UDI 2020-015 Den generelle sikkerhetssituasjonen i søknader om beskyttelse

1. Hva retningslinjen handler om

Retningslinjen

• beskriver rettskildene som er relevante for tolkningen av utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b i forbindelse med vurderingen av den generelle sikkerhetssituasjonen i et område,

• gir veiledning til saksbehandlere som skal vurdere om søkere har krav på beskyttelse etter utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b på grunn av den generelle sikkerhetssituasjonen på søkerens hjemsted, og

• beskriver fremgangsmåten når UDI skal ta stilling til den generelle sikkerhetssituasjonen i et område.

Med «den generelle sikkerhetssituasjonen» mener vi en situasjon med utbredt voldsutøvelse som rammer befolkningen på en tilfeldig måte, ofte i forbindelse med ulike former for væpnede konflikter.

Retningslinjen er også relevant for vurderingen av om søkeren er vernet mot retur etter utlendingsloven § 73, eller om søkeren kan få effektiv beskyttelse i andre deler av hjemlandet, jf. utlendingsloven § 28 femte ledd.

I arbeidsrommet om beskyttelse finnes

• mal for å vurdere den generelle sikkerhetssituasjonen I et land/område (lenke til UDI sitt intranett, kun tilgjengelig for ansatte i UDI)

• mal for å bestille landinformasjon om en generell sikkerhetssituasjon (lenke til UDI sitt intranett, kun tilgjengelig for ansatte i UDI)

• oversikt over globale nick (lenke til UDI sitt intranett, kun tilgjengelig for ansatte i UDI)

2.      Rettslige utgangspunkt 

2.1.   Lov og forarbeider

Utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b lyder:

“en utlending som er i riket eller på norsk grense, skal etter søknad anerkjennes som flyktning dersom […] utlendingen står i reell fare for å bli utsatt for dødsstraff, tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff ved tilbakevending til hjemlandet.”

Bestemmelsen skal reflektere Norges folkerettslige forpliktelse til å gi beskyttelse utover det som følger av flyktningkonvensjonen (Ot.prp. 75 (2006-2007) punkt 5.3.5) (ekstern lenke til lovdata, kun tilgjengelig med LovdataPro).

Beskyttelse etter utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b vil blant annet omfatte såkalte krigsflyktninger, dvs. personer som flykter fra krigshandlinger uten at de er forfulgt på grunn av de årsaker som er nevnt i flyktningkonvensjonen. I forarbeidene er det forutsatt at det alltid vil innebære umenneskelig behandling å returnere noen til en konfliktsituasjon hvor vedkommende står i reell fare for å bli et tilfeldig eller individuelt utpekt offer for krigshandlinger. Mens EUs statusdirektiv har en særskilt henvisning til situasjoner med væpnet konflikt (statusdirektivets artikkel 15 c), har ikke norsk lov en tilsvarende bestemmelse. I forarbeidene er det forutsatt at utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b omfatter de som omfattes av artikkel 15 c i statusdirektivet (Ot.prp. 75 (2006-2007) 5.3.5) (ekstern lenke til lovdata, kun tilgjengelig med LovdataPro.

Utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b omfatter kun overgrepshandlinger. Andre ekstraordinære forhold vurderes etter utlendingsloven § 38, se Ot.prp. 75 (2006-2007) side 414 (ekstern lenke til lovdata, kun tilgjengelig med LovdataPro): 

"[b]estemmelsen retter seg […] kun mot de tilfeller hvor utlendingen risikerer å bli utsatt for overgrepshandlinger i returlandet, og regulerer ikke de situasjoner hvor det er andre ekstraordinære forhold som gjør at utsendelsen i seg selv utgjør umenneskelig behandling, for eksempel helsemessige forhold. I den sistnevnte typen situasjoner vil utlendingen måtte gis opphold på grunnlag av sterke menneskelige hensyn i lovutkastet § 38."

