UDI 2018-007V Rutiner for ad hoc forespørsler (AHQ) om andre lands praksis

1. Innledning

IGC, GDISC, EASO og EMN er eksempler på internasjonale fora og nettverk som har systemer for såkalte ad hoc queries (AHQ). Ad hoc forespørsler er spørsmål medlemslandene stiller hverandre for å få informasjon om andre lands politikk, regelverk og praksis på migrasjonsfeltet. UDI både sender ut og besvarer slike forespørsler.

Internasjonal enhet (INE) i Analyse- og utviklingsavdelingen (AUA) koordinerer UDIs deltakelse i og samarbeid med internasjonale organisasjoner og nettverk. IGC, GDISC, EASO og EMN har ulik organisering, ulik sammensetning av medlemsland og dekker ulike deler av migrasjonsfeltet. For å gjøre det enklere for UDIs fagavdelinger og andre deler av utlendingsforvaltningen som ønsker informasjon om andre land, skal bestillere av ad hoc forespørsler henvende seg gjennom andrelandspraksis@udi.no for å få svar på hvilket nettverk som best egner seg til å håndtere forespørselen.

Ad hoc forespørsler som initieres av UDI har ofte utgangpunkt i utarbeidelse av praksisforeleggelser, praksisnotater eller forberedelse til annet regelverks- og praksisarbeid. I tillegg mottar UDI bestillinger fra Justis- og beredskapsdepartementet (JD) om andre lands praksis.  

Norge besvarer også en rekke ad hoc forespørsler fra andre land gjennom IGC, GDISC, EASO og EMN. Det er ansvarlig koordinator for de ulike nettverkene i INE som mottar forespørslene og sørger for at den relevante fagavdelingen i UDI, JD eller andre offentlige etater besvarer spørsmålene. I dette arbeidet har INE ansvar for at de ulike koordinatorene samordner seg internt og vurderer om en ad hoc forespørsel helt eller delvis er besvart tidligere i et annet nettverk, samt tilpasse videre forespørsel til fagavdelingene i samsvar med dette. Koordinatorene i INE har også ansvar for å formidle ferdigstilte ad hoc-sammenstillinger/oppsummeringer til relevante aktører på utlendingsfeltet som kan ha nytte av informasjonen.

Nedenfor gir vi en kort beskrivelse av de ulike nettverkene og deres ad hoc forespørsel-profil, fremgangsmåte for bestillinger, hvilke oppgaver som må utføres i fagavdelingene og hvordan disse håndteres i INE. I tillegg har vi beskrevet fremgangsmåten for hvordan INE skal håndtere resultatene av en gjennomført ad hoc forespørsel som vurderes å ha særlig relevans og nytte for Norge. I slike tilfeller skal det lages en kort vurdering og analyse av hvordan norsk regelverk og praksis framstår i en europeisk sammenheng.

2. Internasjonale nettverk som har systemer for ad hoc forespørsler

IGC

IGC (Intergovernmental Consultations on Migration, Asylum and Refugees) er et uformelt forum uten beslutningsmyndighet, der medlemsstatene (de “gamle” EU-medlemslandene (minus Frankrike), samt USA, Canada, Australia og New Zealand) kan utveksle erfaringer og drøfte sentrale migrasjonsproblemstillinger. Organisasjonen fremskaffer systematiske oversikter over medlemslandenes asylpraksis og prosedyrer, returpraksis og lovgivning, samt aktuell statistikk om asylsøkere og vedtak. IGC gir med jevne mellomrom en oversikt over disse forholdene i sin ”Grey Book”. Det er først og fremst departementene/ ministeriene i de ulike landene som benytter systemet for ad hoc forespørsler i IGC. Selv om IGC håndterer alle typer spørsmål på migrasjonsfeltet er det gjerne spørsmål knyttet til policy og regelverk, framfor spesifikke spørsmål om praksis, som er mest aktuelle for dette nettverket. IGC har et sekretariat i Genève som er behjelpelige med å koordinere forespørslene, og man må beregne 2-3 ukers frist.

