UDI 2022-005 Erstatning etter de alminnelige erstatningsrettslige reglene

1. Innledning

Denne retningslinjen gir veiledning for behandling av erstatningskrav mot UDI etter de alminnelige erstatningsrettslige reglene grunnet feil og forsømmelser.

UDI har fullmakt fra departementet til å behandle erstatningskrav dersom erstatningsbeløpet som kreves ikke overstiger 500 000,- kroner, se mer under punkt 4.

Krav om erstatning etter de alminnelige erstatningsrettslige reglene må ikke forveksles med krav om å få dekket sakskostnader etter forvaltningsloven (fvl.) § 36 (ekstern lenke).  Retten til å få dekket sakskostnader etter fvl. § 36 vil verken avskjære eller begrense adgangen til å kreve erstatning etter de alminnelige erstatningsreglene. Erstatningsreglene vil kunne supplere forvaltningslovens regler om å få dekket sakskostnader. Noen ganger fremmes både krav om erstatning etter de alminnelige erstatningsrettslige reglene og krav om å få sakskostnader dekket etter fvl. § 36 samtidig eller på ulike tidspunkt. Slike krav må vurderes hver for seg. Det er gitt egne retningslinjer for behandling av sakskostnadskrav i UDI 2010-182 Dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven.

Når UDI mottar erstatningskrav som ikke er fremmet av parten selv eller hans/hennes advokat, må vi be om skriftlig fullmakt fra parten. Se mer informasjon i UDI 2010-149 Taushetsplikt i utlendings- og statsborgersaker, punkt 3.1.

Denne retningslinjen gjelder ikke;

• erstatning for manglende oppfyllelse av kontraktsmessige forpliktelser
• erstatning i arbeidsrettslige forhold (f.eks. ved ugyldig oppsigelse m.m.).
• erstatning for brudd på anskaffelsesregelverket
• erstatning som følge av brudd på personvernreglene.

For rutiner om behandling og registrering av krav om erstatning, se arbeidsrommet Forvaltnings- og erstatningsrett (ekstern kobling som kun er tilgjengelig for ansatte i UDI). 

2. Vilkårene for erstatningsansvar

Forvaltningsloven har ingen regler om erstatning for forvaltningens feil i saksbehandlingen eller for ugyldige vedtak. Det mest vanlige erstatningsgrunnlaget for forvaltningens feil er arbeidsgiveransvaret etter skadeserstatningsloven (skl.) § 2-1 (ekstern lenke). Dette erstatningsgrunnlaget bygger på den ulovfestede erstatningsretten som kalles «de alminnelige erstatningsrettslige reglene».

Etter de alminnelige erstatningsrettslige reglene må tre grunnvilkår være oppfylt. Det må foreligge

• ansvarsgrunnlag (skl. § 2-1)
• økonomisk tap
• årsakssammenheng mellom handlingen eller beslutningen og det tap som har oppstått.

Se nærmere beskrivelse av disse vilkårene i punktene under.

2.1.Ansvarsgrunnlag

For å kunne få erstatning må det foreligge et rettslig erstatningsgrunnlag. Det praktiske ansvarsgrunnlaget for forvaltningens feil og forsømmelser er arbeidsgiveransvaret etter skadeserstatningsloven (skl.) § 2-1 nr. 1 første punktum (ekstern lenke). Etter denne bestemmelsen svarer arbeidsgiver for skade som «voldes forsettlig eller uaktsomt under arbeidstakers utføring av arbeid eller verv for arbeidsgiveren, idet hensyn tas til om de krav skadelidte med rimelighet kan stille til virksomheten eller tjenesten, er tilsidesatt». M.a.o. har staten/UDI som arbeidsgiver et objektivt ansvar for de skader (feil) som arbeidstakeren (den UDI-ansatte) har skylden for (forsettlig eller uaktsomt).

Det er den alminnelig aktsomhets- og forsvarlighetsstandarden som gjelder ved vurderingen av om den UDI-ansatte har gjort en feil eller ikke. Spørsmålet blir om den UDI-ansatte kunne- og/eller burde ha handlet annerledes, sammenliknet med det alminnelige atferdsmønsteret på det aktuelle området. Det offentlige skal holde et forsvarlig faglig nivå hvor brukernes berettigede forventinger blir innfridd. Det kan imidlertid være vanskelig å vurdere om det foreligger erstatningsbetingende feil i det konkrete tilfellet, da det kan være glidende grenser for hva saksbehandleren kunne og burde ha gjort annerledes. Se også punkt 2.4 om begrensningene i arbeidsgiverens erstatningsansvar.