2.2. Avgjørelser fra Den europeiske menneskerettsdomstolen

Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 2 (retten til liv) (ekstern lenk) og 3 (forbudet mot tortur) (ekstern lenke) setter rammene for våre folkerettslige forpliktelser. Avgjørelser der Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) fortolker disse bestemmelsene, er derfor sentrale når UDI vurderer retten til beskyttelse etter utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b.

EMK artikkel 3 lyder:

“No one shall be subjected to torture or to inhuman or degrading treatment or punishment.”

EMD utelukker ikke at voldsutøvelsen i en væpnet konflikt kan være så intens at enhver retur vil være i strid med EMK artikkel 3 (ekstern lenke). I flere avgjørelser har EMD uttalt at en slik tilnærming kun vil anvendes i de mest ekstreme tilfellene av vilkårlig vold, der det er en reell risiko for behandling i strid med EMK artikkel 3 (ekstern lenke), kun ved å bli eksponert for en slik situasjon av generell voldsutøvelse ved retur. Se NA. v. the United Kingdom - dom avsagt av EMD 17. juli 2008 (25904/07) avsnitt 115 (ekstern lenke):

“From the foregoing survey of its case-law, it follows that the Court has never excluded the possibility that a general situation of violence in a country of destination will be of a sufficient level of intensity as to entail that any removal to it would necessarily breach Article 3 of the Convention. Nevertheless, the Court would adopt such an approach only in the most extreme cases of general violence, where there was a real risk of ill-treatment simply by virtue of an individual being exposed to such violence on return.”

Tilsvarende formuleringer er gjentatt blant annet i avgjørelsene Sufi og Elmi mot Storbritannia (ekstern lenke) og J.K. og Andre mot Sverige.   

EMD har vist til følgende kriterier for å vurdere intensiteten i en konflikt (ofte omtalt som «Sufi og Elmi kriteriene»); om de stridende partene benytter metoder og taktikk for krigføring som øker risikoen for sivile eller er direkte rettet mot sivile, om bruken av slike metoder og/eller taktikk er utbredt blant partene, om kamphandlingene er geografisk avgrenset eller utbredt, og antallet sivile drept, såret og fordrevet som følge av kamphandlinger (Sufi og Elmi mot Storbritannia(ekstern lenke) avsnitt 241).

Domstolen har anvendt tilsvarende kriterier i flere etterfølgende avgjørelser, men uttaler at kriteriene ikke må ansees som en uttømmende liste for alle fremtidige saker (avsnitt 241).

Selv om den generelle situasjonen ikke er så alvorlig at enhver retur vil være i strid med EMK artikkel 3, kan kombinasjonen av en generell voldssituasjon og individuelle forhold ved søkeren medføre brudd på EMK artikkel 3 (Sufi og Elmi mot Storbritannia avsnitt 218 (ekstern lenke).

EMD har i en rekke avgjørelser vurdert den generelle sikkerhetssituasjonen i ulike land opp mot EMK artikkel 3(ektsern lenke). Merk at EMDs vurderinger av sikkerhetssituasjonen er foretatt med bakgrunn i klagernes individuelle situasjon, og domstolen tar ikke stilling til spørsmål utover det som er nødvendig for å avgjøre om retur av klageren vil være i strid med EMK artikkel 3. Se blant annet:

• Sufi og Elmi mot Storbritannia (ekstern lenke) (juni 2011) Retur til Mogadishu var i strid med EMK artikkel 3

• K.A.B. mot Sverige (ekstern lenke) (september 2013) Retur til Mogadishu var ikke i strid med EMK artikkel 3

• K. og Andre mot Sverige (august 2016) Retur til Bagdad var ikke i strid med EMK artikkel 3

Det er viktig å skille mellom det som gjelder faren for overgrep og det som gjelder rene humanitære forhold i dommer fra EMD. I Sufi og Elmi mot Storbritannia (ekstern lenke) vurderte EMD at retur til flyktningeleirer i Sør og Sentral Somalia var i strid med EMK artikkel 3 (ekstern lenke). EMD mente at den humanitære krisen i Somalia var forårsaket av de direkte og indirekte handlingene til aktørene i konflikten, og at de alvorlige humanitære forholdene i leirene derfor inngikk i vurderingen av EMK artikkel 3:

«[…] the Court had regard to the fact that the humanitarian crisis in Somalia was predominately due to the direct and indirect actions of the parties of the conflict; noted that all of the evidence indicated that the parties to the conflict had employed indiscriminate methods of warfare in densely populated urban areas with no regard to the safety of the civilian population; and considered that the crisis had been greatly exacerbated by al-Shabaab’s refusal to permit international aid agencies to operate in the areas under its control, despite the fact that between a third and a half of all Somalis were living in a situation of serious deprivation.”