GDISC

GDISC (General Directors’ Immigration Services Conference) er et samarbeidsnettverk for generaldirektørene i de europeiske migrasjonsforvaltningene (tilsvarende UDI). 34 land deltar i nettverket. GDISC finansieres med midler fra medlemslandene og fra EU-kommisjonen, og aktivitetene foregår i nært samarbeid med kommisjonen. Hovedformålet er å skape et verktøy for praktisk og operasjonelt samarbeid mellom utlendingsmyndighetene i medlemslandene. GDISC landene har såkalte «Legal contact points» i hvert medlemsland som besvarer ad hoc spørsmål. Det er laget et eget skjema for slike forespørsler. Det er særlig spørsmål av juridisk karakter knyttet til EUs forordninger og domsavgjørelser som rettes til «Legal contact points», men andre typer spørsmål forekommer også. Det er vanlig å beregne 2-3 ukers frist. GDISC landene er ikke forpliktet til å svare.

EMN

European Migration Network (EMN) er et nettverk som koordineres av EU-kommisjonen. Nettverket består av nasjonale kontaktpunkter i de aller fleste medlemsland, i tillegg til Norge (Danmark og Sveits deltar ikke). EMN sitt formål er å tilby oppdatert, objektiv, pålitelig og sammenlignbar informasjon på hele migrasjonsfeltet; asyl, regulær- og irregulær migrasjon, integrering og retur (EMN Return Expert Group) til EUs institusjoner og medlemsstatenes myndigheter og institusjoner. Nettverket skal på denne måten støtte politikkutviklingen i EU og medlemslandene på disse områdene. EMN publiserer rapporter, studier ad hoc oppsummeringer og det meste av informasjonen er allment tilgjengelig. Det norske EMN-kontaktpunktet er et samarbeid mellom Innvandringsavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet (JD) og Utlendingsdirektoratet (UDI). EMN har en ekstern «Service provider» som på vegne av EU-kommisjonen administrerer og bistår medlemslandene i arbeidet med studier og ad hoc forespørsler.  Medlemslandene er forpliktet til å svare grundig og utfyllende, og det er et system for å presentere svar og et sammendrag av dem. Det er vanlig å beregne 4 uker frist når forespørselen rettes gjennom EMN.

EASO
I 2010 ble EU byrået European Asylum Support Office (EASO) etablert. Formålet med byrået er å bistå medlemslandene med utviklingen av et Common European Asylum System (CEAS), koordinere praktisk samarbeid og bistå medlemsland under spesielt press. Norge ble assosiert medlem av EASO i 2014 og kan delta i alle aktiviteter. CEAS er bygd opp rundt fire sentrale rettsakter; Dublin III-forordningen, prosedyredirektivet, statusdirektivet og mottaksdirektivet. Norge er kun bundet av Dublin III-forordningen (herunder EURODAC). EASO har også etablert et system for ad hoc forespørsler som administreres av EASO-kontoret på Malta. Medlemslandene kan rette spørsmål om det europeiske asylsystemet (CEAS) og andre spørsmål knyttet til regelverk og praksis på asylfeltet. Medlemslandene er ikke forpliktet til å svare. EASO og EMN, som begge er en del av EU-systemet, har som mål å samordne sitt arbeid med ad hoc forespørslene for å unngå unødige dupliseringer. Vanligvis bør det beregnes minst 15 virkedager før man får svar. Forespørsler med kortere frist bør inneholde en begrunnelse. Per i dag vil forespørslene og svarene ikke bli offentliggjort på EASO sin nettside, men både spørsmålene og rapportene vil inneholde et referansenummer og en dato som gjør det enkelt for EASO koordinatoren i UDI å hente ut disse fra systemet.

3. Bestilling av AHQ forespørsler fra ASA/OPA/RMA og eksterne aktører

En ad hoc forespørsel (AHQ) inneholder vanligvis 3 - 7 spørsmål. Når bestiller ønsker å sende en AHQ for å innhente informasjon fra andre land, skal følgende fremgangsmåte benyttes. Det bør fremgå om informasjonen skal benyttes i arbeid med f.eks. praksisforeleggelse, praksisnotat, prognosearbeid eller til forberedelse av annet regelverks- eller praksisarbeid:

• Enhetene sender et ferdig utkast til fagstaben i ASA/OPA/RMA. Ansvarlig i fagstab kvalitetssikrer og videresender til andrelandspraksis@udi.no.

• Bestiller skal skrive et kort avsnitt eller to som forklarer bakgrunnen for at vi trenger informasjonen og årsak til henvendelsen. Det skal gis en kort beskrivelse av gjeldende norsk praksis. Bestiller skal vurdere om UNE bør gjøres kjent med at UDI planlegger/gjennomfører slik informasjonsinnhenting.

