemmel for ransakelse og beslag etter utlendingsloven § 103 og § 104. Dersom en gjennomgang av beslaglagt materiale viser at utlendingen har oppgitt uriktige opplysninger om lovligheten av oppholdet i utlendingskontrollen, vil dette kunne være en overtredelse av utlendingsloven § 21. For å kunne utvise for overtredelse av utlendingsloven § 21, er det et vilkår at overtredelsen er grov, jf. utlendingsloven § 66 første ledd bokstav a. Det må derfor foretas en konkret og individuell vurdering av hvert enkelt tilfelle.

Overtredelse av utlendingsloven § 21 er også straffbart jf. loven § 108 annet ledd.

3.2 Uriktige opplysninger om ankomst og opphold

Det å tilbakeholde/ gi uriktige opplysninger om tidspunkt for ankomst til Norge og opphold i forbindelse med en utlendingskontroll er en overtredelse av utlendingsloven § 21. Ved vurdering av utvisning må det foretas en konkret helhetsvurdering sett i lys av formålet med utlendingsloven § 21.

Eksempel 1: Politiet foretar en utlendingskontroll etter utlendingsloven § 21 hvor utlendingen blir bedt om å oppgi dato for innreise, formålet med oppholdet i Norge og hvor lenge han har vært her. Utlendingen har oppholdstillatelse i annet Schengenland, og har dermed rett til å oppholde seg i Norge i tre måneder. Utlendingen opplyser først at han kom til Norge for en ukes tid siden. I løpet av utlendingskontrollen endrer han på eget initiativ forklaring og fremlegger reisedokumenter/billetter som viser innreise for en måned siden. Dette vil ikke anses som en overtredelse av utlendingsloven § 21, da det ikke foreligger uklarheter vedrørende lovligheten av oppholdet, samt at forholdet er oppklart på stedet uten bruk av vesentlige politiressurser.

Eksempel 2: Samme situasjon som ovenfor. Utlendingen sier i utlendingskontrollen at han kom for en uke siden. Politiet har imidlertid innhentet informasjon/registreringer som tilsier at utlendingen har vært i Norge lenger enn det utlendingen selv oppgir, uten at politiet har klart å tidfeste nøyaktig dato for ankomst eller om oppholdet er ulovlig. Her foreligger det uklarheter vedrørende lovligheten av oppholdet og politiet har måtte bruke ressurser på nærmere undersøkelser. Utlendingen har dermed vanskeliggjort politiets utlendingskontroll ved ikke å samarbeide i utlendingskontrollen.

I denne type saker vurderes et innreiseforbud på 2 år.

3.3 Tvil om formålet med oppholdet mv.

For å ha en rett til innreise og opphold i Norge må en utlending selv legge frem bevis for at vilkårene for opphold er oppfylt. Se Schengenkonvensjonen art. 5 (ekstern lenke) pkt. 1 bokstav c

Dersom utlendingen ikke kan sannsynliggjøre formålet med oppholdet, er dette en bortvisningsgrunn jf. utlendingsloven § 17 første ledd bokstav e. Bortvisning etter § 17 kan også skje etter innreise til Norge. Det er utlendingen som har bevisbyrden for å sannsynliggjøre formålet med oppholdet. Dersom utlendingen ikke klarer å sannsynliggjøre formålet under utlendingskontrollen kan politiet avslutte kontrollen og fatte bortvisningsvedtak.

Uriktige opplysninger og tvil om formålet med oppholdet er ikke en selvstendig utvisningsgrunn etter utlendingsloven § 21. Det vil ikke være grunnlag for utvisning selv om politiets ressursbruk overstiger det som man med rimelighet vil forvente av ressursbruk i en slik sak.

Eksempel 1: Politiet foretar en utlendingskontroll av en kvinne i Oslo sentrum. Hun fremlegger pass og billetter på når hun kom og oppgir at hun er i Norge for å besøke venner. Hun vil imidlertid ikke oppgi adressen og begrunner dette med at hun ikke vil lage vanskeligheter for de hun bor hos.