EMD la her vekt på klagernes muligheter for å dekke sine grunnleggende behov, i tillegg til deres sårbarhet for overgrep og fremtidsutsikter (avsnitt 283):

“(…) ability to cater for his most basic needs, such as food, hygiene and shelter, his vulnerability to ill-treatment and the prospect of his situation improving within a reasonable time frame”

2.3. Vedtak fra Utlendingsnemndas stornemnd

Utlendingsnemndas (UNE) stornemnd har i flere vedtak vurdert om den generelle sikkerhetssituasjonen i et område, i seg selv tilsa at klageren var vernet mot retur:

• Stornemnd oktober 2010: Somalia, retur til Mogadishu (ekstern lenke)

• Stornemnd desember 2012: Retur til Mogadishu (ekstern lenke)

• Stornemnd juni 2015: Sikkerhetssituasjonen i Bagdad (ekstern lenke)

• Stornemnd juni 2020: Sikkerhetssituasjonen i Venezuela (ekstern lenke)

I vedtakene redegjør UNEs stornemnd for de relevante rettskildene og rammene for tolkningen av utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b i forbindelse med vurderingen av den generelle sikkerhetssituasjonen i et land. I UNEs avgjørelse av oktober 2010, som gjaldt retur til Mogadishu, oppsummerte stornemda vurderingstemaet slik:

«Stornemnda understreker at det avgjørende vil være hvorvidt den enkelte vil være utsatt for en reell risiko, ikke hvordan sikkerhetssituasjonen defineres. I hvilken grad individuelle forhold vil være avgjørende for returvernet vil imidlertid bero på hvor alvorlig den generelle sikkerhetssituasjonen er, og i hvilken grad den enkelte risikerer å bli rammet. Det følger av dette at det bare vil være i ekstreme tilfeller av voldelige og urolige situasjoner i et område at retur vil være i strid med EMK artikkel 3 som følge av den generelle situasjonen, det vil si at enhver vil løpe reell risiko for overgrep bare ved sin blotte tilstedeværelse. Det legges til grunn at vurderingen vil være den samme i henhold til utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b. Etter begge bestemmelser skal alle kjente risikofaktorer tas i betraktning og eventuelt kumuleres.»

UNEs stornemnd har vist til dette utgangspunktet i de etterfølgende avgjørelsene. I juni 2020 fastslo UNEs stornemnd, ved vurderingen av sikkerhetssituasjonen i Venezuela, at det ikke har skjedd vesentlige endringer i rettskildebildet i etterkant av avgjørelsene fra 2010 – 2015.

Stornemdvedtaket som gjaldt sikkerhetssituasjonen i Venezuela (juni 2020) (ekstern lenke), vurderte at den humanitære situasjonen i Venezuela ikke omfattes av utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b, men vil inngå i en vurdering etter utlendingsloven § 38. Stornemnda viste blant annet til at den vanskelige humanitære situasjonen i Venezuela «ikke er hovedsakelig knyttet til sikkerhetshendelser eller voldsnivået generelt, men til den politiske og økonomiske utviklingen i landet over flere år, synkende oljepris, Maduro-regimets valuta- toll- og importrestriksjoner og uvilje mot å motta humanitær bistand, og internasjonale sanksjoner».    