• Det er bedre å sende ut flere AHQ enn å ha flere problemsstillinger eller mange kompliserte spørsmål i samme AHQ. Det kan også være mulig å foreta en oppfølgings-AHQ mot et begrenset antall medlemsstater (MS), dersom man ser at enkelte MS har mye erfaring med en gitt problemstilling.

• Bestiller formuler aktuelle spørsmål som reflekterer hvilken informasjon vi trenger om andre lands praksis. Spørsmålene må være knyttet til én problemsstilling og være tydelige, korte og konsise for å unngå misforståelser, og for å sikre svar fra flest mulig medlemsland. De kan også være rettet mot en gruppe land. Spørsmålene skal besvares av Norge før forespørselen publiseres i ett av nettverkene.

• Selve AHQ skal være på engelsk. Bestiller bør angi om det er spesielle land vi trenger informasjon fra (ved bruk av EMN bør spørsmålene som hovedregel rettes til alle MS).

• Bestiller må ta standpunkt til hvorvidt våre svar kan offentliggjøres eller være forbeholdt medarbeidere i andre lands utlendingsforvaltninger (andre land vil opplyse om dette i sine svar). Er det grunn til at de norske svarene ikke kan offentliggjøres må det komme tydelig fram i bestillingen. Det er også mulig å sende ut AHQ der man bare ber om svar som kan offentliggjøres.

• Spesifiser om det er mulig å vente 4 uker på svar, eller om vi må etterlyse hastesvar med 2 ukers frist.

• Det er viktig at behovet for hastesvar ikke skyldes at bestiller har brukt uforholdsmessig lang tid på å utforme ad hoc forespørselen fra vår side.

4. Behandling i Internasjonale enhet, INE

Forespørsler fra fagavdelingene skal sendes til postkassen andrelandspraksis@udi.no. Koordinatorene i INE som har ansvar for IGC, EMN, GDISC og EASO, vil avgjøre hvilket nettverk som best egner seg i hvert enkelt tilfelle.

INE vil vurdere det første utkastet til spørsmål, komme med evt. forslag til endringer og sende det i retur til bestiller for endelig godkjenning. INE sender ut forespørselen gjennom valgte nettverk.

Gjennomføringen av AHQ - tidsberegning
Det beregnes vanligvis én uke til å avklare relevant nettverk og til å ferdigstille utsendelsen. Deretter må man regne med 2 - 4 uker for å høste inn responsene. Når alt er samlet inn, vil en sammenstilling av svarene sendes til bestiller, som vurderer å utarbeide en oppsummering. Dersom bestiller ikke har kapasitet/tid til dette kan INE skrive et utkast som godkjennes av bestiller.

Endelig sammenstilling/oppsummering (på engelsk) av svarene bør sendes ut til nettverket som har formidlet vår henvendelse (IGC, EMN, EASO, GDISC) og bør distribueres internt samt til vårt norske nettverk JD, PU, POD, UNE og IMDi, eventuelt andre statlige etater, avhengig av problemstillingen.

5. Sammenstillinger av ad hoc forespørsler med særlig relevans og nytte for Norge

Systemene for ad hoc forespørsler skal være et nyttig verktøy for JD, UDI og andre aktører på utlendingsfeltet i Norge. Dersom en sammenstilling av en ad hoc forespørsel har særlig relevans og nytte for Norge, og eventuelt kan bygge oppunder politikk-, regelverks- og praksisutvikling på et prioritert område, har INE ansvar for at det utformes en kort analyse/merknader med følgende bestanddeler:

• Hovedbildet som avtegner seg, herunder om det er stor grad av samsvar mellom europeiske land eller om det er store sprik/variasjoner.

• Hvordan framstår Norge i dette bildet? På linje med hovedtyngden av europeiske land, eller klart avvikende. Kan vi si noe om hvorfor?

• Er det noe å lære for Norge evt. videreformidling av «best practices»?

Den etat/avdeling som har bidratt til den norske besvarelsen av en AHQ og som arbeider tett på det aktuelle fagfeltet, skal også bidra med innspill til analysen/merknadene, med utgangspunkt i spørsmålene over. INE bearbeider og videresender analysen/merknadene til JD og andre relevante aktører på utlendingsfeltet.