Politiet kan vurdere å bøtelegge henne etter straffeloven § 162 (ekstern lenke) for ikke å oppgi sin adresse. Det foreligger ingen tilsvarende direkte plikt etter utlendingsloven til å oppgi adresse med mindre man har søknad til behandling, jf. utlendingsloven § 19. Manglende opplysninger om adresse kan være med på å skape tvil om formålet med oppholdet. Politiet kan derfor i dette tilfelle også vurdere bortvisning etter utlendingsloven § 17  første ledd bokstav e. Det vil ikke være grunnlag for utvisning da vurderingen av hvorvidt formålet med oppholdet er sannsynliggjort kun er en bortvisningsgrunn.

Eksempel 2: Politiet foretar en utlendingskontroll av en mann som ankommer med buss fra Stockholm. Han fremviser et italiensk utlendingspass og et italiensk oppholdskort.

Han forklarer at han er kommet til Norge for å besøke kjæresten, men kan ikke oppgi hennes etternavn, fødselsdato eller adresse. Under kontrollen endrer han stadig sin forklaring rundt kjennskap til og kontakt med kjæresten. Utlendingen oppgir flere forskjellige telefonnumre til kjæresten, men politiet får ikke svar når de ringer. Søk i politiets systemer viser at numrene tilhører personer med andre fornavn enn den oppgitte kjæresten. Utlendingen blir innbragt for videre samtale. Han kan ikke svare på hva kjæresten jobber med, hvilket land hun er fra eller hva slags planer de har for oppholdet.

I denne saken har ikke utlendingen sannsynliggjort formålet med oppholdet, og politiet kan vurdere om det er grunnlag for bortvisning jf. utlendingsloven § 17 første ledd bokstav e. Selv om politiets ressursbruk er høy foreligger det ikke uriktige opplysninger om ankomst, opphold eller identitet og det er derfor heller ikke grunnlag for utvisning.

3.4 Uriktige opplysninger om identitet og/eller brudd på legitimasjonsplikten

Det å tilbakeholde/gi uriktige opplysninger om identitet i forbindelse med utlendingskontroll, samt ikke å vise/ bidra til å fremskaffe legitimasjon, anses som en grov overtredelse av utlendingsloven § 21.

En utlending plikter ikke å bære legitimasjon på seg. Utlendingen plikter imidlertid å bidra til å fremlegge legitimasjon uten ugrunnet opphold. Politiet vil kunne gjennomføre ytterligere kontroll dersom legitimasjon ikke fremvises, eller denne anses mangelfull. Når det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen tilbakeholder eller skjuler opplysninger om sin identitet eller sitt tidligere oppholdssted, kan politiet foreta undersøkelser av utlendingens person, bolig, rom eller annet oppbevaringssted, jf. utlendingsloven § 103.

Dersom det dreier seg om uriktige opplysninger om identitet, eller brudd på legitimasjonsplikten, vurderes et innreiseforbud på 5 år. Når offentlig orden gjør det nødvendig, kan varig innreiseforbud vurderes, jf. UDI 2010-024 Utvisning av tredjelandsborgere pkt. 4.1.3.

Eksempel: Politiet foretar en utlendingskontroll av en mann i Oslo sentrum. Han opplyser at passet hans ligger i en leilighet i Oslo. De tar derfor utlendingen med seg i tjenestebilen og ber han vise dem adressen. Når de kommer frem til oppgitt adresse oppgir han en helt annen adresse. Han endrer forklaring flere ganger underveis. Politiet kjører rundt over en time før de gir opp.

I denne saken har ikke utlendingen bidratt til å avklare identiteten sin ved å fremskaffe legitimasjon og det skal derfor vurderes et innreiseforbud på 5 år.

3.5 Innreiseforbudets lengde ved brudd på utlendingsloven § 21 i kombinasjon med andre brudd på utlendingsloven 

Fastsettelsen av innreiseforbudets lengde beror her, som i andre saker hvor det foreligger kombinasjon av flere brudd, på en helhetsvurdering.

Momenter som blant annet tillegges vekt er hvor grove bruddene er hver for seg og om bruddene ligger i øvre eller nedre sjikt av innreiseforbudets lengde ut i fra praksis.

Varigheten av innreiseforbudets lengde må sees i sammenheng med UDI 2010-024 kapittel 4 og 5.