2.4.  EU-domstolens avgjørelser og praksis etter statusdirektivets artikkel 15 c

Norge er ikke rettslig bundet av EUs statusdirektiv (rådsdirektiv 2011/95 (ekstern lenke)) eller av EU-domstolens avgjørelser. Avgjørelser fra EU-domstolen og entydig praksis i EU som gjelder internasjonal beskyttelse, er imidlertid relevante rettskilder som gir uttrykk for internasjonal praksis ved fortolkningen av flyktningkonvensjonen artikkel 1 A og våre internasjonale forpliktelser etter EMK.  

UNEs stornemnd har videre slått fast at avgjørelser fra EU-domstolen og entydig praksis i EU som gjelder tolkningen av statusdirektivet artikkel 15 c, er relevante rettskilder ved vurderingen av utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b, se stornemndvedtaket fra oktober 2010 (retur til Mogadishu)(ekstern lenke).

For å oppfylle kriteriene for subsidiær beskyttelse etter EUs statusdirektiv, må det foreligge en reell risiko for alvorlig skade (se definisjonen av subsidiær beskyttelse i statusdirektivets artikkel 2 bokstav f (ekstern lenke). Statusdirektivet artikkel 15 (ekstern lenke) skiller mellom tre typer alvorlig skade (a – c):

“Article 15

Serious harm consists of:

a   the death penalty or excecution; or

b   torture or inhuman or degrading or punishment of an applicant in the country of origin; or

c   serious and individual threat to a civilian’s life or person by reason of indiscriminate violence in situations of international or internal armed conflict.”

Etter statusdirektivet artikkel 15 c (ekstern lenke) er det altså et krav at den alvorlige voldsutøvelsen søkeren risikerer å bli utsatt for, skyldes vilkårlig vold i en væpnet konflikt. EU-domstolen har slått fast at det bare er unntaksvis at nivået av vilkårlig vold i en væpnet konflikt er på et så høyt nivå at en sivil, bare ved å oppholde seg der, står overfor en reell risiko for alvorlig voldsutøvelse som definert i artikkel 15 c. Se Elgafaji mot Nederland fra 2009 (C-465/07) (ekstern lenke):

“the existence of [a serious and individual threat to the life or person of an applicant] can exceptionally be considered to be established where the degree of indiscriminate violence characterising the armed conflict taking place […] reaches such a high level that substantial grounds are shown for believing that a civilian, returned to the relevant country or, as the case may be, to the relevant region, would, solely on account of his presence on the territory of that country or region, face a real risk of being subject to that threat.”

Det såkalte «sliding scale» prinsippet følger også av denne dommen, og innebærer at der terskelen for beskyttelse etter artikkel 15 c ikke er nådd alene på grunn av det generelle voldsnivået, må søkerens individuelle forhold og voldsnivået vurderes i sammenheng. Jo høyere det generelle voldsnivået er, jo lavere krav kan stilles til søkerens individuelle forhold. Se avsnitt 39:

“[…] the more the applicant is able to show that he is specifically affected by reason of factors particular to his personal circumstances, the lower the level of indiscriminate violence required by him to be eligible for subsidiary protection […]

EUAA Country Guidance illustrerer den graderte vurderingen slik, jf. EUAA Country Guidance Explained (ekstern lenke til EUAA)

Når vi sammenlikner norsk praksis etter utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b med EU landenes praksis etter artikkel 15 c (ekstern lenke), er det viktig å være oppmerksom på at utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b har et videre innhold enn statusdirektivets artikkel 15 c. Mens artikkel 15 c kun omfatter vilkårlig vold i forbindelse med en væpnet konflikt, skal alle risikofaktorer kumuleres etter utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b, for eksempel risiko for vilkårlige fengsling, tortur eller henrettelse i forbindelse med en alvorlig menneskerettssituasjon. Etter regelverket i EU vil slike risikofaktorer kunne omfattes av statusdirektivets artikkel 15 a eller b.

2.5.   UNHCRs anbefalinger

UNHCRs anbefalinger om beskyttelse skal som et utgangspunkt tillegges stor vekt (se ot.prp. 75 (2006-2007) punkt 5.1.7 (ekstern lenke til lovdata, kun tilgjengelig med lovdataPro)), men anbefalingene er ikke bindende for norske myndigheter. Vekten er relativ, og avhenger av hvor klare og entydige anbefalingene er, hvor oppdaterte og godt begrunnet, og hvorvidt UNHCR har tilgang til unik landinformasjon (se Utlendingsnemndas stornemnd oktober 2010 (ekstern lenke)).