Arbeidsgiveren kan være erstatningsansvarlig selv om det ikke kan påvises hvem i UDI som har handlet feil eller uaktsomt. Skl. § 2-1 gjelder også for anonyme feil. Det er derfor ikke nødvendig å konkretisere nøyaktig hvilken person eller enhet som har gjort feilen. Arbeidsgiveransvaret gjelder også for kumulative feil, d.v.s. flere feil eller forsømmelser som ikke hver for seg er tilstrekkelig til å medføre erstatningsansvar, men hvor hele forholdet sett i sammenheng må anses erstatningsbetingende.

Typiske feil som kan bli gjort av UDIs ansatte er

• feil eller mangelfull veiledning
• feil rettsanvendelse
• manglende utredning
• feil faktum lagt til grunn
• manglende forhåndsvarsel
• usaklige forskjellsbehandling
• inhabilitet.

Dette er eksempler og ingen uttømmende liste.

Nedenfor følger nærmere beskrivelse av ulike erstatningsbetingende feil.

2.1.1 Rettsanvendelsesfeil

Rettsanvendelsesfeil foreligger når:

• det er fattet vedtak uten hjemmel i lov
• det er anvendt feil lovbestemmelse
• det er anvendt riktig lovbestemmelse, men bestemmelsen er tolket feil
• det er ikke anvendt en lovbestemmelse som skulle ha vært brukt
• loven er brukt feil på faktum (feil subsumsjon)
• det er anvendt en regel av lavere rang som strider mot en regel av høyere rang (lex superior-prinsippet er brutt). F.eks. anvendt UDIs retningslinje i stedet for loven i et tilfellet der disse to rettskildene strider mot hverandre.

Slike feil kan ofte føre til at UDI blir erstatningsansvarlig etter skl. § 2-1. Se likevel punkt 2.4 under.

2.1.2 Feil skjønnsutøvelse

UDI må ofte anvende skjønnsbestemmelser i sin saksbehandling. Utlendingsloven og statsborgerloven med forskrifter setter rammer for hva som er lovlige vurderingsmomenter. Regelverket sier noe om hvordan vi skal utøve skjønnet, men det er likevel et rom for en viss handlefrihet når man skal komme frem til et resultat. Ifølge rettspraksis skal det mye til for at det kan sies å foreligge ansvarsgrunnlag etter skl. § 2-1 grunnet feil skjønnsvurdering. For å bli erstatningsansvarlig må man ha utvist forsett gjennom å utøve myndighetsmisbruk. Det kan m.a.o. være rom for feilvurderinger uten at det foreligger ansvarsbetingende uaktsomhet etter skl. § 2-1. Se også punktet under om myndighetsmisbruk.

2.1.3. Myndighetsmisbruk

Et vedtak må bygge på hensyn som er saklige eller relevante etter loven. Helt vilkårlige og utenforliggende hensyn skal ikke trekkes inn i vurderingen av loven. Det regnes som myndighetsmisbruk når forvaltningens utøvelse av skjønn (uavhengig av hvor fritt skjønnet er), tar utenforliggende hensyn, treffer vilkårlige-, uforholdsmessige- eller sterkt urimelige avgjørelser, eller driver usaklig forskjellsbehandling som ikke har sitt grunnlag i loven.

2.1.4 Saksbehandlingsfeil

Eksempler på saksbehandlingsfeil kan være  

• inhabilitet
• manglende eller mangelfull veiledning
• manglende eller mangelfull begrunnelse i enkeltvedtak
• manglende forhåndsvarsel.

Saksbehandlingsreglene er minimumskrav i den forstand at de representerer minstemålene til hva som kreves av forvaltningen. Slike feil kan ofte føre til at UDI blir erstatningsansvarlig etter skl. § 2-1. Det er verken en nødvendig eller en tilstrekkelig betingelse for erstatningsansvar at vedtaket er ugyldig.

Se nærmere beskrivelse av noen saksbehandlingsfeil i punktene nedenfor.

• Feilinformasjon

Dersom en ansatt i UDI gir opplysninger som ikke er korrekte, er det av betydning om veiledningen er gitt innenfor eller utenfor organets primære ansvarsområde. Dersom man er innenfor etatens område stilles det strenge krav til aktsomhet, og UDI vil ofte være erstatningsansvarlig etter skl. § 2-1. Se ellers punkt 2.4. om begrensninger.

• Unnlater å gi veiledning

UDI kan bli ansvarlig når ansatte ikke gir den veiledningen og informasjonen som man burde ha gitt jf. fvl. § 11 (ekstern lenke). I vurdering om erstatningsansvar foreligger, må det sees hen til hvilken oppfordring den ansatte hadde til å gi veiledning og til hvilke behov for informasjon som forelå ut fra signalene som kom fra parten i den konkrete saken.