UNHCR har gitt retningslinjer for vurderingen etter flyktningkonvensjonen i situasjoner med væpnet konflikt (se punkt 3.1). Vurderingen av subsidiær beskyttelse er utenfor UNHCRs mandat, men UNHCR gir likevel anbefalinger i de landspesifikke retningslinjene for vurderingen av subsidiære former for beskyttelse, herunder EUs statusdirektiv artikkel 15 c (ektsern lenke).

Ved praksisendring som vil kunne resultere i motstrid mellom praksis og anbefalinger fra UNHCR om beskyttelse, skal UDI forelegge spørsmål om praksisendring for departementet, se punkt 3 bokstav g i GI-23/2010 Foreleggelse av spørsmål om praksisendringer, praksisetableringer og generell lovtolkning for departementets godkjennelse – saker etter utlendingsloven

3. Veiledning for vurderingen av beskyttelse

3.1. Vurderingen etter utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a

En generell sikkerhetssituasjon vil ikke i seg selv gi grunnlag for beskyttelse etter utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a. Dersom situasjonen omfatter vold som er rettet mot sivile, kan imidlertid vilkårene etter bokstav a være oppfylt, dersom det er tilstrekkelig årsaksakssammenheng med en av forfølgelsesgrunnene. Det er ikke et krav at søkeren er individuelt utpekt, så lenge frykten for forfølgelse er velbegrunnet. For eksempel kan vilkårene etter bokstav a være oppfylt dersom volden retter seg mot grupper på grunn av deres etniske eller religiøse tilhørighet, eller på grunn av at de oppfattes å støtte motparten i en konflikt (tillagt politisk oppfatning).

Se UNHCRs retningslinjer av 02.12.2016 (ekstern lenke) for nærmere veiledning om anvendelsen av flyktningkonvensjonen i situasjoner med væpnet konflikt.

3.2. Terskelen for beskyttelse alene som følge av en generell sikkerhetssituasjon

Det er bare i de mest ekstreme tilfeller av voldelige og urolige situasjoner at retur vil være i strid med utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b, alene som følge av den generelle situasjonen. Terskelen for å innvilge en tillatelse etter utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b alene på grunn av den generelle sikkerhetssituasjonen, er med andre ord veldig høy.

Det skal gjøres en helhetlig vurdering der alle risikofaktorer skal tas med. Følgende momenter er særlig sentrale (omtalt som “Sufi og Elmi kriteriene”):

• om de stridende partene benytter metoder og taktikk for krigføring som øker risikoen for sivile eller som er direkte rettet mot sivile

• om bruken av slike metoder og/eller taktikk er utbredt blant partene

• om kamphandlingene er geografisk avgrenset eller utbredt

• antallet sivile drept, såret og fordrevet som følge av kamphandlingene

Følgende momenter kan også ha betydning (vist til i stornemndvedtak):

• alvorlige menneskerettsovergrep, tvangsrekruttering, terroraksjoner, vilkårlige arrestasjoner, omfattende kriminalitet

• grad av myndighetskontroll, om politi og rettsvesen fungerer, om det er internasjonal tilstedeværelse, om infrastruktur og offentlige tjeneste fungerer

• om det er tegn til at sikkerhetssituasjonen vil bedres eller holdepunkt for forverring

3.3. Humanitære forhold som følger av overgrepshandlinger

Utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b omfatter overgrepshandlinger, og humanitære forhold vil som hovedregel ikke omfattes. Unntak kan være dersom en humanitær krise er resultat av målrettede handlinger fra krigførende parter (se punkt 2.2. om EMDs vurdering av retur til leire for internt fordrevne i Somalia i Sufi og Elmi mot Storbritannia (ekstern lenke)). Eksempler kan være der krigførende parter bevisst ødelegger sivil infrastruktur, holder tilbake nødhjelp eller hindrer tilgang til livsnødvendigheter.

3.4. Samlet vurdering av individuelle forhold og den generelle sikkerhetssituasjonen

Dersom den generelle sikkerhetssituasjonen i et område ikke er så alvorlig at alle er beskyttet mot retur, skal vi vurdere om retur vil være i strid med utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b som følge av søkerens individuelle forhold sett i sammenheng med den generelle situasjonen. Følgende individuelle forhold kan ha betydning i den samlede vurderingen (ikke uttømmende):

• søkere i en sårbar situasjon, for eksempel kvinner, barn, eldre, syke, overgrepsofre, ressurssvake

• søkere med en profil som gjør at de er mer utsatt enn andre (etnisitet, religion, yrke, tilknytning til en av partene i konflikten mm.)

• søkere med manglende tilknytning til området, herunder fravær av nettverk, manglende erfaring med å bo i området/manglende lokalkunnskap

• søkere som bor i områder der konflikten er mest intens

De individuelle forholdene skal vurderes i lys av hvor alvorlig sikkerhetssituasjonen er på søkerens hjemsted. Jo alvorligere situasjonen er, jo lavere vil kravene til individuelle forhold være. UDI skiller mellom situasjoner der

1. voldsnivået er høyt og det skal lite til av individuelle forhold for at risikoen kan anses som reell, jf. utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b 

2. voldsnivået er lavere og det skal det mer til av individuelle forhold for at risikoen kan anses som reell, jf. utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b

3. voldsnivået er så lavt at det som utgangpunkt ikke vil være grunnlag for beskyttelse etter utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b på grunn av den generelle sikkerhetssituasjonen

Denne graderingen tilsvarer kategorier som benyttes i EUAAs Country Guidance (CG) (ekstern lenke) (jf. «sliding scale» prinsippet).

3.5.  Barnesensitive vurderinger

I saker som gjelder barn skal UDI foreta en barnesensitiv vurdering av behovet for beskyttelse, se Ot.prp. 75 (2006-2007) punkt 5.2.5.2 (ekstern lenke til lovdata, kun tilgjengelig med lovdataPro). Selv om den generelle situasjonen ikke er til hinder for retur hvis søkeren er voksen, kan det være situasjoner der barn vil kunne være vernet mot retur. Barnets alder vil kunne være av betydning, da behovet for en barnesensitiv vurdering avtar med alderen (HR-2019-2344-A).

3.6. Størrelsen på området

Størrelsen på det geografiske område vi skal ha som utgangspunkt når vi vurderer sikkerhetssituasjonen, avhenger av

• hva som er relevant for den aktuelle situasjonen, herunder hvor alvorlig og utbredt konflikten er

• tilgangen til landinformasjon og hvor pålitelig informasjonen er, for eksempel kan det være mer informasjon om situasjonen i urbane områder

• hvor omskiftelig situasjonen er, for eksempel kan vi ikke vektlegge midlertidige endringer innad i områder

UNEs stornemnd har presisert at området for returvurderingen bare unntaksvis kan omfatte mindre enheter enn en by (se stornemndvedtak oktober 2010 (ekstern lenke)). Ofte vil spørsmålet være om vurderingen skal gjøres på bakgrunn av situasjonen i en større region (provins, fylke eller liknende), eller om det skal gjøres separate vurderinger for situasjonen i områder innad i regionen (distrikter, provinshovedstad eller liknende). I noen tilfeller vil det være aktuelt å vurdere situasjonen i hele landet under ett.

Der sikkerhetssituasjonen varierer innad i et land, skal vi alltid vurdere om søkeren kan få effektiv beskyttelse i andre deler av landet, jf. utlendingsloven § 28 femte ledd.

3.7. Reisevei

Selv om søkeren ikke står i reell fare for behandling i strid med utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b på hjemstedet, skal vi vurdere om søkeren står i reell fare for alvorlige overgrep på reisen til hjemstedet (se Sufi and Elmi mot Storbritannia avsnitt 268-277 (ekstern lenke)). 