• Feil faktavurderinger/bevisvurderinger

Et eksempel på feil faktavurdering/bevisvurdering er at det ligger opplysninger i saken vi ikke har sett eller vurdert. UDI vil ofte være erstatningsansvarlig for slike feil etter skl. § 2-1.

2.2 Skade – økonomisk tap

Forutsatt at det er et ansvarsgrunnlag (d.v.s. at UDIs ansatte har gjort en erstatningsbetingende feil), må det videre foreligger en skade som følge av feilen. I praksis dreier det seg i all hovedsak om et økonomisk tap (formueskade). Det økonomiske tapet kan være inntekter parten har gått glipp av eller ekstra utgifter som er påløpt som følge av feil eller forsømmelser i saksbehandlingen.

En person som har får avslag på sin søknad om oppholdstillatelse grunnet en feil i saksbehandlingen, kan eksempelvis kreve erstatning for tapt inntekt eller for tapte ytelser etter folketrygdloven. Andre type tap kan eksempelvis være utgifter til gebyrer, flybilletter og utgifter til advokat.

Det er den som krever erstatning som må dokumentere/bevise at det foreligger et økonomisk tap.

2.3. Årsakssammenheng

Det tredje vilkåret som må være oppfylt, er at det må foreligge en årsakssammenheng mellom skaden (det økonomiske tapet) og det ansvarsbetingende forholdet (feilen). Det kreves en direkte og påregnelig følge av feilen i saksbehandlingen, eller at vedtaket er ugyldig. Spørsmålet blir om tapet ville ha oppstått dersom feilen ikke hadde skjedd.

For at UDI skal kunne bli erstatningsansvarlig må feilen eller uaktsomheten være en avgjørende grunn for at skaden (det økonomiske tapet) inntraff. Dersom det økonomiske tapet ville inntruffet uansett, blir UDI m.a.o. ikke ansvarlig. Dersom UDIs handling er så bagatellmessig at det er vanskelig å ta stilling til om den var avgjørende for skaden, så vil kravet til årsakssammenheng ikke være oppfylt.

Det stilles videre krav til at skaden ikke må ha vært for fjern og avledet. Dette er aktuelt å vurdere når det er en lang årsaksrekke mellom skadevoldende handling og skaden.

2.4 Krav om saklig tilknytning – begrensninger i erstatningsansvaret

Skl. § 2-1 første ledd (ekstern lenke) begrenser arbeidsgiverens erstatningsansvar med følgende lovtekst: «Arbeidsgiver svarer for skade som voldes forsettlig eller uaktsomt under arbeidstakers utføring av arbeid eller verv for arbeidsgiveren, idet hensyn tas til om de krav skadelidte med rimelighet kan stille til virksomheten eller tjenesten, er tilsidesatt. Ansvaret omfatter ikke skade som skyldes at arbeidstakeren går utenfor det som er rimelig å regne med etter arten av virksomheten eller saksområdet og karakteren av arbeidet eller vervet».

Dette innebærer at arbeidsgiver kun kan bli erstatningsansvarlig for feil som begås i arbeidstiden under «utføring av arbeid», og ikke for det som skjer utenfor.

Det stilles også krav til en viss saklig sammenheng mellom arbeidsoppgavene og feilen.  Dersom den UDI-ansatte gjør noe som er upåregnelig som ikke står i noen rimelig sammenheng med jobben som skal utføres, så blir UDI (arbeidsgiveren) ikke erstatningsansvarlig (selv om årsakssammenhengen foreligger). Dette kalles adekvanslæren i erstatningsretten. Skaden (feilen) må m.a.o. ha vært en påregnelig følge av den ansattes handling. Den aktuelle feilen må være noe en normal person i tilsvarende rolle ville ha kunnet forutberegne.

Dersom en UDI-ansatt eksempelvis gir feil informasjon om plikter eller rettigheter etter skatteloven eller NAV-regelverket, så må dette anses å gå «utenfor det som er rimelig å regne med etter arten av virksomheten».

Fjerne og avledede skadefølger faller også utenfor erstatningsansvaret, f.eks. tilfeldige og helt atypiske følger.

3.  Saksbehandlingsinstans

Erstatningskrav mot UDI fremmet på grunnlag av alminnelige erstatningsrettslige regler skal i utgangspunktet behandles av Justis- og beredskapsdepartementet. Justis- og beredskapsdepartementets har i instruks for Utlendingsdirektoratet (UDI) gitt fullmakt til å behandle alle saker om erstatningskrav der utbetalingen ikke overstiger 500 000 kroner. Denne fullmakten omfatter å erkjenne erstatningsansvar og å inngå forlik uten å erkjenne erstatningsansvar, jf. G-01/ 2017 Erstatningskrav mot staten – belastning av budsjettkapittel 471, post 71 og frafall av foreldelsesinnsigelse (ekstern lenke).