3.8. Fremgangsmåte for å vurdere sikkerhetssituasjonen

Leveranseteamet med fagansvar for landet skal innhente og vurdere landinformasjon om sikkerhetssituasjonen. Fagansvarlige for § 28 skal innhente og vurdere andre kilder. Den endelige vurderingen behandles i linja, og legges til grunn ved behandlingen av andre søknader fra samme land.

3.8.1. Innhente og vurdere landinformasjon

Vurder først om tilstrekkelig informasjon er tilgjengelig i landdatabasen. Det er viktig at landinformasjonen dekker de relevante vurderingskriteriene som beskrevet i punkt 3.2. Ved behov for å innhente informasjon fra Landinfo benyttes mal for bestilling til Landinfo (lenke til UDI sitt intranett, kun tilgjengelig for ansatte i UDI).

Vurder landinformasjonen på bakgrunn av de relevante vurderingskriteriene og terskelen som beskrevet i punkt 3.2. Se nærmere veiledning og skriv vurderingene i mal for å vurdere en generell sikkerhetssituasjon (lenke til UDI sitt intranett, kun tilgjengelig for ansatte i UDI). Ved behov kan fagansvarlig bistå i vurderingen.

Hvis UDI tidligere har vurdert sikkerhetssituasjonen og det bare skal gjøres en oppdatert vurdering i lys av ny landinformasjon, benyttes mal for oppdatert vurdering av sikkerhetssituasjonen (lenke til UDI sitt intranett, kun tilgjengelig for ansatte i UDI).

3.8.2. Innhente og vekte andre kilders vurdering av situasjonen

Vurder om følgende kilder har vurdert sikkerhetssituasjonen i området:

• Har EMD vurdert sikkerhetssituasjonen i området?

• Har UNHCR gitt anbefalinger for vurdering av sikkerhetssituasjonen?

• Har UNE vurdert situasjonen i sine vedtak (evt stornemndvedtak)?

• Har sammenlignbare land etablert praksis?

I den grad slike kilder foreligger, skal fagansvarlig i samarbeid med leveranseteamet vurdere hvilken vekt kildene har. Dersom for eksempel UNEs stornemnd eller EMD nylig har vurdert sikkerhetssituasjonen i området, vil konklusjonene til UNE og EMD kunne være tungtveiende og legges til grunn for UDIs vurdering. Se nærmere veiledning og skriv vurderingene i mal for å vurdere sikkerhetssituasjonen (lenke til UDI sitt intranett, kun tilgjengelig for ansatte i UDI).

3.8.3. EUAA landspesifikke retningslinjer (CG)

Hvis EUAA har publisert landspesifikke retningslinjer (Country Guidance, CG) vil UDI ta utgangspunkt i hvordan sikkerhetssituasjonen er kategorisert i CG. Leveranseteamet med fagansvar skal i samarbeid med fagansvarlig, vurdere om det er grunn til å avvike fra konklusjonene i CG. Det kan være hvis vi har annen landinformasjon, hvis konklusjonen i CG ikke er godt nok begrunnet og praksis i sammenliknbare land avviker, eller hvis det er risikofaktorer som ikke omfattes av 15 c (det vil si risikofaktorer uten årsakssammenheng med en væpnet konflikt). Med mindre det er slike forhold, vil UDI legge til grunn konklusjonen i CG vedrørende sikkerhetssituasjonen, og foreta de individuelle vurderingene ut ifra dette.

3.8.4. Linjebehandling

Vurderinger av sikkerhetssituasjonen skal godkjennes av leveranseteamleder, eventuelt også av fagansvarlig, fagleder og prosesseier.

3.8.5. Publisering

Vurderinger av sikkerhetssituasjonen skal som utgangspunkt nedfelles i en landspesifikk retningslinje og publiseres i UDI-regelverk. Fagansvarlig har ansvar for å sende på høring og til publisering i UDI-regelverk. Vurderingen skal alltid arkiveres i arbeidsrommet om landpraksis og i UDI-sak.

3.8.6. Orienteringsplikt til departementet

Ved praksisendring som kan få betydning for en større gruppe asylsøkere, kan UDI ha plikt til å orientere Justis- og beredskapsdepartementet før iverksettelse, se punkt 4 i GI-23/2010 Foreleggelse av spørsmål om praksisendringer, praksisetableringer og generell lovtolkning for departementets godkjennelse – saker etter utlendingsloven. Det kan også være foreleggelsesplikt, se instruksens punkt 3. Vurderingen av orientering- eller foreleggelsesplikt skal godkjennes av prosesseier i UDI-sak. Fagansvarlig har det overordnede ansvaret for å skrive praksisorienteringer til departementet.

4. Utsatt utreiseplikt ved forverret sikkerhetssituasjon

Hvis sikkerhetssituasjonen er forverret kan det være aktuelt å utsette (suspendere) utreiseplikten til området i en periode. Det innebærer at personer med et vedtak om retur til det aktuelle landet/området, ikke har plikt til å forlate Norge, og at tvangsutsendelser ikke skal gjennomføres. Den utsatte utreiseplikten kan omfatte personer som

• har fått endelig avslag på søknad om beskyttelse (ikke vedtak etter utlendingsloven § 32)

• har fått endelig vedtak om utvisning eller tilbakekall

• oppholder seg i Norge med endelig avslag på søknad om oppholdstillatelse

Utreiseplikten følger vanligvis av vedtak fattet av Utlendingsnemnda (UNE), og det vil derfor i all hovedsak være UNEs beslutning om å utsette utreiseplikten som har praktisk betydning. Se UNEs nettside om returstopp (ekstern lenke).

4.1. Fremgangsmåte ved utsettelse av utreiseplikten

I situasjoner der det er aktuelt å utsette utreiseplikten, vil UDI være i kontakt med UNE for å samkjøre en eventuell suspensjon. Hvis det er besluttet å suspendere utreiseplikten, skal fagansvarlig for § 28 følge opp:

• Justis- og beredskapsdepartementet skal varsles skriftlig tre dager før det offentliggjøres at utreiseplikten utsettes.

• Politiets utlendingsenhet skal instrueres om at ingen med endelig vedtak fattet av UDI skal uttransporteres med tvang til det aktuelle landet/området, jf. utlendingsloven § 90 tiende ledd annet punktum. Politidirektoratet (POD) orienteres ved brev i UdiSak.

• Informasjon om den utsatte utreisefristen skal publiseres på udi.no.

• Informasjon skal gis internt i UDI til veiledningstjenesten og prosesser/leveranseteam som er berørt.

5. Berostillelse av saker

Ved endringer i sikkerhetssituasjonen vil det være aktuelt å vurdere om saker skal stilles i bero.

Som hovedregel skal UDI behandle søknader om beskyttelse på bakgrunn av den landinformasjon som foreligger på vedtakstidspunktet. Berostillelse skal bare skje unntaksvis. Se Ot.prp. nr. 75 (2006-2007), kap 6.4.4.1 (ekstern lenke).

UDI har ikke adgang til å berostille saker ved utsikt til bedring av landsituasjonen. Beslutning om berostillelse i slike situasjoner er regulert i utlendingsloven § 33 og må treffes av departementet. Se Ot.prp. nr. 75 (2006-2007), kap 6.4.4.1-3 (ekstern lenke).

Ved forverring i landsituasjonen kan UDI avvente avgjørelsen av aktuelle saker i noe tid, uten at dette er å anse som en formell berostillelse. Dette vil være aktuelt dersom situasjonen fremstår som svært uklar, men med gode muligheter for en avklaring i nær fremtid. Unntaksvis kan UDI berostille saker ved en forverret landsituasjon. Det vil være aktuelt i situasjoner der søkere, som for tiden ikke er vernet mot retur, kan påregne å få behov for beskyttelse, og der det vil kunne ta tid før dette blir avklart. Se Ot.prp. nr. 75 (2006-2007), kap 6.4.4.4 (ekstern lenke).