Dersom saken er av prinsipiell betydning kan det vurderes om saken bør forelegges departementet uavhengig av beløpsgrensen.

Erstatningskrav som knytter seg til politiets oppgaver på utlendingsfeltet, for eksempel krav som følge av skade på eiendeler i forbindelse med uttransportering, er politiets anliggende. Dersom UDI mottar slike erstatningskrav, skal disse sendes til Politidirektoratet som rette instans.

4. Saksbehandling

En avgjørelse i en erstatningssak er ikke et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Dette innebærer at forvaltningslovens saksbehandlingsregler om begrunnelsesplikten m.v. ikke gjelder direkte. God forvaltningsskikk tilsier likevel at vi gir en begrunnelse, særlig når vi ikke erkjenner at det foreligger et erstatningsansvar. Begrunnelsen er viktig for å skape forståelse for avgjørelsen og skal kunne danne et grunnlag for å vurdere om saken bør føres videre inn for domstolen.

I og med at en avgjørelse i en erstatningssak ikke er et enkeltvedtak, gjelder heller ikke forvaltningslovens bestemmelser om klageadgang. Den som ikke blir tilkjent erstatning kan derfor ikke påklage avgjørelsen, men må eventuelt forfølge saken videre for de alminnelige domstolene.

Det er ikke utarbeidet et eget kravskjema for erstatningskrav. Erstatningskrav er ofte fremmet via advokat, men det kan være aktuelt til å gi veiledning om vilkårene for erstatning etter de alminnelige erstatningsrettslige reglene/arbeidsgiveransvaret i skl. § 2-1 (ekstern lenke).

Det er den enheten som har gjort den angivelige feilen erstatningskravet er begrunnet med, som skal behandle erstatningskravet. Når kravet kommer inn til UDI, må denne enheten påse at kravet er tilstrekkelig dokumentert. Kravet må vise til hvilken feil UDI angivelig har gjort og hvilket beløp som kreves. Regelverksenheten i Styring og regelverk skal kontaktes dersom enheten vurderer å tilkjenne erstatning

Ofte vil det være aktuelt å vurdere dette:

• Er det klart om kravet egentlig er ment å være krav om sakskostnader etter fvl § 36? Noen ganger bruker parten begrepet «erstatning» selv om de egentlig ønsker å fremme et krav etter fvl. § 36 siden UDI har endret vedtak til gunst.
• Noen ganger krever parten sakskostnader dekket, selv om UDI ikke har endret noe vedtak – mener parten egentlig å fremme krav om erstatning etter skl. § 2-1?

4.1 Subsidiært krav om dekning etter alminnelige erstatningsrettslige regler i forbindelse med krav om dekning etter forvaltningsloven § 36

Dersom erstatningskravet fremmes som et subsidiært krav i forbindelse med et krav om å få dekket sakskostnader etter fvl. § 36-saken, skal erstatningskravet ikke skilles ut som en egen sak innledningsvis. Dersom dekning av sakskostnader tilkjennes helt eller delvis etter fvl. § 36, vil det ikke være nødvendig å ta stilling til erstatningskravet.

Dersom saksbehandler er i tvil om hvordan et slikt subsidiært krav skal håndteres/besvares, må spørsmålet løftes til nærmeste leder.

4.2 Saksbehandlingsrutiner for saker som skal vurderes av departementet

Når erstatningskravet overstiger 500 000,- eller skal forelegges departementet, må UDI utarbeide en uttalelse. Uttalelsen skal beskrive sakens faktum, samt inneholde en vurdering av ansvarsspørsmålet og kravets størrelse. Parten eller partens fullmektig skal orienteres om at saken er oversendt departementet for avgjørelse.

5. Beslutningsmyndighet – utbetaling

Det er Budsjett og økonomienheten i UDI (BØE) som sørger for selve utbetalingen av erstatningssummen.

6. Forsinkelsesrenter

I tillegg til erstatning for det økonomiske tapet skal det også beregnes forsinkelsesrenter fra en måned etter at «fordringshavaren har sendt skyldnaren påkrav med oppfordring til å betale», jf. forsinkelsesrenteloven § 2 (ekstern lenke). Selve kravet om erstatning regnes i denne forbindelse som påkrav.

7. Foreldelse

Etter foreldelsesloven § 9 nr. 1 (ekstern lenke) foreldes krav på erstatning tre år etter den dag da skadelidte fikk eller burde skaffet seg nødvendig kunnskap om skaden og den ansvarlige.

Kravet er i alle tilfeller foreldet i alle tilfeller senest 20 år etter at den skadegjørende handling eller annet ansvarsgrunnlag opphørte, jf. foreldelsesloven § 9 nr. 2.